Доклад о человеческом развитии в Центральной Азии. Доклад ПРООН. М., 2005. 301 с
.pdfВызовысоциальногоразвития
Соотношение женского и мужского дохода в некоторых странах, 2003 г. |
|
|
Рисунок 6.14 |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Источник:UNDP2005,pp.303–305.
несмотря на существование письменных законов,предусматривающихгендерноеравенство, многие женщины теряют права на землю и свои владения из-за соблюдения традиционного закона.88 Традиционный закон, который соблюдается многими мусульманскими семьями, поддерживает наследование земли и основного имущества родственниками-мужчинами. Обычаи и женское право владения редко обсуждаются в обществе. Исключением из традиции можно считать недавнюю защиту большего доступакземледляженщин,начатуюнекоторыми НПО в Кыргызстане и Таджикистане при поддержке Женского Фонда Развития ООН.
Произошло также возвращение к традиционному местному самоуправлению с судом старейшин и комитетами махалла (соседство), которые были запрещены в советское время. Эти органы играют подчас противоречивую роль в том, что касается гендера. Иногда они вмешиваются в семейную жизнь, например, препятствуя предоставлению развода женщине в случае домашнего насилия или заставляя женщину вернуться в семью, о чем свидетельствуют защитники прав человека. В Кыргызстане в состав суда старейшин в сельских областях входят только пожилые люди мужского пола, которые могут отдавать предпочтение патриархальным традициям.
Насилие по отношению к женщинам является широко распространенным, хотя с момента получения независимости группы гражданского общества разрушили табу советской эпохи не говорить на эту тему и опубликовали большое количество отчетов о гендерном насилии. Они также начали публичные дискуссии на тему о гендерном насилии во всех странах Центральной Азии, за исключением Туркменистана. Ра-
бота по защите интересов женщин привела к большему признанию существования проблемы, и некоторые страны изменили свое законодательство. В Кыргызстане законы о гендерном равенстве и домашнем насилии уже были одобрены парламентом.
Однако в то же самое время начал разрастаться совершенно новый аспект насилия по отношению к женщинам – торговля людьми. Международная организация по миграции (МОМ) считает, что до 10 тыс. людей в странах Центральной Азии, большей частью женщины, были проданы в страны Персидского залива, Россию и другие страны под предлогом предложений о трудоустройстве.89 Кроме того, Центральная Азия становится транзитным коридором для торговли людьми, а внутри страны существует еще внутренняя торговля из сельской местности в города. Одно из исследований МОМ о торговле людьми в Кыргызстане показало, что в отдаленныхгорныхдеревняхведетсяторговлядаже десятилетними девочками.90
Торговля людьми – хорошо организованный бизнес, и есть данные о сотрудничестве в этой области между криминальными сетями, полицией и чиновниками, ответственными за иммиграционные вопросы и безопасность в аэропортах.91 Торговля людьми связана также с торговлей наркотиками и распространением ВИЧ. Помимо общего усиления беззакония, быстрый рост в торговле людьми, а также рост числа работников коммерческого секса – как женского, так и мужского пола – в Центральной Азии можно объяснить отсутствием рабочих мест. Девушкам и молодым женщинам предлагают хорошую работу, замужество за границей, участие в международных конкурсах красоты.92
Международнаяорганизацияпомиграции считает,чтодо10 тыс.людейвстранах ЦентральнойАзии, большейчастьюженщины,былипроданы подпредлогомпредложенийотрудоустройстве
183
Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности
Цельразвитиятыся- |
Для Центральной Азии очень важно иметь ре- |
челетияпогендерно- |
гиональную перспективу в гендерных вопро- |
муравенствуявляет- |
сах в дополнение к национальной гендерной |
сяполезнымспособом |
политике. Цель развития тысячелетия по ген- |
сравнения,установ- |
дерному равенству (ЦРТ3) сосредоточивается |
лениястандартови |
на ключевых гендерных вопросах и является |
оценкипрогрессаво |
полезным способом сравнения, установления |
всехстранахподо- |
стандартов и оценки прогресса во всех странах |
стижениюгендерного |
по достижению гендерного равенства. Встав- |
равенства |
ка 6.7 дает обобщающую картину положения |
|
стран Центральной Азии с точки зрения дости- |
|
жения специфических задач в гендерной об- |
|
ласти. Одна из проблем, с которой приходится |
|
сталкиваться в процессе сбора информации, в |
|
том, что для многих гендерных вопросов отсут- |
|
ствие необходимых данных, дезагрегирован- |
|
ных по гендерной принадлежности, является |
|
сдерживающим моментом. Отсутствие гендер- |
|
но-дифференцированного анализа и недоста- |
|
точные национальные механизмы мониторин- |
|
га разницы в положении женщин и мужчин в |
|
