2 Основные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1 Конституционная ответственность

Местное самоуправление предлагает ответственность своих органов и должных лиц за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий.

Ответственность в муниципальном праве - это наступление неблагоприятных правовых последствий для субъектов муниципальных правоотношений в результате принятия ими противоправных решений или ненадлежащего исполнения своих обязанностей.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы такой ответственности.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:

• Перед населением муниципального образования;

• Перед государством в случае нарушения Конституции РФ, конституций субъектов Федерации, иных правовых актов;

• Перед физическими и юридическими лицами (ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответственность» деятельность по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного самоуправления – населения.

Основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является утрата доверия населения² (ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.). Однако закон не определяет порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в результате утраты такого доверия. Они содержатся в уставе муниципального образования.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов своеобразный «мандат доверия» от населения на решение вопросов местного значения.

Практика и муниципальное законодательство знают следующие правовые институты, посредством которых население может выразить недоверие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления:

• Местный референдум

• Отзыв.

Федеральные и региональные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стоят перед выбором: указывать основания в общем виде или же конкретизировать их. Тем более что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва, другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва.

В ряде субъектов Федерации приняты законы об отзыве выборных должностных лиц местного самоуправления.

Порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица может быть предусмотрен в уставе муниципального образования (ст.18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.). В этом случае муниципальное образование с учётом законодательства субъектов Федерации определяет процессуальный механизм реализации прав населения на отзыв данных выборных лиц.

Отзыв – это крайняя мера, применяемая к депутату или выборному должностному лицу. Возможны и более мягкие санкции: коллективное порицание, замечание со стороны представительного органа, предупреждение со стороны своих избирателей, заслушавших их отчёт о проделанной работе и т.д. К отзыву следует прибегать, когда использованы эти и другие меры воздействия на депутатов и выборных должностных лиц.

Обобщая практику отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации, Центральная избирательная комиссия РФ установила, что в законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва необоснованно упрощён, не предусмотрены гарантии депутатам, выборным лицам местного самоуправления на осуществление ими своих полномочий, нет чётких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований для отзыва.

Требования к количеству граждан, принявших участие в голосовании, для признания отзыва состоявшимся, порядок подведения итогов голосования по отзыву не адекватны условиям ранее проведённых выборов.

В уставе муниципального образования могут предусматриваться основания и меры ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В этом случае ответственность наступает не перед населением, а перед органами или лицом, которые население уполномочило выражать и защищать свои интересы.

Главным основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является нарушение Конституции РФ, федеральных законов, конституции, уставов, законов субъекта Федерации, а также устава муниципального образования (ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

Мера ответственности – прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления (выборного или иного), а также его должностного лица, осуществляемое в порядке, установленном законом (п.3 ст. 49).

Решение о прекращении этих полномочий принимается только коллегиально депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

Закон предусматривает определённые гарантии прав органа и выборного лица местного самоуправления в целях недопущения произвола и субъективизма при принятии столь ответственного решения. Основанием для рассмотрения такого решения законодательным (представительным) органом субъекта Федерации является заключение суда субъекта (верховный суд республики, краевой, областной или городской (город федерального значения) суд) о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, его должностного лица Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта федерации, устава муниципального образования.

Закон обязывает законодательный (представительный) орган субъекта федерации после принятия решения о прекращении полномочий органа местного самоуправления одновременно назначать новые выборы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., предусматривая ответственность органов местного самоуправления перед государством, говорит об ответственности представительного органа (ст.73) и об ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации (ст.74).

Как и в Законе 1995 г., в Законе 2003 г.говорится о том, что факт принятия представительным органом муниципального образования нормативного правового акта, противоречит федеральному или региональному законодательству, должен быть установлен соответствующим судом, а ответственность в виде роспуска представительного органа наступает в случае непринятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда (в том числе не произведена отмена соответствующего нормативного правового акта).

Правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) издаётся руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в случае:

• Издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта федерации. Уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

• Совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, её национальной безопасности, и обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджетов, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решению суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать этот правовой акт в судебном порядке в течении десяти дней с момента его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня его подачи.

Должностные лица органов государственной власти, должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации за нарушение конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Новеллой Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. является установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Федерации.

Закон в ст.75 предусматривает условия, при которых эти полномочия переходят от местного самоуправления к органам государственной власти:

1. если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законом;

2. если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определённая в порядке, установленном Бюджетным кодексом, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчётном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающих 40% бюджетных ассигнований в отчётном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и регионального бюджета в отношении бюджетов этих муниципальных образований. По ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации решением арбитражного суда субъекта Федерации может вводится временная (сроком до одного года) финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности муниципального образования;

3. если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счёт предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается одновременно с изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке.

Кроме того, отдельные полномочия органов местного самоуправления в определённых законом случаях могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Часть 2 ст.49 закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995г. предусматривает также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответственность наступает в той мере, в какой полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основанием для наступления такой ответственности перед государством является не нарушение конституционных норм или законов (хотя следует учитывать, что эти полномочия передаются согласно ст.132 Конституции РФ соответствующими государственными органами по закону), а неэффективное исполнение или неисполнение ими делегированных полномочий. Однако конкретный механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности, как и сами меры ответственности перед государством, законом не определены.