1.2 Административный процесс, его структура и участники
Определение административного процесса дано в абзаце 3 ст. 1.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Оно звучит так: «административный процесс – установленный настоящим Кодексом порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении».
По ст. 1.4 ПИКоАП основными составляющими административного процесса являются: 1) наличие дела об административном правонарушении; 2) круг его участников; 3) деятельность участников процесса в порядке, установленном ПИКоАП.
В соответствии с вышеуказанной нормой статьи 1.4 ПиКоАП, административный процесс - установленный ПИКоАП порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении.
Участники по делу об административном правонарушении делятся на 2 вида:
1) суд, органы, ведущие административный процесс и их должностные лица;
2) участники, защищающие свои или представляемые права или интересы: физическое или юридическое лицо, в отношении которого ведётся процесс, потерпевший, законный представитель физического лица, представитель юридического лица, защитник и представитель; иные участники - свидетель, эксперт, специалист, переводчик, понятой.
Порядок деятельности участников по делу об административном правонарушении первого и второго вида не одинаков. Участники первого вида ведут административный процесс. Это означает, что они возбуждают дело об административном правонарушении, осуществляют подготовку к его рассмотрению, рассматривают дело, а также жалобы, протест прокурора на постановление по делу.
Участники второго вида осуществляют свои права и выполняют обязанности, предоставленные им ПИКоАП [22, с.352-353].
Административный процесс - это не только деятельность участвующих в нём субъектов, но и система процессуальных действий, разграниченных по стадиям, через которые проходит дело. Последние представляют собой самостоятельные этапы административного процесса, связанные между собой общими задачами и единством принципов [11, с.8].
Стадии отличаются одна от другой непосредственными задачами, особым кругом участников и спецификой процессуальных форм. Например, установление факта правонарушения и его административное расследование как самостоятельная стадия служит решению общих задач административно-деликтного процесса. Вместе с тем она имеет свою специфическую, непосредственную задачу - обеспечить возбуждение дела только при наличии достаточных сведений, указывающих на признаки административного правонарушения, которая решается при участии предусмотренных КоАП субъектов, в процессуальных формах, присущих этой стадии.
Большинство дел об административных правонарушениях проходит через четыре стадии:
установление факта правонарушения и его административное расследование;
рассмотрение дела об административном правонарушении и принятие решения;
обжалование (опротестование) и пересмотр решения о назначении административного наказания;
исполнение решения [11, с.8].
Многообразие и специфика индивидуальных дел, разрешаемых в ходе административного процесса, обуславливают его сложную структуру. Этим административный процесс существенно отличается от судопроизводства. В зависимости от функций, выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел (государственное регулирование или административно-правовая охрана и защита), представляется возможным выделить два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный.
Административно-распорядительный процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных юридических дел, осуществляемую в пределах своей компетенции и направленную на реализацию субъективных юридических прав и обязанностей, имеющихся у участников этих дел, на основе соответствующих материальных норм различных отраслей права [9, с. 20].
Административно-охранительный процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению индивидуальных юридических лиц, обеспечением безопасности государства и общества, правопорядка, представляется возможным подразделить на два вида: административно-принудительный и административно-защитный процессы.
Административно-принудительный процесс – деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определённых физических и юридических лиц мер административного ограничения и принуждения в целях обеспечения надлежащего правопорядка, безопасности государства и общества.
Административно-защитный процесс – урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения нижестоящих в порядке подчинённости или поднадзорных им административных органов (должностных лиц), лиц, выполняющих функции управления в коммерческих и некоммерческих организациях, а также по разрешению подведомственных им споров (разногласий) между административными органами, физическими и (или) юридическими лицами, деятельность, осуществляемая в целях правовой защиты и восстановления нарушенных или оспариваемых субъективных прав и свобод участников этих дел [13,с.48].