управлении, на рынке труда и доступе к ресур- |
|
сам уменьшает государственную и негосудар- |
|
ственную поддержку женщин. Несовершенная |
|
гендерная статистика не показывает возрожде- |
|
ние обычаев и традиционных гендерных пред- |
|
рассудков, а государственные статистические |
|
агентства недостаточно хорошо оснащены, что- |
|
быосуществлятьмониторинграстущихслучаев |
|
незарегистрированных (религиозных) браков |
|
и разводов, распространения полигамных со- |
|
юзов или потоков внешних или внутренних ми- |
|
грантов, включая торговлю людьми. Переход- |
|
ные государства нуждаются в дополнительной |
|
международной помощи для улучшения стати- |
|
стических возможностей и осуществления сбо- |
|
ра этих и других важных гендерных данных. |
Региональныегендерныеинициативы
|
В последнее время был достигнут некоторый |
|
прогресс на национальном и региональном |
|
уровне с точки зрения повышения информи- |
|
рованности о гендерных вопросах, создания |
|
общих законодательных рамок, образования |
|
совместных структур и вовлечения граждан- |
|
ского общества. Пять стран Центральной Азии |
|
приняли участие в 1995 г. в Пекинской конфе- |
|
ренции по вопросам женщин, и все они подпи- |
|
сали Конвенцию ООН о ликвидации всех форм |
|
дискриминации женщин (CEDAW). С тех пор |
Национальныепра- |
страны продвинулись в процессе включения |
гендерного анализа в меры национальной по- |
|
вительства приняли |
литики и бюджетные расходы. Национальные |
программыпорасши- |
правительства подтвердили необходимость |
рениюправженщин |
обеспечения политического и экономического |
исозданиюнацио- |
участия женщин через принятие программ по |
нальныхкомиссийпо |
расширению прав женщин и создание нацио- |
деламженщин |
нальных комиссий по делам женщин. |
Национальные сети контактов для женщин и женских НПО способствовали определению стратегии государства, в то время как НПО использовали современные технологии для усиления региональной и международной деятельности по налаживанию контактов. Одна из серии видеоконференций обсуждала исполнение законов с учетом гендерной проблематики
ибыла поддержана Всемирным банком, ПРООН
идвусторонними донорами. Региональные и национальные веб-сайты обмениваются опытом в области гендерной политики. Большое количество публичной информации уже доступно в Интернете, как например, статистика, законы и бюджетные решения.
На региональном уровне дискуссия о расширении прав женщин получила значительную поддержку извне, среди прочих, от Фонда ООН для развития в интересах женщин, ПРООН, Агентства США по международному сотрудничеству, ОБСЕ и Шведского агентства международного развития. Один из проектов Института Открытого общества, например, отслеживает выполнение обязательств и соответствие обязательствам по различным конвенциям ООН в области усиления прав женщин.
«Женскаясетеваяпрограмма»ИнститутаОткрытого общества ставит своей задачей поддержку прав женщин и гендерного равенства, а также увеличение доступа к ресурсам для женских организаций. Программа поддерживает реализацию совместных проектов на местном, национальном, региональном и международном уровне и поощряет финансирование женских организаций и инициатив со стороны других международных фондов и учреждений. Цен- трально-Азиатскаясетьпоизучениюгендерных вопросов была основана в 2002 г. в Алматы при поддержке Института Открытого общества. Она позволяет исследователям, студентам и аспирантам совместно работать над проблемами гендерного равенства и поддерживает проведение гендерных исследований в вузах.93
Несмотря на достижение существенного прогрессавпривлеченииобщественноговнимания квопросамгендерногоразвитиявЦентральной Азии, возникает много вопросов относительно эффективности реализации конвенций, правовых рамок и политических заявлений, особенно если учитывать наличие мощных противо-
действующих сил в виде экономического спада,
отсутствия ресурсов и возрождения традиционных культурных ценностей и предрассудков.
Реакция на торговлю людьми дает лишь несколько примеров. Три страны – Казахстан, КыргызстаниТаджикистан–призналисущество- вание проблемы торговли людьми и приняли законы, которые предусматривают суровую от-
184
Вызовысоциальногоразвития
Вставка 6.7
Цели развития тысячелетия: как они могут стать региональными стандартами для гендерной политики?
ТретьяцельЦРТ(ЦРТ3)призываеткоказаниюсодействиявдостижениигендерногоравенстваирасширениюправженщин.РегиональныйдокладЦРТдляЕвропыиЦентральнойАзииПРООНпоказывает,чтониодноизгосударствЦентральнойАзииненаходится поканапутидостижениянациональныхцелейвгендернойобласти,принятыхнаосновеЦРТ3.Докладтакжепоказывает,чтоцели ЦРТмогутбытьиспользованыкакинструментыустановлениястандартовимониторингапрогресса.Приведеннаянижетаблицапоказываетоценку,проведеннуюнаосноведанныхвсередине2005г.
