Муниципальное право Лекции Тема 1. Введение в муниципальное право

§1. Понятие муниципального права

Вопрос о понятии муниципального права, а также его месте в системе российского права является дискуссионным.

Муниципальное право понимается как совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления и выражающие публичные и частные ценности муниципальной демократии, полноту прав населения по решению вопросов местного значения¹, как комплексная отрасль российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением  муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления². А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений³.

По нашему мнению для уяснения места муниципального права в системе российского права необходимо проанализировать муниципально-правовые нормы с точки зрения их отраслевой принадлежности.

Важнейшее место в муниципальном праве занимают нормы конституционного права. Норма статьи 12 Конституции Российской Федерации  о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, определила магистральное направление развития муниципального права. Кроме того, местному самоуправлению посвящена глава 8 Конституции. Конституционное право «определяет начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия»⁴. Нормы муниципального права, регламентирующие реализацию субъективных прав на местное самоуправление, очевидно тяготеют к праву конституционному. Это, в частности, относится к формам непосредственного самоуправления населения. Институты муниципальных выборов и местного референдума  имеют очевидную конституционно-правовую природу.

Вместе с тем нельзя согласиться с мнением, что муниципальное право является подотраслью конституционного права⁵. В Конституции  закреплены основы всех отраслей российского права, что отражает ее юридическую функцию. С тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести гражданское, трудовое или уголовное право. Конституция весьма подробно, но все же не исчерпывающим образом регулирует отношения в сфере местного самоуправления.

Связь муниципального и административного права также не подлежит сомнению. Муниципальное управление имеет большое сходство с государственным управлением. В том, что касается организации деятельности аппарата органов местного самоуправления, исполнительно-распорядительной деятельности исполнительных органов муниципальных образований, их взаимодействия друг с другом, отчасти – взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципальных образований (например, в части работы с обращениями граждан), нормы административного права используются напрямую либо активно заимствуются. Так, муниципальная служба не имеет существенных отличий от государственной службы. В муниципальном праве активно используются административно-правовой понятийный аппарат и методология правового регулирования.

В связи с этим точка зрения о том, что муниципальное право является подотраслью административного права, в принципе имеет право на существование⁶. Полагаем, впрочем, что значительный удельный вес в муниципальном праве норм конституционного, финансового и гражданского права не позволяет отнести муниципальное право к системе права административного.

Что касается норм финансового права, их удельный вес в общем объеме муниципально-правовых норм чрезвычайно высок. Прежде всего это относится к местным бюджетам , бюджетному процессу в муниципальных образованиях, межбюджетным отношениям, а также к нормам налогового права.

Нормы гражданского права, регулирующие вопросы участия муниципальных образований в гражданском обороте, правового положения муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, также имеют большое значение для муниципального права.

К сожалению, гражданско-правовой и финансово-правовой составляющей муниципального права обычно уделяется недостаточно внимания. Возможно, сказывается определенная инерция в подходах. Муниципальное право одним из своих истоков имеет учебную дисциплину «Советское строительство», в которой данные вопросы не могли найти своего отражения за отсутствием в советский период институтов муниципальной собственности и самостоятельности местных бюджетов.

Полагаем, что при отсутствии надлежащей ресурсной базы местное самоуправление не может полноценно осуществляться. Речь идет не только о недостаточности материальных и финансовых средств. Пренебрежение правилами размещения муниципального заказа, приватизации муниципального имущества, нарушение бюджетного законодательства не позволяют эффективно использовать даже имеющиеся в распоряжении муниципальных образований ресурсы.

В муниципальном праве используются также нормы целого ряда других отраслей права: земельного, экологического и т.д.

Впрочем, существуют и собственные муниципально-правовые нормы. Как справедливо указывает А.Н. Костюков, к ним относятся нормы, регулирующие организационные основы местного самоуправления: создание органов местного самоуправления, модели местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления⁷. Помимо перечисленных собственный муниципально-правовой характер имеют нормы, касающиеся форм непосредственного самоуправления населения, значительная часть которых не используется на уровне государственной власти, специфических взаимоотношений представительных и исполнительных органов местного самоуправления (например, назначение главы местной администрации по конкурсу), неоспорима специфика норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексным институтом российского права.

Оно не может быть признано подотраслью какой-либо отрасли, поскольку нормы многих отраслей сочетаются в муниципальном праве достаточно гармонично, без доминирования норм какой-либо одной отрасли.

Говорить о муниципальном праве как об отдельной отрасли, на наш взгляд, преждевременно.

Во-первых, совокупность отраслевых методов, используемых в муниципальном праве, не образует специфического муниципально-правового метода правового регулирования.

Во-вторых, удельный вес норм различных отраслей права в муниципальном праве чрезвычайно высок. По существу, муниципальное право использует нормы практически всех отраслей российского права, предназначенные для регулирования отношений, возникающих на муниципальном уровне.

Представляется обоснованным вывод И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова о том, что муниципальное право является комплексным вторичным правовым образованием, которое объединяет предписания различных отраслей, регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом⁸.

Таким образом, муниципальное право – это комплексный институт российского права, представляющий собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся при осуществлении местного самоуправления, а также при взаимодействии муниципальных образований с государством, физическими и юридическими лицами.