Раздел V. Административно-процессуальное право

Административно-процессуальная деятельность

Понятие, сущность и принципы административного процесса

Вопрос о понятии и сущности административного процесса является в административно-правовой литературе одним из самых дискуссионных. Существуют различные точки зрения на границы и объем административного процесса.

В настоящее время наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый подход возник в 60-е годы прошлого столетия и заключается в том, что под административным процессом предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел. Исходя из этой позиции дается следующее определение административного процесса: административный процесс (в узком смысле) – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений в целях обеспечения законности и укрепления правопорядка.

Необходимо подчеркнуть, что под административным процессом в узком смысле понимается прежде всего юрисдикционная деятельность органов государственного управления. При этом она охватывает не только применение мер административного принуждения, но и включает разбор жалоб и заявлений граждан, применение мер дисциплинарной ответственности в административном порядке.

Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, возникающие при применении регулятивных норм материального права. Следовательно, при втором подходе административный процесс включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые для осуществления функций и целей управления, решения его задач. Такой процесс иногда называют организационно-процедурным или позитивным административным процессом, т.е. процессом в широком смысле, который охватывает все случаи применения норм материального административного права.

Таким образом, административный процесс (в широком смысле) – это процесс самой исполнительной деятельности органов государственного управления, т.е. процессуальные формы ее осуществления.

Процессуальная деятельность положительного характера, имеющая своей целью применение норм материального права, регулирующих осуществление исполнительно-распорядительной деятельности, должна осуществляться в соответствии с определенными общими правилами и в определенной последовательности.

Так, по единым правилам должен осуществляться: процесс разработки и принятия административно-правовых актов; реорганизация и ликвидация различных органов управления; реализация запретов, разрешения и прямых предписаний; реализация контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти и т.д.

В целом, исходя из понимания административного процесса как в узком (правоохранительном) смысле, так и в широком (правоприменительном) смысле, следует, что основу для формирования понятия административно-процессуальная деятельность, включающая в себя административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность.

Характерными чертами административного процесса являются:

1. административный процесс – это вид юридического процесса;

2. он представляет собой последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности;

3. административный процесс является формой реализации материальных норм административного права, формой властной деятельности субъектов исполнительной власти;

4. его целью является достижение определенных юридических результатов, разрешение конкретных юридических дел;

5. административный процесс регламентируется многочисленными административно-процессуальными нормами, а содержанием его являются управленческие профессиональные отношения, возникающие между субъектами процесса;

6. в ходе всего административного процесса оформляются специальные документы;

7. в некоторых случаях он может осуществляться не только во внесудебном, административном, но и в судебном порядке (ст. 202 КоАП);

8. сфера применения административного процесса не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. В ходе правоприменительной деятельности органов государственного управления иногда на основании административно-процессуальных норм применяются материальные нормы иных отраслей права: налогового, земельного, финансового, трудового и т.д.

Административный процесс - это часть управленческой деятельности государства. При этом он представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, характеризующееся определенным назначением, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил.

Будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе государственного управления. Однако как специфическая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и других компетентных субъектов, связанная с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его виды производств осуществляются на основе специальных принципов.

Принцип законности состоит в требовании не только строгого и надлежащего исполнения законов и основанных на них иных правовых актов, но и надлежащего применения этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права к конкретному случаю.

Принцип заинтересованности масс в осуществлении и результатах административного процесса есть конкретизация более общего принципа участия масс в государственном управлении. Действие этого принципа обусловлено отсутствием противоположных интересов у государства и личности. Этот принцип создает благоприятные условия для использования различных форм помощи органам государственного управления со стороны общественности.

Принцип быстроты процесса является следствием оперативности, как свойства управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в ряде случаев устанавливает точные сроки, в течение которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу.

Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен прежде всего, против различных проявлений формализма при рассмотрении административных дел.

Вместе с тем он имеет и другую сторону. Последовательный, полный и неуклонный учет интересов государства и личности самым непосредственным образом отражается на эффективности административного процесса и составляет обязанность любого органа или должностного лица, рассматривающего административное дело. В его задачу входит также обязанность следить за надлежащим использованием сторонами своих прав, чтобы это не повредило интересам государства и общества.

Принцип гласности процесса предполагает ознакомление широких слоев населения с решением тех или иных вопросов, находящихся в компетенции соответствующих государственных органов.