|
|
|
Оценкавероятного |
|
Страна |
Задачи |
Показатель |
достиженияцелик |
|
|
|
|
2015г. |
|
|
1.Устранениегендерного |
Соотношениемальчиковидевочеквсреднем |
Согласноплану |
|
|
образовании |
|||
|
несоответствиявначальном |
|
||
|
Соотношениемолодыхграмотныхженщинимужчин |
Согласноплану |
||
Казахстан |
исреднемобразовании |
|||
предпочтительнок2005г.ина |
Заработнаяплатаженщинвпроцентахкмужской |
Маловероятно |
||
|
||||
|
всехуровняхобразованияне |
|
|
|
|
Долямествнациональномпарламенте, |
Маловероятно |
||
|
позднее2015г. |
|||
|
занимаемыхженщинами |
|||
|
|
|
||
|
1.Устранениегендерного |
Доляженщинсредистудентоввысшихучебных |
Согласноплану |
|
|
заведений |
|||
|
несоответствияпри |
|
||
Кыргызстан |
|
|
||
Соотношениезаработнойплатыженщинимужчин |
Маловероятно |
|||
трудоустройствеина |
||||
|
руководящихпостах |
Количествоженщинсредиэкономическиактивного |
Маловероятно |
|
|
|
населения |
||
|
|
|
||
|
1.Устранениегендерного |
Соотношениемальчиковидевочеквначальноми |
Маловероятно |
|
|
среднемобразовании |
|||
|
|
|||
|
несоответствиявначальноми |
|
|
|
|
Соотношениемолодыхграмотныхженщинимужчин |
Согласноплану |
||
|
среднемобразованиик2005г.и |
|||
Таджикистан |
Доляженщин,занятыхвнесельскохозяйственном |
|
||
навсехуровняхобразованияне |
Маловероятно |
|||
|
позднее2015г. |
секторе |
|
|
|
Заработнаяплатаженщинвпроцентахкмужской |
Маловероятно |
||
|
|
|||
|
1.Устранитьгендерное |
Охватначальнымуровнемобразованиядевочеки |
Согласноплану |
|
|
мальчиков |
|||
|
|
|||
|
несоответствиевначальном |
|
|
|
|
Охватсреднимуровнемобразованиядевочеки |
Согласноплану |
||
|
исреднемобразовании |
|||
|
мальчиков |
|||
|
предпочтительнок2005г.ина |
|
||
|
Охватнауровневысшегообразованияуженщини |
Маловероятно |
||
Туркменистан |
всехуровняхобразованияне |
|||
мужчин |
||||
|
позднее2015г. |
|
||
|
|
|
||
|
2.Сократитьк2015г.гендерное |
Заработнаяплатаженщинв |
|
|
|
неравенствовдоходахнарынке |
несельскохозяйственномсекторевпроцентахк |
Нетданных |
|
|
труда. |
мужской |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Соотношениемальчиковидевочеквначальном |
|
|
|
|
иосновномсреднемобразовании,какдоля |
Маловероятно |
|
|
|
поступивших |
|
|
|
1.Достичь100-процентного |
Доляженщинвоплачиваемомтрудев |
Маловероятно |
|
|
несельскохозяйственномсекторе |
|||
|
гендерногоравенствав |
|
||
|
|
|
||
|
Представительствоженщинвпарламенте |
Согласноплану |
||
|
начальном,общемсреднем |
|||
Узбекистан |
исреднемспециальноми |
Соотношениеженщинимужчинввысшем |
Согласноплану |
|
профессиональномобразовании |
||||
образовании,какдоляпоступивших |
||||
|
к2005г. |
|
||
|
|
|
||
|
Соотношениемальчиковидевочеквобщем |
|
||
|
|
|
||
|
2.Улучшитьгендерныйбалансв |
среднем,среднемспециальномисреднем |
Нетданных |
|
|
высшемобразованиик2015г. |
профессиональномобразовании,доля |
|
|
|
посещаемости |
|
||
|
|
Соотношениеженскойзаработнойплатыимужскойв |
|
|
|
|
сельскохозяйственномивнесельскохозяйственном |
Нетданных |
|
|
|
секторе |
|
Примечание:Задачиразличаютсяпостранамвзависимостиотнациональныхособенностейиприоритетов.Этопоказывает,чтопри установлении стандартов нет необходимости использовать негибкие однотипные цели, а можно ставить задачи в соответствии со специфическиминациональнымиособенностями.
Источник:UNDP2006.
185
Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности
Хотямасштабыи точныйхарактер гендерныхнесоответствийразличаютсяпостранам,
гендерноенеравенствоугрожает человеческомуразвитиюиобеспечениючеловеческой
безопасности
Cотрудничество поможетстранам развиватьсоциальныеинституты иразрабатывать политическиемеры
дляпродвижениячеловеческогоразвития иобеспечениячеловеческойбезопасности
ветственность за эти преступления. Однако до сих пор было осуждено очень незначительное количество людей.94 С 1999 г. Международная организация по миграции начала реализацию программ, направленных на предотвращение торговли людьми во всей Центральной Азии, за исключением Туркменистана. Было организовано более 23 горячих линий, и некоторые жертвы уже вернулись домой в Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан. Организация также провела информационные кампании и успешно пролоббировала принятие согласованной политики, направленной против торговли людьми, в четырех странах.95 Однако в целом статистика торговли людьми для коммерческой сексуальной эксплуатации и принудительного труда остается неудовлетворительной и неточной. Как и другие страны, государства Центральной Азии ещенемогутпризнать,чтоэтонетолькопроблема проституции. Правительства недооценивают размеры торговли, поэтому обходят молчанием связанные с этим вопросы.96
Хотя масштабы и точный характер гендерных несоответствийразличаютсяпостранам,основнойобщийитогсостоитвтом,чтогендерноенеравенство угрожает человеческому развитию и обеспечению человеческой безопасности для любого гражданина в Центральной Азии. Продолжение обмена опытом поможет укрепить партнерство и поднять общие устремления во всех странах.
