Лекция 7 Основы административ.права

1. В общественном сознании сформировались определенные представления об административном праве как силовом инструменте исполнительной власти, «служанке» органов государства.

Административное право, являясь профилирующей (фундаментальной) отраслью, составным эвеном системы права Республики Казахстан, выступает гораздо большим явлением, чем обычная форма реализации воли исполнительной власти. Как полагают специалисты, право само есть институт культуры общества, жизненно существенный компонент общецивилизационного процесса.

Административное право, безусловно, должно ограничить свои действия сферой публичных интересов, но при непременном разделении национальной системы права на публичное и частное право. Это одно из обязательных условий его развития.

Административное право, обслуживая публичные интересы, сохраняет в качестве юридических приоритетов права и свободы человека и гражданина. В Конституции Республики Казахстан реализована концепция абсолютных и неотчуждаемых прав человека. Именно они, а не интересы отдельных органов государственной власти должны определять содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей. Только таким образом можно преодолеть практику, когда отдельный человек рассматривался в качестве «строительного материала» в руках государства, был фактически бесправен.

Административное право исходит из того, что аппарат государственной власти призван служить интересам закона, исполнять и обеспечивать его применение. Этим подчеркивается подчиненное положение органов законодательной и исполнительной властей перед законом, хотя им и принадлежит прерогатива публичной власти.

В юридической литературе вопросы о соотношении административного права - как науки и как отрасли права до сих пор остаются дискуссионными. В условиях административно-тоталитарного режима данная наука анализировала достаточно широкий круг явлений правовой действительности. Именно поэтому она рассматривалась многими специалистами как наука управления всеми делами государства. Без сомнения, административное право опосредует отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, но далеко не все из них являются административно-правовыми по своей сущностной характеристике. Французский ученый Р. Драго считает, что наука государственного управления является своеобразным научным перекрестком приемов и методов других наук: политологии, теории права, социологии права и т.д.

Административное право как научная дисциплина — система категорий, суждений и выводов об административно-правовых явлениях. Предметом ее являются административное право как отрасль права и соответствующая отрасль законодательства.

Различия между административным правом как наукой и как отраслью права заключаются в подходах и способах отражения административно-правовых явлений и результатов их изучения. Так, С. С. Алексеев выделяет два уровня в изучении правовой действительности: один связан с постижением сущности, предназначения и смысла права, заложенных в нем начал, принципов; другой — с использованием в практических целях законодательства, юридических норм, прав и обязанностей, ответственности, других правовых явлений под углом зрения присущей им логики, систематики, юридических черт, связей и соотношений, юридической техники и аналитики.

Основное назначение административного права как науки — не только изучать административно-правовые отношения, существующие в реальной действительности, и нормы, но и намечать перспективы развития административного права с учетом конституционного закрепления концепции абсолютных и неотчуждаемых прав человека и гражданина, разделения властей и т.д., содержащихся в Конституции Республики Казахстан.

В административном праве выделяются Общая и Особенная части. В Общей части изучаются основные институты административного права (введение в административное право, административно-правовые нормы и отношения, субъекты административного права, органы исполнительной власти, государственная служба, формы и методы управления и др.), определяются место и значение данной отрасли, ее влияние на определение статуса органов исполнительной власти; их организующая деятельность по исполнению законов Республики Казахстан; осуществление государственной службы; административный процесс и условия применения административных мер воздействия; установление специальных административно-правовых режимов; законность в административной деятельности.

В Особенной части содержатся нормы, объединяющие институты административного права и действующие в отдельных сферах государственной жизни (управление государственной собственностью, образованием, юстицией и др.).

Административное право Республики Казахстан — это система общеобязательных административно-правовых норм, закрепленных в нормативно-правовых актах, иных признаваемых государством источниках, являющихся государственно-властным критерием правомерно дозволенного и неправомерного поведения субъектов административного права.