Принцип объективной истины обязывает орган, рассматривающий дело, использовать все имеющиеся в его распоряжении возможности для привлечения доказательств, относящихся к делу, учесть и правильно оценить доказательства, представленные другой стороной, дать им правильное истолкование.

Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом в том смысле, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо, независимо от его служебного положения, нормы закона распространяются в совершенно равной степени.

Принцип национального языка предполагает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство.

Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административных дел означает, что, во-первых, вышестоящий орган без особой на то необходимости не должен вмешиваться в правомерные действия нижестоящего органа или должностного лица, а, во-вторых, орган или должностные лица не могут перекладывать обязанности по разрешению дел, входящих в круг их полномочий, на нижестоящие инстанции.

Принцип двустепенности административного процесса означает такое правило, согласно которому участники разбирательства по административному делу и, прежде всего, стороны, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа или лица, рассматривающего данное дело.

Особо следует подчеркнуть, что обжалованию может подлежать решение первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию - в вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган, в зависимости от характера административного дела или законодательного установления.

Вместе с тем принцип двустепенности административного процесса исходит из нецелесообразности обжалования решения второй инстанции в соответствующие вышестоящие органы. Например, решение городского (районного) суда, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Однако наше законодательство иногда запрещает обжаловать некоторые первичные административно-процессуальные действия. Например, постановление районного (городского) суда (судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит.

Действующее законодательство закрепляет также принцип ответственности должностных лиц и служащих за ненадлежащее ведение процесса, который предполагает, что должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятия незаконного акта, несут дисциплинарную или иную ответственность.

Структура административного процесса

В настоящее время ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса. Как следствие, существуют многочисленные точки зрения на структуру административного процесса. Объединяет их сложившееся в отечественной правовой науке и юридической практике устойчивое представление о производствах, как составных элементах структуры административного процесса. При этом понятие “процесс” и “производство” соотносятся как общее и особенное. Иными словами, процесс – есть сумма производств, а производство – органическая часть процесса.

Если административный процесс есть порядок разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления, то административное производство – это уже порядок рассмотрения и разрешения какой-то определенной категории дел в сфере управления.

Иными словами, административное производство как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм.

Еще раз подчеркнем, что в юридической литературе пока нет однотипного взгляда на вопрос о структуре административного процесса вследствии различного толкования авторами понятия процесса вообще.

Так, в учебнике “Административное право” под редакцией Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова указано, что административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств, система которых может быть сведена к двум обобщенным группам:

- юрисдикционное производство;

- процедурное производство.

В свою очередь, по их мнению, процедурное производство включает в себя такие его виды, как:

- лицензионно-разрешительное;

- регистрационное;

- по принятию правовых актов управления.

Наиболее же ярко выраженными вариантами юрисдикционного производства являются:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам.

В отличие от данного подходя, некоторые авторы (например, Д.Н. Бахрах) рассматривают производство, исходя из того, что в зависимости от содержания существуют три части административного процесса:

- административно-правотворческий процесс;

- административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс;

- административно-юрисдикционный процесс.

Таким образом, Д.Н. Бахрах, в отличие от предыдущих авторов, выделяет административно-правотворческий процесс.

В нем на наш взгляд можно разграничить производства:

- по принятию актов Правительства Республики Беларусь;

• по принятию актов республиканских органов государственного управления;

- по принятию актов местных органов исполнительной власти;

- и т.д.

Оперативно-распорядительный (правонаделительный) процесс в свою очередь подразделяется на следующие производства:

- поощрительное;

- распределительное;

- регистрационное;

- и т.д.

Административно-юрисдикционный процесс включает производства:

- по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;

- по делам о дисциплинарных проступках;

- по применению мер административного пресечения;

- по делам об административных правонарушениях;

• и др.

Несмотря на некоторые особенности и различия, все названные виды административных производств имеют общие характерные черты, дающие основание говорить о каждом из них как о составной части общего понятия административного процесса. Вот некоторые из них.

Во-первых, административные производства осуществляются в сфере государственного и представляют собой нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Во-вторых, каждый вид производств осуществляется преимущественно органами государственного управления и лишь некоторые группы дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные органы, их должностные лица.

В-третьих, общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производств, регулируются административно-процессуальными нормами.