Выводы и рекомендации
Выводы
В области миграции, здравоохранения, образования, знаний и коммуникаций в Центральной Азии существуют важные трансграничные связи. Даже по гендерным вопросам группы гражданского общества и правительства образовали трансграничные сети контактов и выработали региональные подходы. Во всех сферах социального развития региональные стратегии и сотрудничество помогут странам Центральной Азии развивать социальные институты и разрабатывать политические меры для продвижения человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности.
Несмотря на многочисленные проблемы, правительства и организации гражданского общества находят ответы, которые обещают принести успех.ВкачествепримеровможноназватьсоглашениемеждуРоссиейиТаджикистаномобобращении с таджикскими рабочими-мигрантами в России; региональные проекты в области ВИЧ/ СПИДа, которые финансируются национальными правительствами, ОЦАС и международными
донорскими организациями; различные региональные сети контактов в сфере образования, направленные на улучшение его качества; региональные проекты по расширению доступа к Интернету; а также большое количество НПО гендерной ориентации, которые ведут совместную трансграничную работу и поддерживают друг друга в попытках улучшить положение женщинрегиона.Всеэтипримеры–прекрасная основа для дальнейшего улучшения регионального сотрудничества в социальной сфере. Ниже приводятся некоторые ключевые задачи.
Во-первых, обеспечение «границ с человеческим лицом» – важное условие социального измерения развития человека. Обеспечение уважительного отношения, справедливости, введение прозрачных правил и отсутствие необходимости платить взятки при пересечении границы – всё это особенно важно для трудовых мигрантов, когда они покидают дома в поисках работы, возвращаются домой или пытаются перевести деньги своим семьям. В более широком контексте трансграничный доступ жителей приграничных районов к таким благам, как здравоохранение, образование и культурныевозможности,поддержкарегиональных проектов СМИ, поддержка организаций гражданского общества в осуществлении коммуникации друг с другом – всё это элементы стратегии, которая ставит национальные границы на службу человека, а не наносит ему ущерб. Это требует от властей на местном и национальном уровне равного уважения прав человека по отношению к уязвимым группам, будь то мигранты, женщины, дети или жертвы наркотической зависимости, инфекционных заболеваний или торговли людьми.
Во-вторых, установление региональных стандартов и мониторинг прогресса в сфере здравоохранения, образования, гендера, а также извлечение уроков из прошлого и лучших образцов практической реализации до сих пор находятся на недостаточно высоком уровне. Такие подходы могут помочь в поддержке инициатив на уровне национальной политики, а также в информировании правительств и граждан о прогрессе в направлении определенных целей и ориентиров. Цели развития тысячелетия представляют отличную основу для этого.
В-третьих, региональная статистика в социальном секторе не соответствует стандартам качества. Надежная статистика – важнейшее условие для проведения более качественного анализа и понимания социальных задач и проблем, а также точного установления региональных стандартов и мониторинга. Региональные стратегии, направленные на улучшение статистики, позволяют максимально использовать ограни-
186
Вызовысоциальногоразвития
ченные институциональные и профессиональные возможности.
В-четвертых, несмотря на несколько замечательных примеров, необходимо сделать значительно больше для расширения региональных связеймеждуправительственнымиучреждениями и социально ориентированными НПО. Этот процесс может быть облегчен за счет использования продвинутых средств коммуникации, которые становятся все более доступными в Центральной Азии, сокращения официальных барьеров и прямого поощрения деятельности, атакжеопределенныхсигналовотруководства стран и организаций гражданского общества.
В-пятых, каналы и средства трансграничной коммуникацииидоступкинформацииостаются очень слабыми, но они могут быть улучшены за счетрасширениядоступаксетиИнтернет,телефонной связи и средствам массовой информации, а также поддержания знания русского языка в качестве второго и общеупотребительного языка у как можно большего количества людей и улучшения доступа к обучению английскому языку.
И наконец, институциональные возможности и управление в институтах социального сектора остаются слабыми во всем регионе. Как и в других сферах регионального развития, улучшение институциональных возможностей и хорошее управление являются важнейшими составными частями любой успешной стратегии по улучшению социального развития. Развитие институциональных возможностей и хорошее управление
–восновномзадачидлявнутреннихреформ,од- нако их успех поддержит региональное сотрудничество. В свою очередь усиление эффективности национальной политики, региональных
учреждений и международного сообщества могут привести к образованию важного механизма политической ответственности.
Невозможно оценить в количественном выражении воздействие углубленного сотрудничества в социальном секторе, и не в последнюю очередьпотому,чтоневозможноразделитьвоздействие деятельности на национальном и региональном уровне. Однако мы можем коротко суммировать некоторые количественные показателивозможностейипроблемвЦентральной Азии. Таблица 6.4 показывает огромное количество затронутых людей, а также выгоды и потери в определенных областях. Региональное сотрудничество может помочь ограничить негативное воздействие и улучшить возможности для проживающих в этом регионе людей.
Рекомендации
Правительствам стран Центральной Азии необходимо:
•Обеспечить «границы с человеческим лицом» для мигрантов, студентов, представителей НПО, жителей приграничных районов (доступ к медицинским услугам), чтобы люди моглипересекатьграницыбезнеобоснованных осложнений, потери времени, коррупции и виз. Облегчить отправление денежных переводов.
