Гражданское участие в местом самоуправлении

ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ В МЕСТНОМ

САМОУПРАВЛЕНИИ

КАК САМИМ РЕШАТЬ ПРОБЛЕМЫ В СВОЕМ ГОРОДЕ, ПОСЕЛКЕ

Данное методическое пособие разработано

врамках сотрудничества Всероссийского совета местного самоуправления

ипроекта Программы развития Организации Объединенных Наций «Содействие реформе местного самоуправления

вРоссийской Федерации»

Издательский Дом «Авангард» Москва

2008

Предложенное методическое пособие – это краткий путеводитель по законодательству о гражданском участии в местном самоуправлении.

Работа дополнена реальными примерами и механизмами реализации права населения на участие в осуществлении местного самоуправления; рассмотрены проекты решения проблем в российских муниципальных образованиях и указаны возможные источники финансирования.

Мы надеемся, что методическое пособие поможет активным гражданам и их объединениям в необходимой деятельности по развитию гражданского участия,

без которого невозможно процветание ни общества, ни государства. Надеемся также, что оно будет полезно руководителям муниципалитетов, заинтересованным

в повышении интереса населения к жизнедеятельности территории.

Брошюра подготовлена в рамках совместного проекта Программы развития ООН и Министерства регионального развития Российской Федерации «Содействие реформе

местного самоуправления в Российской Федерации».

Гражданское участие в местном самоуправлении – М.: ИД «Авангард»,, 2008 – 224с.

ISBN 5-9608-0034-9

Основной целью проекта является содействие реформе местного самоуправления в Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Эта цель достигается путём решения такой ключевой задачи, как повышение уровня информированности гражданского общества об изменении роли института местного самоуправления в Российской Федерации и вовлечения широких слоёв населения в процесс осуществления местного самоуправления.

При реализации проекта использовались средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 30 июня

2007 года № 367-рп.

Материал брошюры подготовлен экспертами Всероссийского совета местного самоуправления. Мнение авторов не обязательно отражает точку зрения ПРООН, других учреждений системы ООН.

Все права защищены.

Методическое пособие «Гражданское участие в местном самоуправлении. Как самим решать проблемы в своем городе, поселке» – это коллективный труд, результат усилий большого числа представителей муниципального сообщества, общественных и научных организаций.

Под редакцией В.В. Гальченко, председателя ВСМС, депутата Государственной Думы РФ.

Редакционная коллегия:

С.В. Разворотнева – руководитель Центрального исполнительного комитета ВСМС; Н.Р. Калантарова – руководитель Аналитического центра ВСМС;

С.С. Сохранов – руководитель отдела PR ЦИК ВСМС; С.А. Романова – куратор спецпроектов ВСМС.

В работе над пособием принимали участие Болотова Вера Александровна – председатель Совета депутатов Андреевского сельского поселения Оханского района Пермского края

Гурман Юрий Альбертович – председатель Хомутинского сельского Совета Увельского района Челябинской области Макарова Татьяна – координатор Общественной Палаты г. Тольятти, председатель

экспертного совета ГБФ «Фонд Тольятти» Садков Виктор – председатель ТОС «Община деревни Холм» Приморского района Архангельской области

Цирульников Борис Альбертович – исполнительный директор Городского благотворительного фонда «Фонд Тольятти», председатель Партнерства фондов местных сообществ Чикишев Ю.С. – глава Орловского района Кировской области

Шапиро Людмила Валентиновна – главный редактор газеты «Местное самоуправление» Широков Александр Николаевич – начальник отдела Министерства экономического развития России

Юркова Светлана Николаевна – директор Российского научного центра государственного и муниципального управления

ВСМС выражает глубокую благодарность

ЦИК Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» за предоставленные материалы социальных проектов конкурса «Наш город»

За большую работу в сборе материалов мы выражаем признательность Шаломенцевой Елене Геннадьевне, доценту Владимирского отделения РАГС Севастьянову Алексею Михайловичу, председателю Постоянной комиссии по местному самоуправлению и обеспечению жизнедеятельности населения Челябинской городской думы Орлову Олегу Владимировичу, председателю Петровского районного Совета депутатов Тамбовской области

Ломтеву Герману Андреевичу, генеральному директору Межрегиональной организации объединения домовладельцев МООД «Жилищная Федерация» Гребеневой Наталье Николаевне, главе Утмановского сельского поселения Подосиновского района Кировской области

Администрации Харабалинского района Астраханской области Администрации города Минеральные Воды Ставропольского края

4

5

6

От редакции

Местное самоуправление как самый близкий к населению уровень публичной власти должно основываться на активном участии жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года предусматривал формы прямого волеизъявления граждан.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 06 октября 2003 года (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) расширил этот перечень. Впервые в закон были включены:

–голосованиепоотзывудепутата,членавыборногоорганаместногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

–публичные слушания;

–конференция граждан (собрание делегатов);

–опрос граждан.

К сожалению, на практике пока отсутствуют условия для повсеместного и частого использования на муниципальном уровне инструментов непосредственного народовластия. Во многих муниципальных образованиях городского и районного уровня единственной формой непосредственной демократии, реально используемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующих территорий, являются муниципальные выборы. Все иные инструменты непосредственной демократии, предусмотренные законодательством, являются факультативными. Их использование на практике возможно, но не обязательно.