Административно-процессуальные нормы и отношения

Административный процесс – это не только определенная процедура применения соответствующих норм материального права в сфере государственного управления, но и деятельность, в ходе которой возникают общественные отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами. Так, административно-процессуальными нормами регулируются прежде всего правоприменительная деятельность и исполнительных органов (должностных лиц), однако, ими регламентируется определенная деятельность судебных органов, комиссий по делам несовершеннолетних и т.д.

Административно-процессуальные нормы – это установленные или санкционированные государством общие правила поведения, регулирующие общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуальных конкретных дел.

Современное белорусское законодательство не располагает единым нормативным юридическим актом, который бы содержал прежде всего общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы различных вариантов рассмотрения соответствующих категорий индивидуально-конкретных дел.

В настоящее время административно-процессуальное право существует лишь как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, имеющих свою процессуальную часть. Например, если сейчас значительная часть административно-процессуальных норм юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях находится в разделах 3-5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (1984 г.), то в будущем должен вступить в силу Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, проект, которого уже имеется.

Действующее законодательство Республики Беларусь содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих различные стороны общественной жизни. В большинстве нормативных актов, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы.

Поэтому, единый (назовем его условно “Административно-процессуальный кодекс Республики Беларусь”) нормативно-правовой акт, регламентирующий административно-процессуальную деятельность в сфере государственного управления, на наш взгляд, создать не реально, а, главное, и не целесообразно. Систематизация процессуальных норм возможна в рамках отдельных административных процессов или блоков производств.

Если же исходить из конкретного содержания общественных отношений, регулируемых административно-процессуальными нормами, то их можно разделить на две большие группы.

Первая группа административно-процессуальных норм регулирует вопросы общего свойства, и действие этих норм распространяется на самые различные группы отношений, например:

- административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса (например, индивидуальных, коллективных и т.д.);

- административно-процессуальные нормы, регулирующие общий порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления (например, нормы, регулирующие):

- принципы административного процесса;

- общий порядок рассмотрения индивиуальных-конкретных дел в сфере государственного управления;

- порядок вынесения, исполнения, обжалования, опротестования, пересмотра и отмены решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу);

- административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

Вторая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающие, как правило, в ходе осуществления того или иного вида административного производства (например, норма, регулирующие следующие производства):

- по принятию нормативных актов государственного управления;

- по предложениям и заявлениям граждан;

- по делам о поощрениях;

- по делам об административных правонарушениях;

- по дисциплинарным делам;

- регулирующим лицензионное, регистрационное и исполнительное производство и т.д.

В результате применения административно-процессуальных норм возникают, изменяются или прекращаются административно-процессуальные отношения.

Административно-процессуальные отношения – это регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях – и другими правомочными субъектами.

Возникновение административно-процессуальных отношений возможно лишь при наличии следующих предпосылок:

- наличие материальной нормы и соответствующих ей процессуальных норм;

- наличие юридического факта;

- наличие правосубъектности, т.е. административно-процессуальной правоспособности, а для гражданина – и дееспособности.

Наличие многочисленных административно-процессуальных отношений делает актуальной задачу их научной классификации. Данные отношения можно классифицировать по следующим основаниям:

- по содержанию;

- по видам административных производств;

- по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных отношений;

- по соотношению прав и обязанностей их участников.

1. Деление административно-процессуальных отношений по содержанию является комплексным. Например, определенная группа административно-процессуальных отношений подобно соответствующим административно-правовым материальным отношениям, носит общий характер (отношения при поступлении на государственную службу). Другие группы отношений, складывающиеся, например, в определенных отраслях государственного управления – промышленности, сельском хозяйстве, строительстве и т.д.

2. По видам административных производств административно-процессуальные отношений подразделяются на:

- отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти;

- отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;

- отношения, возникающие в лицензионном производстве;

- и т.д.

3. По отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные отношения делятся на:

отношения, имеющие своей целью реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и т.д. права.

4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных отношений последние делятся на:

горизонтальные и вертикальные. Отдельные ученые-административисты выделяют еще и диагональные отношения.

Горизонтальные отношения возникают между субъектами, находящимися на одном и том же правовом уровне.

Вертикальные административно-правовые отношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников. При этом необходимо учитывать как развиваются данные правоотношения: снизу вверх или сверху вниз.