Предметом административного права являются те общественные отношения, которые регулируются его нормами.

К предмету административного права можно отнести отношения: связанные с организацией органов исполнительной власти; возникающие в ходе реализации административно-властных полномочий в управлении и взаимодействия органов административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями; административно-деликтного характера.

Административное право опосредует отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, но далеко не все из них являются административно-правовыми по своей сущностной характеристике.

Метод правового регулирования общественных отношений - совокупность способов, средств, приемов, с помощью которых административное право воздействует на отношения.

Данную совокупность составляют:

а) дозволения—предоставление лицам права на свои собственные активные действия; т.е. юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

б) запрещения—требование воздерживаться от совершения действий определенного рода; т.е. возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

в) позитивного обязывания—возложение на лиц обязанности к должному поведению.

Под термином «источник административного права» понимаются официально признаваемые государственной властью формы выражения и закрепления правил поведения субъектов управленческих отношений. Чтобы считаться источником права, каждая такая форма должна обладать целым рядом признаков:

• содержать одно или несколько правил поведения (норм права), обязательных для исполнения определенной категорией субъектов;

• быть признанной официально государственной властью в качестве таковой; в результате исполнение норм содержащихся в источнике, может быть обеспечено принудительной силой государства;

• быть практически значимой, активно применяться в деятельности субъектов административных правоотношений;

• иметь основания для совершения субъектами административных правоотношений каких-либо юридически значимых действий;

• вписываться в существующую в стране систему права, соответствовать научной правовой доктрине.

Источники административного права — это правовые формы выражения норм права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности субъектов административного права. Административное право является отраслью в системе права Республики Казахстан, оно имеет свою сферу правового регулирования, обладает своими характерными чертами. Соответственно источники административного права имеют свои особенности в отличие от источников в других отраслях права. Они определяются специфическим содержанием отношений, регулируемых административным правом, методом правового регулирования и особенностями субъектов административного права.

В правовой системе Республики Казахстан в качестве источников административного права признаются нормативный правовой акт и договор.

Нормативный акт как источник административного права представляет собой официальный правотворческий акт органов исполнительной власти, содержащий нормы права, обладающий юридической силой, изданный компетентным органом в установленном порядке. На сегодняшний день он является основным средством правового регулирования отношений, складывающихся в сфере управления.

Административные правоотношения имеют жесткую направленность «сверху вниз», так как связаны с исполнительной деятельностью. Для обеспечения ее эффективности необходимо распространение действия правовых норм на возможно большее число субъектов. С другой стороны, для того, чтобы защитить права граждан, необходима четкая регламентация всех действий, совершаемых органами исполнительной власти.

Нормативный акт во всех отношениях отвечает этим двум требованиям. Его использование позволяет определить строгие границы, в пределах которых должна проходить деятельность управляющих органов. В то же время нормативная регламентация действий этих органов в большей степени гарантирует защиту управляемых субъектов от произвола управляющих.

Для нормативного акта как источника административного права характерны следующие черты: официальный порядок принятия; наличие правовых норм; краткость изложения; действие на большой круг субъектов; отражение интересов как управляемых, так и управляющих субъектов.

В Республике Казахстан действует значительное количество нормативных актов, являющихся источниками административного трава:

1. Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., занимает исключительное положение среди всех источников права. Конституция представляет собой правовую основу, которая выступает в роли управленческого центра и требует соподчинения всех элементов административного законодательства.

2. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (КоАП), принятый 30 января 2001 года, являясь средством выработки нормативных обобщений и функциональным фактором структуры самого права, выступает в качестве объединяющего начала в системе административного законодательства. КоАП представляет собой не механическое соединение нормативных актов, а качественную переработку целого комплекса нормативных актов, в результате которой возникают новые институциональные образования, регулирующие различные сферы административных правоотношений.

3. Законы, издаваемые Парламентом или принимаемые в порядке референдума, по своему предмету правового регулирования призваны закреплять основы исполнительно-распорядительной деятельности, определять ее принципы, структуру и компетенцию органов управления.