•Стать участниками и выполнять условия соответствующих международных конвенций, а также принять необходимое национальное законодательство, которое бы обеспечивало последовательность между борьбой против наркотиков и борьбой с ВИЧ/СПИДОм, рав-
Таблица 6.4
Числозатронутыхлюдей |
Экономическиевыгоды/потери |
|
Общаятрудоваямиграция(вт.ч. |
Денежныепереводы: |
|
поденныйтрудичелночнаяторговля)97: |
До20%отВВПвТаджикистане |
|
600000 |
–1,5млн.дляТаджикистана |
Потеряпроизводительностииз-за |
500000 |
–1,25млн.дляКыргызстана |
туберкулеза: |
600000 |
–1,82млн.дляУзбекистана |
0,5–0,8%ВВПвЦентральнойАзии |
Рабочиеместа,создаваемые |
СтоимостьпрофилактикиилеченияВИЧ/ |
|
возвращающимисямигрантами: |
СПИДа: |
|
350000 |
вУзбекистане |
1млрд.долл.(2%отВВП)в2004–2007гг. |
ЧислозараженныхВИЧ/СПИДом: |
вЦентральнойАзии |
|
90000вЦентральнойАзии |
|
|
0,1–0,2%уровеньзаболеваемости |
|
|
Внутривенныенаркоманы: |
|
|
500000 |
вЦентральнойАзии |
|
Торговлялюдьми/женщинами: |
|
|
10000вЦентральнойАзии |
|
Примечание:Приведеныоценочныеданные;см.источникипотексту,еслинеоговореноиначе.
Последствия социальных проблем
Успехвразвитии социальныхреформ укрепляетрегиональноесотрудничество, всвоюочередьдеятельностьрегиональныхучреждений имеждународного сообществамогут усилитьэффективностьнациональной политики
187
Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности
ные права женщин, признание иностранных дипломов и т. д.
•Стать участником регионального мониторинга и установления стандартов в социальном секторе, используя в качестве основного инструмента Цели развития тысячелетия. Проводить обмен опытом по проведению реформ, применению новаторских методов
исоответствующих финансовых стратегий.
•Улучшить национальную статистику в области здравоохранения, образования и гендера. Следовать международным стандартам для возможности анализа важнейших тенденций и вопросов, проведения измерений
исравнения прогресса во всех странах.
•Поддерживать региональный обмен информацией и налаживание контактов между медицинскими работниками, преподавателями
иучеными как на индивидуальной, так и на институциональной основе. Способствовать развитию местных средств массовой информации, гражданского общества, культурному обмену, поддерживать распространение информации и интернет-технологий – ключевого инструмента при формировании региональных и глобальных сетей знаний.
•Конкретные рекомендации:
– Оказывать поддержку мигрантам за границей.
– Реализовывать региональные программы по борьбе с инфекционными заболеваниями, включая проведение информационных и образовательных кампаний.
– Предоставлять возможности жителям приграничных районов осуществлять сотрудничество друг с другом и иметь доступ к учреждениям здравоохранения и образования, кладбищам и т. д.
– Поддерживать студенческие обмены и обеспечить признание дипломов.
– Поддерживать русский язык в качестве второго и, следовательно, общеупотребимого в регионе.
– Разработать программы по борьбе с торговлей людьми.
Региональным организациям в Центральной Азии необходимо:
•Точно определить мандат для выбранной сферы сотрудничества в социальном секто-
ре. ОЦАС, ШОС и ЦАРЭС, возможно, наилучшим образом подходят для выполнения этих обязанностей.
•Усилить работу в области установления стандартов и мониторинга и обмена опытом. Стандарты должны включать сравнительные показатели за пределами региона.
•Руководить или поддерживать региональные программы, сети контактов и инициативы в социальном секторе, включая региональные программы борьбы с ВИЧ/СПИДом и туберкулезом, и инициативы по упрощению и гармонизации визовых и паспортных требований, улучшить отношение к мигрантам за границей, облегчить осуществление денежных переводов, разрешить признание дипломов и укрепить права женщин и их возможности.
Международным партнерам необходимо:
•Разработать региональные стратегии для поддержки улучшенных национальных и региональных социальных политик и программ, а также для усиления возможностей региональных организаций при решении региональных вопросов в социальном секторе.
•Поддержать развитие регионального мониторинга и установление стандартов, а также улучшение социальной статистики.
•Предоставлять финансовую и техническую помощь, особенно для беднейших стран, так, чтобы государственные органы, средства массовой информации и организации гражданского общества смогли налаживать контакты по всему региону и развивать многосторонние программы и стратегии.
•Сосредоточить внимание на приоритетных вопросах, финансировании и продвижении значимых на региональном уровне проблем, которые не получают достаточного внимания со стороны национальных правительств и региональных организаций в Центральной Азии:
–мигранты, меньшинства и права женщин, здравоохранение и образование;
–борьба с инфекционными заболеваниями, особенно с ВИЧ/СПИДом и туберкулезом;
–региональные сети средств массовой ин-
формации и гражданского общества;
–облегчение доступа в Интернет.