Диагональные административно-процессуальные правоотношения схожи с вертикальными, но отличаются тем, что складываются между вышестоящими и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти (это, как правило, надзорные органы и поднадзорные предприятия).

Субъекты административного процесса

Круг субъектов административного процесса определяется следующими главными обстоятельствами:

Во-первых, широтой сферы государственного управления, в которой осуществляется административный процесс, что, предопределяет многообразие его субъектов;

Во-вторых, тем, что административный процесс связан с разрешением индивидуально-конкретных дел, поэтому в нем не участвуют некоторые из известных нашему праву субъектов, например, государство, административно-территориальные образования;

В-третьих, самим характером этой процессуальной деятельности, вследствие чего субъектами административно-процессуальных отношений должны быть признаны такие их участники, которые не являются субъектами материальных административно-правовых отношений.

С учетом сказанного, система субъектов административного процесса представляется в следующем виде:

1) граждане Республики Беларусь; 2) органы государственного управления и внутренние подразделения их аппарата; 3) предприятия, учреждения, организации и внутренние подразделения их аппарата; 4) общественные организации и их органы, обладающие административно-процессуальной правосубъектностью; 5) служащие, являющиеся носителями административно-процессуальных обязанностей и прав; 6) предусмотренные законом иные органы государства и их должностные лица (например, суды, судьи и т.д.).

Каждая группа субъектов административного процесса имеет свои особенности.

1. В системе субъектов административного права граждане занимают особое положение. Это объясняется тем, что гражданин является всеобщим субъектом, т.е. таким, который может быть участником правоотношений, регулируемых любой отраслью права, чего нельзя сказать ни об одном из других видов субъектов. Все иные субъекты правомочны, участвовать лишь в определенных правоотношениях.

Это значит, что граждане практически могут быть участниками процесса в любой области управленческой сферы - хозяйственной, социально-культурной и административно-политической.

Данное свойство административной правосубъектности граждан порождает у всех иных субъектов административного процесса обязанность соблюдать права граждан.

Следует отметить, что административно-процессуальные отношения не могут возникнуть между двумя гражданами. Эти правоотношения всегда связаны с решением индивидуально-конкретного дела в сфере государственного управления. Один из субъектов должен обладать способностью решать данное дело. Поскольку ни один гражданин не правомочен на это, административно-процессуальные отношения не могут складываться между двумя гражданами.

2. Вторую группу субъектов административного процесса составляют органы государственного управления и внутренние подразделения их аппарата.

Система органов государственного управления, а также основы их компетенции закреплены в Конституции, в некоторых специальных нормативных актах.

Конституционное закрепление правового статуса органов государственного управления является основой для определения административно-процессуальной правосубъектности каждого органа, а затем и прав его внутренних подразделений.

Вместе с тем, административно-процессуальная правосубъектность органов государственного управления неодинакова. Она подразделяется на общую, отраслевую и специальную. Общей правосубъектностью обладают те органы государственного управления, в компетенцию которых входит разрешение широкого круга дел, независимо от их отраслевой принадлежности (это Совет Министров, исполкомы). Министерства, отделы и управления исполкомов наделены отраслевой правосубъектностью. Специальная правосубъектность является характерной для органов государственного управления, разрешающих довольно узкий круг дел (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних).

3. В связи с процессами, происходящими в экономике страны, изменяется и статус таких субъектов административно-процессуальных отношений, как предприятия, учреждения и организации, что выражается, прежде всего, в предоставлении этим органам, особенно в сфере управления, значительно большей самостоятельности.

Воздействие административного права на управленческие отношения, участниками которых являются предприятия, учреждения, организации и внутренние части их аппарата, не может быть осуществлено исключительно материальными нормами, ибо во взаимоотношениях с участием данных субъектов не менее важно установить не только то, что правомочен, и обязан сделать данный субъект, но и то, как он может и должен это сделать.

Организация управленческой деятельности названной группы субъектов, выбор и регламентация наиболее эффективных процедур управления осуществляется с помощью административно-процессуальных норм.

4. Субъектами административно-процессуальных отношений являются государственные служащие.

Их административно-процессуальная правосубъектность определяется: во-первых, принадлежностью служащего к определенной категории (руководителей, специалистов, вспомогательного персонала). Поэтому административно-процессуальная правосубъектность первых шире, чем вторых; во-вторых, содержанием должностных прав и обязанностей служащих соответствующих категорий. Например, директор завода и председатель исполкома принадлежат к одной и той же категории служащих (руководители), но совершенно ясно, что административно-процессуальная правосубъектность их различна.