Основными признаками административного процесса, которые можно рассматривать при соединении различных подходов к пониманию этого вида процессуальной деятельности, являются следующие:
1. административный процесс — это вид юридического процесса, предназначенного для создания порядка реализации норм материального административного права, а также норм других отраслей права (например, таможенного, налогового, финансового, земельного, градостроительного, экологического), определяющих виды полномочий и функций органов публичной власти и их должностных лиц;
2. административный процесс - правоприменительная (процессуальная или процедурная) деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих, а в некоторых случаях и судебная деятельность (например, производство по делам об административных правонарушениях или об оспаривании нормативных либо ненормативных правовых актов). Таким образом, административный процесс является формой реализации как исполнительной, так и судебной власти;
3. административный процесс осуществляется широким кругом субъектов административно-процессуальной деятельности, что обусловлено широтой определения самого административного процесса;
4. фактическим содержанием административного процесса является так называемая внешняя правоприменительная деятельность административных органов (в том числе исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления) по разрешению в установленном порядке и в пределах их компетенции индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права;
5. административный процесс — это рассмотрение возникшего между участниками административно-правовых отношений спора об административном праве;
6. административный процесс — это, с одной стороны, внесудебный порядок разрешения индивидуальных административных дел (нссудебныс формы (процедуры) рассмотрения дел), возникающих при реализации функций исполнительной власти и публичного управления на основе различных норм материального права, а с другой - судебный порядок рассмотрения отдельных видов административных дел\
7. административный процесс — это нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти;
8. административный процесс — это не только порядок так называемого позитивного государственного управления, но и процессуальная деятельность по применению мер государственного правового принуждения (например, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применения административных наказаний к лицам, виновным в совершении административных правонарушений);
9. основными задачами административного процесса являются: обеспечение законности осуществления органами публичного управления и их должностными лицами полномочий по реализации функций государственного управления, а также реализации в полном объеме их компетенции; защита прав и свобод человека и гражданина; охрана законных интересов физических и юридических лиц; установление гарантий правильного порядка реализации управленческих действий; определение процедуры применения административного принуждения и проведения контрольно-надзорных мероприятий;
10. структура и виды административного процесса обусловливают, как правило, два основных вида обеспечения законности совершаемых в рамках процессуальной деятельности действий. С одной стороны, нормативные правовые акты, устанавливающие порядок (последовательность) осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг, предоставляют возможность обжалования действий (бездействия) уполномоченных должностных лиц, а также принимаемых ими решений в досудебном порядке. Такой порядок принято также называть административным порядком.
12. административные производства, находящиеся в структуре административного процесса, осуществляются на практике с соблюдением принципов административно-процессуальной деятельности.
2. ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Под принципами административного процесса понимаются закреплённые законом основополагающие положения, которые в течение длительного времени не претерпевают значительных изменений и обеспечивают выполнение поставленных перед ним задач. В Республике Беларусь данные принципы нашли своё отражение в ПИКоАП.
Принцип законности при осуществлении административного процесса (ст.2.2 ПИКоАП) означает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
В соответствии с принципом обеспечения защиты прав и свобод (ст.2.3 ПИКоАП) суд, орган, ведущий административный процесс, обязаны обеспечивать защиту прав, свобод и законных интересов участников административного процесса, создать установленные ПИКоАП условия для её осуществления, своевременно принимать меры по удовлетворению их законных требований (ч.1 ст.2.3 ПИКоАП).
Принцип неприкосновенности личности (ст.2.4 ПИКоАП) определяет основания и условия ограничения свободы человека во время административного процесса, а также круг процессуальных гарантий от произвольного нарушения права на личную неприкосновенность.
В основе принципа уважения чести и достоинства личности, деловой репутации (ст.2.5 ПИКоАП) лежат положения Конституции Республики Беларусь, определяющие, что достоинство личности охраняется государством и что никакие обстоятельства не могут быть основанием для его умаления. Там же безоговорочно определено, что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому и унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Положения такого же рода закреплены в ряде международных актов, признанных Республикой Беларусью, в частности, в Международном пакте о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. На них многократно ссылался и ссылается в своих решениях Европейский суд по правам человека.