188
ГЛАВА 7
Политические, институциональные препятствия и возможности их преодоления
«Серьезной проблемой для центральноазиатских стран стало замедление реформирования политической системы и, как следствие, недостаточная развитость политических партий, подавляющее превосходство исполнительной ветви власти над представительной и отсутствие открытого эффективного механизма смены правящей элиты.»
СтрановоеисследованиеПРООНпоКазахстану
Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности
Еслипреимущества региональногосотрудничестваиинтеграцииясны,так почемужевэтойобластиЦентральная Азиядобиласьстоль незначительного прогресса,несмотря начастыезаявленияруководителей странрегиона?
Задачиобеспечения безопасности–вну- тренней,региональнойимеждународной
–сохранилиперво- степенноезначение припринятииполитическихрешений, включаявопросы региональногосотрудничествавЦентральнойАзии
Обзор политических тенденций
Большинство исследований проблем и возможностей регионального сотрудничества посвящено экономическим аспектам и их влиянию на население региона. Однако в данном докладе мы хотим пойти дальше экономического анализа. Если преимущества регионального сотрудничества и интеграции вполне ясны, как мы продемонстрировали в предыдущих главах, так почему же в этой области Центральная Азия добилась столь незначительного прогресса, несмотряначастыедекларациируководителей стран региона?
Для ответа на вопрос необходимо понять существующие политические и институциональные факторы, а также препятствия на пути развития регионального сотрудничества. Необходимо установить, кто может выиграть или проиграть в результате регионального сотрудничества, а такжепроанализировать,какимобразомбаланс политических и экономических интересов внутристраныиливдругихстранахпересекаетсяс политическими процессами. Другими словами, следует понять, какие силы формируют политическую волю – или отсутствие таковой – к региональному сотрудничеству. Необходимо также рассмотретьпотенциалразличныхструктур,ив частности, ситуацию с государственным управлением и коррупцией и их влияние на возможность трансграничного сотрудничества.
На эти вопросы нет простых ответов. Особая сложность в Центральной Азии связана с историей региона, резкими структурными и политическимиизменениямивпоследниедесятилетия, а также наличием лишь ограниченного анализа политических и институциональных факторов. Однако такой анализ необходим для понимания вклада регионального сотрудничества в человеческое развитие и обеспечение человеческой безопасности. Данный доклад является лишь началом пути в этом направлении.
Источникиполитическихи институциональныхпрепятствий
Источники политических и институциональных препятствий на пути регионального сотрудничества весьма разнообразны. Некоторые из них уходяткорнямивнаследиесоветскогопериода, а некоторые относятся к постсоветскому периоду. При советской системе возник специфический ряд структур, групп и интересов, которые сохранилисьвсовременнойЦентральнойАзии там, где дело касается национального и государственного строительства, осуществляемого
политическими элитами. Последние появились в регионе на этапе провозглашения независимости и в переходный период.
Специфическая политическая экономия государственного социализма в поздний советский период помогла определить, какие из групп и структурполучатвластьивыгодыпослераспада Советского Союз. Президентские режимы Центральной Азии и других стран СНГ характеризуютсяконцентрациейвластиврукахпрезидентаи централизованного административного аппарата и уходят корнями в исполнительный аппарат коммунистической партии советских времен, советские службы безопасности и сильные президентские структуры 1990 и 1991 гг.1 Ведущие представители экономической элиты СССР, такие как директора заводов и колхозов и партработники, перешли в основанные на клановости структуры, которые пережили советский режим
исталиосновойдляновых,неформальныхгрупп
иполитических связей. Советское прошлое не способствовалопоявлениювЦентральнойАзии реформаторскихполитическихсил,какэтобыло в других регионах.
Однако не только советским наследием объясняются политические интересы руководителей Центральной Азии и проблемы на пути регионального сотрудничества. Здесь действует и ряд других факторов. Задачи обеспечения безопасности – внутренней, региональной и междуна- родной–значительноизменилисьзапоследние 15 лет, однако государственная безопасность сохранила первостепенное значение при принятии политических решений, включая вопросы регионального сотрудничества. Кроме того, у лидеров многих стран СНГ, испытавших шок от внезапного распада Советского Союза, есть очевидные опасения по поводу дальнейшей дезинтеграции новых постсоветских республик.2 И наконец, переходный период во многих случаях привел к появлению или усилению определенных политических сил на всех уровнях – иногда за пределами государства, иногда внутри него, что будет подробнее рассматриваться ниже в этой главе. Но вначале мы более детально проанализируем переходный процесс стран Центральной Азии от советского правления.
Отсоветскойинтеграциик независимостииформированию национальногосознания
Наследие советской национальной политики и советского правления в Центральной Азии
190
Политические,институциональныепрепятствияивозможностиихпреодоления
оказало ключевое влияние на формирование взглядов и интересов постсоветских правителей. Советская Конституция содержала принцип этнического федерализма и номинальное право на суверенитет для каждой республики в составе СССР. Хотя в течение почти 70 лет большинство этнических элит советских республик не стремилось к реализации своего права, в конце 1980-х гг. поднялась волна национализма. Многие специалисты считают, что советская политика подогревала волну национализма и антисоветских настроений.3
Советская политика в отношении национальностей, разработанная в 1920-х гг., была по сути политической программой, направленной на поддержку титульной этнической группы или этнического большинства в каждой из республик. Советский режим продвигал членов Коммунистической партии из титульной группы
ипрививал понятие самоуправления, хотя и осуществлял постоянный и строгий надзор со стороны местных этнических русских и из Москвы, а также подавлял открытые проявления национализма. Хотя преобладающее влияние Москвыбыло неодинаковым в разные периоды времени в разных республиках Центральной Азии и к нему относились с менее выраженным неприятием, чем, например, в прибалтийских или кавказских республиках, тем не менее некоторые националистические группы и центральноазиатские элиты, особенно узбекская, рассматривали Советский Союз как нечто вродеРоссийскойколониальнойимперии.4 Вовремена правления Сталина массовые чистки, особенно жестокие в мусульманских республиках, вызывали возмущение. Как ни парадоксально, политические реформы Горбачева – гласность
иперестройка –сопровождалисьновымичист- ками, включая снятие с должности или арест десятков тысяч членов Компартии и работников государственного аппарата центральноазиатских республик.5
Такие меры политики создали несколько серьезных проблем для Центральной Азии после распада СССР. Во-первых, Советский Союз препятствовалразвитиюнациональныхгосударств. Когда в 1991 г. республики стали независимыми, им пришлось охранять свои границы, территорию и легитимность. Другими словами, им нужно было заниматься государственным строительством и формированием национального самосознания почти с нуля.6 Национальное самосознание,созданноеинавязанноесоветским режимом, сформировало основу для новых национальных государств, но оно было неполноценно и страдало от множества противоречий. Идея национальной принадлежности больше всего поддерживалась интеллектуальной эли-
той, членами партии и городским населением. |
Когдав1991г.ре- |
Однако сельское население в основном про- |
спубликистали |
должало идентифицировать себя с традицион- |
независимыми,им |
ной махаллой (общиной, районом), деревней, |
пришлосьохранять |
местом жительства, родственными, клановыми |
своиграницы,тер- |
и региональными группами или связями.7 И |
риториюилегитим- |
хотя общности больше не были похожи на ро- |
ностьизаниматься |
довые сообщества досоветского периода, они |
государственным |
продолжали существовать в различных формах |
строительствоми |
по всей Центральной Азии как нежелательное |
формированиемна- |
последствие советской политики в регионе.8 В |
циональногосамосоз- |
частности, колхозы не уничтожили семейные |
нанияпочтиснуля |
кланы и племена – они стали «новой племен- |
|
ной организацией.»9 Внутринациональные кла- |
|
новые связи и «солидарные группы» стали не- |
|
формальной основой социальной и экономи- |
|
ческой структуры общества. Некоторые из них |
|
быстро превратились в группы влияния внутри |
|
и вокруг политических режимов переходного |
|
периода.10 |
|
Эти общности не всегда лояльны новому го- |
|
сударству, не отождествляют себя с ним и не |
|
ставят интересы государства выше своих соб- |
|
ственных. Таким образом, новые центрально- |
|
азиатские руководители столкнулись с необ- |
|
ходимостью разработки новой националисти- |
|
ческой идеологии, которая стала бы основой |
|
нового национального государства. Благодаря |
|
умеренной националистической политике иде- |
|
ологиянепринялаопаснуюформунационализ- |
|
ма, как это произошло, например, в посткомму- |
|
нистической Югославии. Тем не менее новый |
|
национализм отталкивал представителей этни- |
|
ческих меньшинств и в результате привел к их |
|
эмиграции и риску межнациональных конфлик- |
|
тов, особенно в первые годы независимости. |
|
Тесно связанным с проблемами государствен- |
|
ного и национального строительства было |
|
тяжелое наследие советских «национальных» |
|
границ, проведенных в Центральной Азии в пе- |
|
риод с 1924 по 1936 гг. (см. Вставку 2.3 в Главе |
|
2). Советский режим установил запутанные и, |
|
на первый взгляд, иррациональные границы |
|
между республиками, разделив языковые, эт- |
|
нические и семейные группы, нерационально |
|
распределив природные ресурсы и усложнив |
|
торговлю. В результате, когда республиканские |
|
границы стали настоящими государственными |
|
рубежами, в Центральной Азии, и особенно в |
|
Ферганской долине, возникли серьезные про- |
|
блемы. |
|
Первая из проблем – наличие анклавов на |
|
территории соседних стран. Территориаль- |
|
ные анклавы существуют внутри Кыргызстана, |
|
Таджикистана и Узбекистана, усложняя тран- |