5. Самостоятельную группу субъектов административного процесса составляют общественные объединения, их органы и внутренние подразделения этих органов. По характеру правосубъектности, в том числе и административно-процессуальной, общественные объединения делятся на несколько групп (профессиональные союзы, общественные объединения, добровольные общества).

6. В случаях, специально предусмотренных действующим законодательством, субъектами административного процесса могут выступать районные (городские) суды, судьи.

В настоящее время закон предусматривает ситуации, при наступлении которых названные органы и лица вступают в административно-процессуальные отношения.

Например, отношения между судьей и лицом, совершившим мелкое хулиганство, возникает по поводу проступков, которые совершены в сфере государственного управления и квалифицируются как особый вид административных правонарушений.

Административно - процессуальные правоотношения могут возникать между судебным исполнителем и гражданином. Например, если лицо, подвергнутое штрафу, не работает, взыскание штрафа производится судебным исполнителем путем обращения взыскания на имущество на основании постановления административной комиссии или соответствующего государственного органа либо должностного лица о наложении штрафа.

Административно-процессуальные отношения могут возникнуть между прокурором и гражданином. Например, прокуроры правомочны, рассматривать жалобы и заявления граждан, связанные с осуществлением превентивного надзора органами милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Стадии административного процесса

Одной из основных особенностей любого процесса, в том числе и административного, является стадийность. В ходе осуществления процесса действия совершаются в определенной последовательности, группируясь в определенные стадии.

Стадии также следует одна за другой. При этом новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена предыдущая.

Стадия административного процесса – это такая относительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая, наряду с общими задачами, имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов, которые как бы подводят итог деятельности.

По мнению Д.Н. Бахраха, общими для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:

• анализ ситуации, в ходе которой собирается, изучается информация о фактическом положении дел. О реальных фактах, о существующих проблемах. Данная информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и так далее и кладется в основу управленческих решений;

• принятие решения (приказы, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Будучи административным актом, оно, как правило, носит обязательный характер;

• исполнение решения.

При этом, в ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установление дополнительных стадий. Например, ряд производств (по жалобам, приватизационное и др.) дополнены стадиями возбуждения дела; в производстве по делам об административных правонарушениях необходимой является стадия пересмотра постановлений.

В производстве по исполнению актов правосудия основной акт администрацией не принимается, следовательно не анализируется необходимая информация. В таких случаях те, кому поручено лишь исполняют приговор, решения суда. Следовательно, в чисто исполнительном производстве существенная система стадий.

Учитывая разнообразие производств различную степень их сложности можно поделить производства на: ускоренное, обычное, усложненное.

Вынесение предупреждения на месте совершения правонарушения сотрудником ГАИ, водителю, является ускоренным, а производство, связанное с награждением государственными наградами – усложненное.

Производство по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях - это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений деятельность государственных органов и должностных лиц, направленная на рассмотрение дел об административных правонарушениях, осуществляемая в особом административно-процессуальном порядке, а также на применение в необходимых случаях административных взысканий.

В соответствии со статьей 225Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:

• своевременное всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела;

• разрешение его в точном соответствии с законодательством;

• обеспечение исполнения вынесенного постановления;

• выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений;

• предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление законности.

Основными принципами производства по делам об административных правонарушениях являются общие принципы административного процесса: законность, объективность, презумпция невиновности, равенство граждан перед законом и органом, рассматривающим дел, гласность, оперативность и др.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях связаны между собой, они осуществляются в неразрывном единстве, образуя гармоничную систему начал производства. Только последовательная реализация всех принципов позволяет наилучшим образом достичь целей процесса.