4. Подзаконные нормативные акты необходимы для урегулирования вопросов, носящих конкретный характер, поскольку действующее законодательство, в том числе и Конституция, не в состоянии разрешить все коллизии. К подзаконным относятся акты: Парламента и его палат (Мажилиса и Сената); издаваемые Президентом; принимаемые органами исполнительной власти.

Нормативный акт наиболее эффективно регламентирует вертикальные правоотношения. Для регулирования горизонтальных правоотношений лучше всего подходит такое средство правового регулирования, как договор. Договор от нормативного акта отличают следующие черты:

1) правила поведения, предусматриваемые договором, обязательны для исполнения только его участниками;

2) договор регулирует отношения, складывающиеся между субъектами, имеющими равные правовые возможности.

Административный договор является юридической формой административных правоотношений. Чтобы быть административным, он должен: 1) опосредовать горизонтальные административные правоотношения; 2) предполагать в качестве обязательного субъекта орган государственного управления; 3) реализовывать исполнительно-распорядительные функции органов государственного управления; 4) представлять собой соглашение сторон, направленное на достижение результата, предусмотренного правовой нормой, определяющей компетенцию органа управления; 5) выступать в роли юридического факта, в силу которого возникает, изменяется или прекращается административное правоотношение.

2. Административно-правовые нормы являются результатом проявления властной воли законодательных и исполнительных органов государства;

• отражают осознание социальной необходимости в императивном регулировании общественных отношений в сфере исполнительной власти;

• содержат правила должного, правомерно дозволенного поведения, учитывающие юридический приоритет интересов государства;

• имеют официальный и общеобязательный характер, в процессе применения обеспечиваются мерами убеждения и принуждения;

• являются актом административного правотворчества и содержатся в признаваемых государством источниках административного права.

Административно-правовые нормы — это правила должного, правомерно дозволенного поведения, устанавливаемые властными органами государства (законодательными, исполнительными) и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительной власти.

Нормы административного права могут быть классифицированы по различным критериям.

По содержанию различают материальные и процессуальные нормы административного права.

Материальные нормы закрепляют административно-правовой статус граждан, организаций, органов исполнительной власти. Это, например, нормы, определяющие компетенцию того или иного субъекта исполнительной власти, права, обязанности, а также ответственность участников регулируемых административным правом отношений.

Под процессуальной нормой понимается установленное, или санкционированное государством правило осуществления организующих отношений в процессе применения материальных норм и издания нормативных актов органами государственного управления.

Процессуальные нормы отличаются от материальных.

а) своим назначением, т. е. если нормы материальные закрепляют административно-правовой статус субъектов, то процессуальные регулируют порядок осуществления прав и обязанностей этими субъектами;

б) они вторичны по отношению к материальным, т. е. существуют постольку, поскольку необходимо урегулировать порядок применения материальных норм;

в) реализуют те материальные нормы административного права, которые требуют применения, а не соблюдения, исполнения;

г) регулируют отношения по применению материальных «норм не только административного, но и других отраслей права.

От процессуальных норм традиционных процессуальных отраслей права процессуальные нормы административного права отличаются многочисленными субъектами, правомочными их устанавливать и применять.

По методу воздействия на поведение субъектов выделяют обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (дозволительные) административно-правовые нормы.

Обязывающими являются нормы, устанавливающие обязанность лица совершать определенные положительные действия. Примером могут служить нормы об обязательной регистрации юридических лиц в органах юстиции, о необходимости рассмотрения жалоб граждан органами управления (должностными лицами) в течение определенного срока и т. п. Содержащиеся в обязывающих нормах веления могут быть выражены путем прямых предписаний, как в приведенных примерах, а также посредством определения обязанностей участников административно-правовых отношений, основ компетенции субъектов государственно-управленческой деятельности.