В предложенном методическом пособии мы постарались рассмотреть все существующие на сегодняшний день формы гражданского участия в местном самоуправлении. Конечно, в данной работе формы участия населения в местном самоуправлении раскрыты недостаточно полно, но это объясняется тем, что иначе пришлось бы написать довольно большую книгу. Эта задача авторами не ставилась. Необходимо было сделать краткий путеводитель по законодательству о гражданском участии в местном самоуправлении, с использованием которого можно было бы отыскать необходимую информацию. Кроме этого, в работу были включены реальные примеры и механизмы реализации права населения на участие в осуществлении местного самоуправления; рассмотрены проекты решения проблем в муниципалитетах и указаны возможные источники финансирования.

Мы надеемся, что методическое пособие поможет активным гражданам и их объединениям в необходимой деятельности по развитию гражданского участия, без которого невозможно процветание ни общества, ни государства. Надеемся также, что оно будет полезно руководителям муниципалитетов, заинтересованных в повышении интереса населения к жизнедеятельности территории.

7

ВВЕДЕНИЕ

«Важной особенностью реформы является ее комплексность, которая предполагает структуризацию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Но главная состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной территории за действиями избранной ими муниципальной власти»1.

Среди наиболее важных и требующих первоочередного решения проблем местного самоуправления есть проблема недостаточно активного участия на-

селения в решении вопросов местного значения. А ведь от социальной актив-

ности и гражданственности населения зависит успешная реализация реформы местного самоуправления.

Необходимость установления эффективной системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти была положена в основу концепции государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Президентом Российской Федерации еще в 1999 году2. Основные положения государственной политики были выстроены на понимании того,

что только «эффективноефункционированиетакойсистемывзаимодействияпозволит обеспечить:

–улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании;

–обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности;

–устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований».

1Путин В.В. Реформа местного самоуправления. Выступление на Совете законодателей. г. Москва, 13 апреля 2005 г.; http//www.president.kremlin.ru/sdocs/appears.shtml.

2Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370).

8

При этом уровень взаимной поддержки и доверия каждого участника взаимоотношений (государство – органы местного самоуправления – население) приобретают все большую значимость в условиях разделения полномочий между различными уровнями публичной власти и конституционной самостоятельности местного самоуправления.

Действительно, анализ ситуации показывает, что наибольших результатов в улучшении качества жизни граждан удается достигнуть именно в тех регионах страны, где государственная власть и органы местного самоуправления, действуя

врамках отведенной им компетенции, имеют единообразное понимание поставленных задач, объединяют усилия по их реализации и опираются на широкую поддержку населения.

Местное самоуправление, как российское явление, имеет двойственную при- роду.Соднойстороны,этопервыйуровеньвласти,сдругойстороны–важнейший институт отечественного гражданского общества. Реальное местное самоуправление возможно только там, где население действительно включается в решение местных проблем, готово взять на себя ответственность за жизнь в своем городе, поселке, деревне.

Сдругой стороны, именно местное самоуправление по сути своей должно статьтойшколойгражданскогоучастия,котораястанетподдерживатьобщественные инициативы на своей территории и давать населению первые уроки участия

вуправлении муниципалитетом, воспитывать патриотизм и гражданскую ответственность.

Как же обстоят дела в реальности? Судя по данным исследования «Муниципальная Россия», проведенного по заказу ЕООМО, одной из самых серьезных проблем в реализации муниципальной реформы руководители местного самоуправления называют недостаточно активное участие населения в решении вопросов местного значения. Эта проблема волнует почти половину опрошенных.

Гражданское участие в местном самоуправлении является одним из базовых принципов функционирования этого института публичной власти, самого составляющего одну из основ конституционного строя в Российской Федерации, что следует как из всех существующих теорий местного самоуправления, так и из статей 3, 12, 16, 130 Конституции Российской Федерации.

Ясно, что народ может непосредственно осуществлять и государственную власть путем референдума и выборов, что периодически и происходит (регулярно – выборы, в редких случаях – референдум), но также очевидно, что на уровне местного самоуправления гражданское участие может и должно быть более широким, так как именно там решается большинство вопросов жизнедеятельности населения, эти вопросы для населения абсолютно понятны, и существуют все необходимые для этого организационные возможности.

Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году (Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ), устанавливает, что право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования», которые «могут иметь подотчетные им

9

исполнительные органы», но «это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом» (п. 2 ст. 3).

Согласно Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2. ст. 3), при этом «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3),

внашем случае – местный референдум и муниципальные выборы. Более того, в соответствии с Конституцией Российской Федерации «местное самоуправление

вРоссийской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130) и «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130), то есть Конституция Российской Федерации субъектом местного самоуправления в первую очередь называет население, граждан, а формами его осуществления, прежде всего, – формы прямого волеизъявления граждан, а потом уже – органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), определяя понятие местного самоуправления, говорит о том, что это «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения» (ч. 2 ст. 1).

Формам гражданского участия в местном самоуправлении посвящена отдельная глава в Федеральном законе № 131-ФЗ (глава 5). Указанный закон регулирует применение форм гражданского участия достаточно подробно и содержит нормы, обеспечивающие участие населения в осуществлении местного самоуправления даже в случае отсутствия необходимых региональных и муниципальных правовых актов в данной сфере.

Всоответствии с главой 5 Федерального закона № 131-ФЗ предусматриваются следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления:

– местный референдум;

– муниципальные выборы;

–голосованиепоотзывудепутата,членавыборногоорганаместногосамоуправ- ления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

– сход граждан;

– правотворческая инициатива граждан;

– территориальное общественное самоуправление;

– публичные слушания;

– собрание граждан;

10