Принцип неприкосновенности жилища и иных законных владений (ст.2.6) предусматривает невозможность выселения из жилища или ограничения в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законодательством Республики Беларусь. Производство процессуальных действий, связанных со вторжением в жилище и иные законные владения, осуществляется по основаниям и в порядке, установленным ПИКоАП.
Презумпция невиновности (ст.2.7) означает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина [5, с.17].
Лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном ПИКоАП, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.
Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, только в пользу этого лица [21, с.17].
В соответствии с принципом обеспечения права на защиту физического лица, в отношении которого ведётся административный процесс (ст.2.8), ПИКоАП обязывает судью, должностное лицо органа, ведущего процесс, обеспечить физическому лицу возможность защищаться в установленном законами средствами и способами от предъявленного ему обвинения и обеспечить охрану его личных и имущественных прав.
Содержанием принципа публичности административного процесса (ст.2.9) является активная деятельность государственных органов, должностных лиц, направленная на принятие мер по обнаружению административного правонарушения, выявлению лиц, его совершивших для привлечения их к административной ответственности.
Всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела (ст.2.10) как один из принципов административного процесса означает, что судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, составлять протоколы об административных правонарушениях, обязаны принимать все предусмотренные ПИКоАП меры для всестороннего, полного, объективного и своевременного исследования обстоятельств дела, выяснять как уличающие, так и оправдывающие, как смягчающие, так и отягощающие ответственность обстоятельства, а также другие обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, защиты прав и законных интересов участвующих в деле лиц. Запрещается получать объяснения у лица, привлекаемого к ответственности, и других лиц, участвующих в деле, путём насилия, угроз и иных мер, не предусмотренных Кодексом. Такое положение соответствует ч.3 ст.25 Конституции Республики Беларусь, в которой говорится, что "никто не должен подвергаться пыткам, жестокому, бесчеловечному либо унижающему его достоинство обращению или наказанию, а также без согласия подвергаться медицинским или иным опытам".
В соответствии с принципом приоритета государственных языков при ведении административного процесса (ст.2.11) административный процесс ведется на белорусском или русском языке. Суть принципа: участвующим в деле лицам, не владеющим или недостаточно владеющим языком, на котором ведётся административный процесс, обеспечивается право делать заявления, давать объяснения и осуществлять другие действия, необходимые для ведения административного процесса, на родном языке. Обеспечивается возможность пользоваться услугами переводчика.
Принцип равенства перед законом, равенства защиты прав, свобод и законных интересов (ст.2.12) означает, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств.
Независимость судьи и должностного лица органа, ведущего административный процесс (ст.2.13) означает, что судьи, органы, должностные лица, расследующие либо рассматривающие дела об административных правонарушениях, независимы и принимают решения по делу только в соответствии с законом. Воздействие в какой бы то ни было форме на лиц, расследующих либо рассматривающих административное дело, с целью воспрепятствовать всестороннему, полному, объективному его расследованию и рассмотрению, влечёт установленную законом ответственность.
В соответствии с принципом открытости рассмотрения дела об административном правонарушении (ст.2.14) дело об административном правонарушении рассматривается открыто. Закрытое рассмотрение дела об административном правонарушении допускается в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни физических лиц, участвующих в административном процессе, либо сведений, составляющих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну. Закрытое рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется с соблюдением всех правил административного процесса.
Принцип прокурорского надзора (ст.2.15) означает, что прокурор осуществляет надзора за исполнением законодательных актов Республики Беларусь при ведении административного процесса в пределах своей компетенции.
Право обжалования процессуальных действий, постановлений, закрепленное в ст.2.16 ПИКоАП, является важнейшей гарантией реализации своих прав участниками административного процесса.