|
зит, управление в этих областях и увеличивая |
|
вероятность приграничных конфликтов. Вто- |
|
рая проблема заключается в том, что на тер- |
|
191
Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности
Созданиегосудар- |
ритории Ферганской долины, принадлежащих |
конфликты в Ферганской долине. Страхи по по- |
ственныхграниц |
разным странам Центральной Азии, прожива- |
воду этнического сепаратизма подогревались |
внутриЦентраль- |
ют значительные по численности этнические |
пристальнейшим международным вниманием |
нойАзиипривелок |
меньшинства. Подсчитано, что в Кыргызстане |
к возможности национальных конфликтов.13 |
проблемамкакдля |
этнические узбеки составляют от 25 до 30% на- |
И новые правительства центральноазиатских |
местногонаселения, |
селения в районах Ош и Жалалабат.11 В Таджи- |
государств, и международное сообщество опа- |
такидлярежимов, |
кистане большой процент населения в области |
сались, что националистические волнения и |
которыестремятся |
Согд – также этнические узбеки. В Узбекистане |
погромы в Ферганской долине в 1989 и 1990 гг. |
обезопаситьгра- |
кыргызские и таджикские меньшинства живут |
были прелюдией к новому распаду вдоль этни- |
ницыизащитить |
в Ферганской долине, в Сурхандарьинской об- |
ческих границ, похожему на распад Советского |
свойнациональный |
ласти и в городах Самарканд и Бухара. Третья |
Союза или Югославии. Учитывая высокую кон- |
суверенитет |
проблема в том, что при советском правлении |
центрацию этнических меньшинств в отдель- |
|
передвижение через республиканские грани- |
ных районах каждого из государств, опасения |
|
цы как по личной, так и по деловой необходи- |
были, несомненно, оправданы и явились для |
|
мости было простым и обычным делом. Мест- |
национальных руководителей одной из причин |
|
ным населением границы не воспринимались |
укрепленияграниц.Втожевремянекоторыеиз |
|
как какой-то барьер. Родственники нередко |
государств, в частности Кыргызстан и Таджики- |
|
жили по обе стороны границы и могли сво- |
стан, совместно с донорскими организациями |
|
бодно навещать друг друга. Торговцы таким же |
стремились снизить напряженность в регионе |
|
образом беспрепятственно передвигались из |
и предотвратить межгосударственные этниче- |
|
Оша в Андижан или Худжанд и обратно. Такая |
ские конфликты (см. Вставку 7.1). |
|
же ситуация была и на казахско-узбекской и |
Однако гораздо чаще политическое соперни- |
|
туркменско-узбекской границах. Однако после |
|
|
чествомеждурегиональнымилидерами,эконо- |
|
|
обретения независимости новые пограничные |
|
|
мическиеспорыпоповодуводыигаза,желание |
|
|
контрольно-пропускные пункты нарушили тра- |
|
|
контролировать торговые потоки углубляют |
|
|
диционные связи. |
|
|
скрытые приграничные конфликты, а усложне- |
|
|
|
|
|
Создание независимых государств и государ- |
ние пересечения границ раздражает местное |
|
ственных границ внутри Центральной Азии |
население и вредит ему. Строгие контрольно- |
|
привело к проблемам как для местного насе- |
пропускные пункты и пограничники, загражде- |
|
ления, так и для режимов, которые стремятся |
ния из колючей проволоки на границах между |
|
обезопасить границы и защитить свой нацио- |
Андижаном, Ошом и Худжандом, препятствия и |
|
нальный суверенитет. Новые центральноази- |
унижения, с которыми сталкиваются торговцы, |
|
атские правительства опасаются, что соседи |
частое закрытие таджикско-узбекских и казах- |
|
разыграют «национальную карту»,12 иниции- |
ско-узбекских дорог и границ, минирование |
|
руют протесты или требования отделения со |
узбеками частей своей границы с Кыргызста- |
|
стороны анклавов или разожгут национальные |
ном и Таджикистаном – все эти меры имеют не- |
|
|
Вставка 7.1 |
Предотвращение этнических и ресурсных конфликтов: превентивная программа развития
Превентивная программа развития, поддерживаемая ПРООН, разработана для предотвращения негативных последствий формирования национального самосознания и направлена на социальную терпимость, мир и обеспечение человеческой безопасности. Программа работает с группами населения, ответственными лицами на общегосударственном и местном уровне, с целью предотвращенияконфликтовиконструктивногорешенияпроблем.Впрограммувходятпятьосновныхкомпонентов:раннеепредупреждениеимониторингконфликтов,наращиваниепотенциаласредизаинтересованныхстороннаместномигосударственномуровне, экстренныегранты,политическиеконсультацииирасширениесвязей,укреплениетрансграничногосотрудничества.
АктивнымиучастникамипрограммысталиКыргызстаниТаджикистан.Срединекоторыхосуществленныхинициатив–строитель- ство и ремонт школ, восстановление насосных станций и дорог. Один из элементов программы – проект предупреждения кон- фликтоввнекоторыхнаселенныхпунктахрайоновБаткениСогд,гдевдолькыргызско-таджикскойграницысохраняетсяпостоянная напряженность. Местные жители осуществляют мониторинг ситуации, они также предложили развивать межэтнический диалог и культурнуюдеятельностьиусилитьправопорядок.14
Участиеместногонаселениявпроцессесотрудничестваотносительноново;впрошломпричинамивзаимодействиясрединаселения приграничныхпоселковидеревеньмоглибытьтолькострахилиозлобленность.АбдыраимДжорокулов,национальныйкоордина- торпрограммы,заявил:«Сутьпограничногосотрудничества–обучитьлюдей,какловитьрыбу,анепростодатьим[этурыбу].Иногда тольконужнопоказать,какэтоправильноделается.»15
192