Запрещающие нормы предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данными нормами. Запреты носят общий либо специальный характер. Примером общего запрета является требование не совершать действий, подпадающих под признаки административного правонарушения.

Отличительной чертой уполномочивающих (дозволительных) норм является предоставляемая субъектам административно-правовых отношений возможность действовать по своему усмотрению в рамках требований определенной нормы. Так, в соответствии со статьей 46 Указа Президента, имеющего силу Закона «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан» Национальный банк в случае нарушения банком второго уровня экономических нормативов вправе применить к нему одну из следующих мер воздействия: а) затребовать письмо-обязательство; б) составить с банком письменное соглашение; в) вынести предупреждение; г) дать письменное предписание.

Помимо обязывающих, запрещающих и уполномочивающих норм некоторые авторы по методу воздействия на поведение субъектов выделяют и поощрительные нормы. Как правило, такие нормы устанавливают те или иные виды льгот (экономические, социальные) и этим обеспечивают должное поведение субъектов административного правоотношения.

По целевому назначению выделяют регулятивные и охранительные административно-правовые нормы. Общепринято, что к регулятивным, или первичным, относятся нормы, связанные с предоставлением субъектам права или возложением на них обязанностей в организации и регулировании должных отношений в сфере государственного управления, т. е. возникающих в процессе организации органов исполнительной власти и реализации ими административно-властных полномочий.

Охранительными (вторичными) являются нормы, устанавливающие правовые последствия правонарушений, т. е. составы административных проступков и взыскания за их совершение.

Административно-правовые нормы в зависимости от юридической силы делятся на законодательные и подзаконные. Отнесение норм к одному из указанных видов напрямую зависит от места органа, их издавшего, в иерархии органов государства.

Законодательные нормы содержатся в законах, принимаемых Парламентом, а также издаваемых Президентом в период делегирования ему Парламентом законодательных полномочий (п. 4 статьи 53 Конституции), и указах Президента, имеющих силу Закона, в случаях, предусмотренных п. 2 статьи 61 Конституции; подзаконные нормы — в указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях правительства, других нормативных актах, издаваемых органами исполнительной власти в пределах своих полномочий.

По адресату выделяют нормы, регламентирующие организацию и деятельность органов исполнительной власти и административно-правовые статусы государственных предприятий и учреждений, общественных объединений, государственных служащих, граждан.

По пределу действия в пространстве различают нормы общеобязательные, установленные для исполнения всеми субъектами административно-правовых отношений, и внутрисистемные, распространяющие требования на нижестоящие звенья исполнительной власти.

Административно-правовые отношения традиционно рассматриваются как урегулированные нормами административного права общественные отношения в сфере государственного управления.

Административно-правовые отношения имеют свою четко определенную структуру. Несмотря на то, что этот вопрос остается до сих пор дискуссионным, общепризнанно, что состав правоотношения образуют следующие элементы: субъект (участник) правоотношений, объект (цель, на достижение которой направлено правоотношение) и содержание фактическое (или материальное) и юридическое.

Субъектом (участником) правоотношения является лицо, наделенное в соответствии с нормой правами и обязанностями. В отличие от субъектов административного права, которые могут быть определены в нормах родовым образом, субъект правоотношения всегда конкретен.

Объектом (целью) административного правоотношения являются, как правило, упорядоченность и согласованность взаимоотношений в сфере государственного управления.

Фактическое (материальное) содержание — это конкретные действия лиц, в которых реализуются права и обязанности сторон, юридическое содержание — субъективные права и обязанности.