Производство по делу об административном правона­рушении не может быть начато, а начатое подлежит пре­кращению при наличии следующих обстоятельств:

1) отсутствие события и состава административного правонарушения;

2) недостижение лицом на момент совершения адми­нистративного правонарушения шестнадцатилетнего воз­раста;

3) невменяемость лица, совершившего противоправ­ное действие или бездействие;

4) действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны;

5) издание акта амнистии, если он устраняет приме­нение административного взыскания;

6) отмена акта, устанавливающего административную ответственность;

7) истечение к моменту рассмотрения дела об адми­нистративном правонарушении сроков, предусмотренных статьей 37 настоящего Кодекса;

8) наличие по тому же факту в отношении лица, при­влекаемого к административной ответственности, поста­новления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания или неотмененного решения товарищеского суда, если материалы были переданы в товарищеский суд органом (должност­ным лицом), имеющим право налагать административное взыскание по данному делу, либо неотмененного поста­новления о прекращении дела об административном пра­вонарушении, а также наличие по данному факту уго­ловного дела;

9) смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу;

10) отсутствие жалобы потерпевшего либо примире­ние потерпевшего с нарушителем по административным правонарушениям, предусмотренным статьями 156¹, 156²,156³, 167⁹.

Участники производства по делам об административных правонарушениях

В процессе производства по делам об административных правонарушениях участвуют ряд органов и должностных лиц. Некоторые из них уполномочены применять предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков, применению и исполнению взысканий.

В производстве могут участвовать и другие субъекты. Одни из них защищают свои интересы. Другие привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий, содействуют производству.

В зависимости от роли (должностных лиц) в деле их можно разделить на несколько групп:

• компетентные органы и должностные лица, наделенные правом издавать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела: составляют протоколы о правонарушениях, направляют дела по подведомственности, опротестовывают постановления;

• органы и должностные лица, которые могут принимать постановления по делу (о применении санкции, прекращении дела и т.д.), отменять и изменять их;

• органы и должностные лица, которые исполняют постановления (бухгалтеры, судебные исполнители и т.д.);

Строгого размежевания процессуальных функций, как в уголовном процессе, в производстве по делам об административных правонарушениях нет. Нередко функции расследования, разрешения дела и исполнения постановления о наложении взыскания выполняют одни и те же органы или должностные лица (например, органы охотнадзора).

Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший и его законные представители (родите­ли, усыновители, опекуны, попечители, адвокаты)». В отличие от субъек­тов первой группы никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности имеет право знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представ­лять доказательства, заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката; выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу.

Дело об административном правонарушении рассматривается в при­сутствии лица, привлекаемого к административной ответственности.

В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случа­ях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела, если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела. При рассмотрении некоторых категорий дел присутствие лица, привлекаемого к ответственности обяза­тельно (мелкое хулиганство, мелкое хищение государственного или общественного имущества, распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в пьяном виде в общественных мостах в др. (см. подробно ст. 247 КоАП РБ). В случае его уклонения от явки по вызову органа внутренних дел или народного судьи это лицо может быть органом внутренних дел (милицией) подвергнуто приводу.

Потерпевшим является лицо, которому административным правонару­шением причинен моральный, физический или имущественный вред.

Потерпевший вправе знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, приносить жалобу на постановление об административном правонарушении (ст. 248 КоАП РБ).

Свидетелем по делу об административном правонарушении монет быть вызвано любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу.

Свидетель обязан явиться по вызову органа (должностного лица), в производстве которого находится административное дело и дать правдивые показания.

Законные представители вправе представлять законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего, являющихся несовершеннолетними, или в силу своих психических и физических недостатков не могут сами осуществлять свои права по делу об административном правонарушении (родители, опекуны и попечители, усыновители).

Адвокат может участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении для оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности.

Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выдаваемом юридической консультацией. Адвокат имеет право знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, по поручению лица, пригласившего его, приносить от его имени жалобы на постановления по делу.

Эксперт назначается органом (должностным лицом, в производстве которого находится об административном правонарушении в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях (имеет право знакомиться с материалами дела, присутствовать при рассмотрении дела, заявлять ходатайства и др., см. ст. 252).

Переводчик назначается органом ( должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении.

Законодательством предусмотрены процессуальные гарантии, позволяющие гражданам реализовывать их права.

Законодательством Республики Беларусь предусмотрены определенные обстоятельства исключающие возможность участия в административном процессе лиц, ведущих процесс.

В частности, судья (должностное лицо) ведущее административный процесс, член коллегиального органа, рассматривающий дело об административном правонарушении, подлежит отводу в следующих случаях, если:

- они не уполномочены рассматривать данное дело;

- они участвовали ранее в этом же деле в качестве потерпевшего или лица, привлекаемого к административной ответственности, представителя потерпевшего или правонарушителя, а так же защитника, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика или понятого;

- они являются родственниками потерпевшего, правонарушителя, или их представители;

- имеются иные обстоятельства, дающие основания считать, что они лично, прямо или косвенно заинтересованы в данном деле.

Отводу так же могут подлежать и другие участники административного процесса, и в частности эксперт, специалист, переводчик, понятой.

Основаниями исключающими возможность участия в административном процессе этих лиц являются кроме выше названных, служебная или иная зависимость от кого-либо из лиц заинтересованных в ходе дела, а также некомпетентность эксперта, специалиста, переводчика.

Не является основанием для отвода эксперта его участие в данном деле в качестве специалиста.

Законодательством предусмотрены основания и для отвода представителя. К ним относятся:

- участие ранее в деле в качестве судьи (должностного лица) органа ведущего административный процесс, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, понятого или законного представителя лица привлекаемого к административной ответственности;

- наличие родственных отношений с судьей (должностным лицом) органа ведущего административный процесс;

• оказание им ранее юридической помощи другому участнику административного процесса по этому делу.

За лицами, вызываемыми в качестве потерпевших, свидетелей, экс­пертов и переводчиков, сохраняется в установленном порядке средний заработок по месту их работы за время их отсутствия в связи с яв­кой в орган (к должностному лицу), в производстве которого находится дело об административном правонарушении.

Лицам, не являющимся рабочими или служащими, выплачивается вознаграждение за отрыв их от обычных занятий.

Эксперт и переводчик имеют право на вознаграждение за выполне­ние своих обязанностей, кроме случаев, когда эти обязанности выпол­нялись в порядке служебного задания.

Расходы за явку по вызову и выплате вознаграждения несет тот орган, в ведении которого находится дело об административном правонарушении. Порядок выплаты и размеры сумм, которые следует выплатить, устанавливаются Советом Министров Республики Беларусь.

Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях

При производстве дознания по административному правонарушению и судебного разбирательства по делу подлежат доказыванию:

1) наличие общественно-опасного деяния, предусмотренного законом (время, место, способ и другие обстоятельства его совершения);

2) виновность подозреваемого в совершении правонарушения;

3) обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности виновного (обстоятельства смягчающие и отягчающие ответственность, характеризующие личность обвиняемого);

4) характер и размер вреда, причинённого правонарушением;

5) возраст несовершеннолетнего (число, месяц, год рождения); условия жизни и воспитания; степень волевого и психического развития; наличие взрослых подстрекателей и иных соучастников.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие правонарушения, виновность лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Эти данные устанавливаются следующими средствами: протоколом об административном правонарушении, объяснениями липа, привлекаемого к административной ответственности, показаниями потерпевшего, свидетелями, заключением эксперта, вещественными доказательствами, протоколом об изъятии вещей и документов, а также иными документами.

Характер вынесенного в этом случае постановления должен быть основан на общих правилах наложения административного взыскания, т.е. наложенное взыскание должно соответствовать характеру правонарушения, личности нарушителя, степени его вины, имущественному положению с учётом смягчающих и отягчающих обстоятельств. Данные, полученные не из источников перечисленных выше, недопустимы в качестве доказательств.

Доказательства, имеющие значение для дела, не всегда могут быть зафиксированы в письменной форме (например, при применении административного штрафа на месте совершения проступка). Однако это не исключает возможности учитывать их при определении взыскания либо принятии иного решения. Недопустимы в качестве доказательств данные, полученные правоприменителем в результате нарушения норм, регламентирующих доказывание, т.е. не в соответствии с принципами объективной истины Данные, охватываемые каждым из перечисленных выше источников доказательств, могут иметь значение для разрешения нескольких вопросов. Например, данные, свидетельствующие об административной преюдициальности, имеют значение для классификации правонарушения: либо вида ответственности (уголовной, административной), либо в пределах административной ответственности отягчающего обстоятельства в рамках конкретного состава Особенной части Кодекса; точно также квалифицирующим признаком могут быть сведения о величине причинённого виновным ущерба, характер предмета правонарушения (например, спекуляция, наказываемая в уголовном порядке).

Доказательство должно быть соотносимым, т.е. добытые, добываемые либо подлежащие установлению данные должны относиться только к необходимым по делу обстоятельствам. Причём они могут быть как подтверждающие, так и опровергающие какое - либо обстоятельство. Поэтому перечисленные в ст.227 Кодекса обстоятельства подлежат доказыванию, как и все виды обстоятельств.

Доказательства делятся на прямые и косвенные. Прямое доказательство по своему содержанию совпадает с доказываемым обстоятельством, входящим в предмет доказывания. К прямому обстоятельству может быть отнесена очевидность совершения административного правонарушения, изъятые предметы правонарушения, аварийное состояние транспортного средства и др.

Доказательства делятся на первоначальные и производные. К первоначальным обычно относят источники информации в виде подлинных документов (паспорт, квитанция об уплате штрафа, справка о величине заработной платы.

В законе закреплён один из важных процессуальных принципов о том, что административная ответственность возможна лишь при установлении состава административного проступка и доказанности вины лица. Определён правовой режим доказательств в административном производстве, их разновидности, источники, средства закрепления и обнаружения.

Оценка доказательств. Орган (должностное лицо) оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем и полном, объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Оценка доказательств в совокупности предваряет собой готовность вынесения по делу постановления. Однако оценке подлежит каждое отдельное взятое доказательство, относящееся к факту совершения проступка. В оценке нуждаются все добытые фактические данные. В основу принятия решения без доказывания (анализа) могут быть положены такие факты, достоверность которых не вызывает сомнения правоприменительного органа (например, сведения о совершённых ранее правонарушениях, содержащихся в официальных справках, по картотечным учётам). Доказательства, положенные в основу принимаемого постановления по делу об административном правонарушении нельзя делить по принципу «ценные», «менее ценные», «лучшие» и «менее лучшие».

Заключение эксперта, специалиста по делу, показания участников административного производства не могут быть положены в основу принятия решения, если они противоречат остальным доказательствам, материалам дела.

Оценка доказательств по внутреннему убеждению на отсутствии преимущества каких-либо доказательств относящихся к делу, исключает вмешательство других органов и должностных лиц, и давление на процесс формирования и состояние убеждения тех лиц, которые компетентны принимать решения по существу, по своему убеждению. Оценка доказательств является весьма важным и необходимым элементом подготовки к вынесению решения по каждому конкретному делу. Умение всесторонне, полно и объективно оценивать доказательства оказывает влияние на законность принимаемых по делу решений.

Следовательно доказывание состоит в собирании, проверке и оценке доказательств с целью установления обстоятельств имеющих значение для законного, обоснованного и справедливого разрешения дела.

Достоверными признаются доказательства, если они соответствуют действительности.

Достаточными признаются доказательства, когда их совокупность позволяет установить обстоятельства, подлежащие доказыванию по административному делу.

Многообразие общественных отношений, возникающих и развивающихся в сфере охраны общественного порядка в связи с совершением правонарушений, вызывает необходимость использования различных по содержанию мер административного принуждения.

Среди них важное место занимают меры административно-процессуального обеспечения, направленные на прекращение противоправного состояния, гарантирующее своевременное рассмотрение дел о правонарушении, а также исполнение принятого по нему решения.

Применением этих мер обеспечивается:

— установление личности нарушителя;

— обстоятельств совершения правонарушения;

— обнаружение и фиксация необходимых доказательств;

— изъятие и хранение вещей и документов для последующего определения их судьбы (обеспечения возможного изъятия или конфискации, передача законному владельцу, уничтожение).

Назначение этих мер состоит в том, чтобы создать необходимые условия для реа­лизации норм материального права, устанавливающих ответственность за наруше­ния.

К мерам административно-процессуального обеспечения, относятся:

1. Доставление;

2. Административное задержание;

3. Личный досмотр;

4. Досмотр вещей и документов;

5. Изъятие вещей и документов,

6. Медицинское освидетельствование (экспертиза).

Причем их применение служит целям реализации преимущественно административных взысканий.

В отдельных случаях мерами административно-процессуального принуждения создаются условия для реализации уголовно-правовых санкций.

Например, в результате личного досмотра может быть обнаружено незаконное ношение, хранение огнестрельного оружия, влекущего уголовную ответственность.

Следует отметить, что назначение административных мер процессуального обеспечения не исчерпывается созданием условий для реализации норм, устанавливающих ответственность за правонарушения - карательных санкций.

Их применение часто бывает необходимым в связи с реализацией иных мер административного принуждения (например, направление на принудительное лечение алкоголика).