3. 1. Граждане как субъекты административного права

2. Общественные и религиозные объединения как субъекты административного

права

3. Президент Республики Казахстан

4. Органы исполнительной власти (Правительство, центральные и местные ор

ганы)

5. Организации как субъекты административного права

Административно-правовой статус граждан является частью их общего правового статуса и включает в себя следующие элементы:

• административные правоспособность и дееспособность;

• права и обязанности в сфере государственного управления;

• административно-правовые гарантии прав и свобод граждан

Административная дееспособность граждан возникает несколько раньше, чем дееспособность в других отраслях права: учащиеся школ вправе требовать от администрации принятия мер по восстановлению нарушенных прав, обращаться в государственный орган по делам молодежи; к детям школьного возраста могут быть применены меры административного принуждения и т. п. В полном объеме административная дееспособность наступает с 18-ти лет.

Функционирование различного рода общественных и религиозных объединений, независимых от государственных органов, - один из атрибутов гражданского общества. Через их деятельность граждане могут удовлетворять разнообразные интересы.

Конституция Республики Казахстан предоставляет гражданам право на свободу объединений (статья 28).

Общественные и религиозные объединения от других организационных образований в обществе отличаются следующим:

• они создаются только в добровольном порядке и, как правило, гражданами для удовлетворения различных потребностей;

• занимаются хозяйственно-коммерческой деятельностью или оказанием услуг в социально-культурной сфере в целях обеспечения уставных задач;

• не имеют государственно-властных полномочий.

Пост Президента был учрежден Законом Казахской ССР "06 учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР", Постановлением Верховного Совета Казахской ССР "О Президенте Казахской ССР". Правовое положение главы государства в Казахстане определено Конституцией, Конституционным законом "О Президенте Республики Казахстан" от 26 декабря 1995 г.

Сравнительный анализ законодательства государств СНГ свидетельствует о наличии общих и особенных аспектов статуса Президента в каждом из государств, где учрежден подобный государственный институт.

Административно-правовой статус Президента Республики Казахстан включает:

• социально-правовое назначение данного высшего должностного лица в системе органов государства;

• порядок выборов (формирования, назначения);

• компетенцию или полномочия;

• порядок взаимоотношений с другими органами;

• ответственность;

• гарантии деятельности.

Согласно действующему законодательству Президент является главой Республики Казахстан, его высшим должностным лицом. Символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Органы исполнительной власти (Правительство, центральные и местные органы)

Правительство осуществляет исполнительную власть в Республике Казахстан. В соответствии с Конституцией оно возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Правовой основой его деятельности являются Конституция Республики Казахстан, Конституционный закон «О Правительстве Республики Казахстан» и другие акты.

Правительство является коллегиальным органом, в состав которого входят премьер-министр, члены правительства. Его административно-правовой статус имеет ряд особенностей, обусловленных порядкам формирования, компетенцией, институтом отставки и прекращением полномочий. Правительство образуется Президентом; предложения о его структуре и составе вносятся Президенту премьер-министром в десятидневный срок после назначения главы правительства;

Министерства, агентства – центральные органы исполнительной власти

Министерства, агентства входят в систему государственных органов исполнительной власти и определяются в законодательстве как ее центральные органы. Они осуществляют непосредственное управление в различных сферах государственной жизни.

Министерство - наиболее устойчивая организационная форма среди государственных органов. Традиционно в административном праве министерства рассматриваются как органы, осуществляющие государственное управление какой-либо отраслью в административно-политической, экономической, социально-культурной сферах.

В отличие от министерств, для Агентств характерно выполнение межотраслевых управленческих функций. Агентство Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям осуществляет свои функции в отношении любых организаций вне зависимости от их ведомственной подчиненности, координирует работу ведомств в области чрезвычайных ситуаций.

Однако сегодня различия между министерствами и агентствами достаточно условны, поскольку министерства в ряде случаев выполняют межотраслевые, управленческие функции (Министерство финансов, Министерство здравоохранения и др.), а некоторые агентства - функции министерств. Не случайно в тактике государственно-управленческой деятельности Казахстана министерства с легкостью преобразуются в агентства и наоборот.

Министерства и агентства образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом Республики Казахстан. Их первые руководители (министры и председатели агентств) также назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом.