Уч.пособие_Финансы_для_Губкинского

РАЗДЕЛ II. Государственные финансы

Глава 10. СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТА И ЕГО ФУНКЦИИ. БЮДЖЕТНЫЙ МЕХАНИЗМ

1.Взгляды экономистов на природу государственного бюджета и их развитие.

2.Сущность бюджета и необходимость его существования.

3.Функции бюджета.

4.Дискуссионные вопросы сущности и функций бюджета.

5.Бюджетный механизм и характеристика его звеньев.

1.Взгляды экономистов на природу государственного бюджета и их

развитие

Считается, что слово бюджет произошло от древнефранцузского «bugett», что в переводе означает кожаную сумку, мешок. Как экономический и финансовый термин понятие бюджет впервые стало распространяться в Англии (англ. Budget – сумка, чемодан). Именно в Англии капиталистические отношения развивались наиболее интенсивно, а буржуазии удалось добиться значительных успехов в осуществлении контроля за расходованием бюджетных средств.

Возникновение и развитие государственного бюджета неразрывно связано с появлением и становлением государства. Государственные власти вмешивались в распределительный процесс с целью мобилизации денежных средств, необходимых для выполнения государственных функций. Переход от единоличного распределения доходов государства монархом к обсуждению и утверждению их распределения специальными государственными властями привѐл к составлению сметы доходов и расходов государства. Под бюджетом стали понимать роспись государственных доходов и расходов. Впервые бюджет как форма образования и расходования государственных денежных средств появился в Англии (последняя треть XVII в.) затем во Франции (конец XVIII в.). Эти страны первыми установили практику составления бюджетов, которая в XIX веке распространилась на большинство стран.

Трактовка бюджета как росписи государственных доходов и расходов, финансового документа, финансового плана, была наиболее распространена и в отечественной советской литературе 20-х годов. Под бюджетом многие экономисты понимали финансовый план ведения государственного хозяйства, смету государственных доходов и расходов. Такая трактовка бюджета была широко распространена в экономической литературе до конца 30-х годов. В 40 - 50-е годы бюджет стал трактоваться

181

не только как финансовый план, но и как централизованный фонд денежных средств. Этой трактовки придерживались такие авторы, как Аллахвердян Д.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Плотников К.Н. и др. В учебнике «Финансы и кредит СССР», составленном авторским коллективом под руководством проф. В.П. Дьяченко дана такая дефиниция бюджета: «Государственный бюджет представляет собой, утверждаемый Верховным Советом СССР на каждый хозяйственный год в качестве закона, государственный финансовый план образования, в распоряжении органов государственной власти, единого фонда денежных средств, и направления этих средств, в соответствии с народнохозяйственным планом, в порядке безвозвратного финансирования, в целях осуществления функций Советского государства, в интересах расширенного социалистического производства».130

Такое толкование бюджета характеризовало его более полно, но не раскрывало полностью сущность бюджета, его экономическую природу, как экономической категории. Ответ на эти вопросы дала экономическая наука 60-70-х годов. В эти годы финансы стали рассматриваться как экономические распределительные отношения, а бюджет, как одна из сфер этих отношений, выражающая определѐнные экономические связи. Так, например, в учебнике «Финансы и кредит СССР» под руководством проф. В.В. Лаврова дано следующее определение бюджета: «Государственный бюджет при социализме выражает экономические отношения, связанные с образованием и использованием централизованного фонда денежных ресурсов государства путѐм планового распределения общественного продукта и национального дохода в интересах развития экономики, повышения благосостояния народа, укрепления обороноспособности страны, удовлетворения других общегосударственных нужд».131

В те годы многие авторы стали считать, что рассмотрение бюджета как финансового плана, как централизованного фонда денежных средств государства даѐт понятие лишь о его организационно-правовой форме, об объѐмах финансовых ресурсов, централизуемых государством, но не о его сущности. Однако, в то же время, нельзя сказать, что бюджет не является централизованным фондом денежных средств и не представляет собой финансовый план государства, состоящий из доходной и расходной частей и имеющий силу закона. Поэтому вплоть до настоящего времени все эти характеристики рассматриваются при определении экономического содержания бюджета.

130Финансы и кредит СССР. Учебное пособие. Составлено авторским коллективом под руководством проф. В.П. Дьяченко. Под ред. д.э.н., проф. Г.А. Козлова. М.: Госфиниздат. 1940 г. С. 425.

131Финансы и кредит СССР. Учебник. Под руководством проф. В.В. Лаврова. М.:

Финансы. 1972 г. С. 135.

182

2. Сущность бюджета и необходимость его существования

Бюджет представляет собой сложное многогранное явление и должен рассматриваться с нескольких сторон. Во-первых, по экономической сущности бюджет выражает определѐнные финансовые отношения, имеющие свою специфику, во-вторых, бюджет – это финансовый план государства, состоящий из доходной и расходной частей и имеющий силу закона; в третьих – это фонд денежных средств.

Сущность и значение бюджета определяются экономическими отношениями в обществе. В условиях товарно-денежного хозяйства необходимо перераспределение денежных средств и частичная их централизация в фондах государства с целью выполнения им своих функций, главными из которых являются оборона страны, управление, народно-хозяйственная и социально-культурная функции. Денежные средства, необходимые государству для выполнения его функций, централизуются в распоряжении соответствующих органов власти и управления в форме фондов денежных средств. Главным из этих фондов является бюджет.

Бюджет обеспечивает органам управления возможность выполнения ими своих функций и является тем фондом, в котором посредством распределения общественного продукта и национального дохода мобилизуется часть средств от всех секторов экономики. Государственный бюджет является составной частью государственных финансов, ведущим звеном финансовой системы, поэтому ему присущи те же основные черты, что и финансам в целом. Вместе с тем бюджет имеет и свою специфику, которая позволяет выделять его в качестве самостоятельной экономической категории.

Бюджетные отношения представляют собой особую форму распределительных и перераспределительных отношений, связанных с созданием и расходованием особого централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей и финансирования социально-экономических программ, имеющих значение для всей страны.

Сфера действия бюджетных отношений уже, чем финансовых, однако, при этом они являются ведущими по сравнению с другими сферами финансовых отношений. Бюджет можно назвать центральным элементом финансовой системы, так как все другие звенья так или иначе, в большей или меньшей мере связаны с ним определѐнными экономическими отношениями. Благодаря бюджету осуществляется распределение и перераспределение общественного продукта и

183

национального дохода между территориями страны, отраслями экономики, производственной и непроизводственной сферой, хозяйствующими субъектами, населением.

В процессе функционирования бюджетные отношения материализуются в централизованном фонде денежных средств, который и получил название бюджет. Бюджет формируется путѐм поступления в этот фонд определѐнных доходов, которые затем расходуются на конкретные цели. Доходы и расходы государственных бюджетов утверждаются законодательно в виде финансового плана. Объѐмы бюджетных доходов и расходов и их структура зависят от уровня развития экономики, от приоритетных направлений социально-экономического развития, от масштабов структурной перестройки экономики и от других факторов.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующую дефиницию бюджета. Бюджет представляет собой систему денежных

отношений по поводу распределения и перераспределения общественного продукта с целью образования и расходования централизованного фонда денежных средств, используемого на выполнение общегосударственных задач и утверждаемого законодательно в форме финансового плана, состоящего из доходной и расходной частей.

Необходимость существования бюджета обусловлена тем, что в условиях товарно-денежных отношений государство не может выполнять свои функции без соответствующего финансирования. Бюджет является тем фондом, в котором аккумулируются денежные средства всех секторов экономики посредством распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода. Саккумулированные средства направляются на финансирование выполнения функций государства, обеспечивают возможность государственного регулирования экономики. Перераспределение денежных средств между территориями страны, отраслями и секторами экономики, социальными группами населения позволяет обеспечить социальную справедливость в обществе и использовать финансовые ресурсы с наибольшей отдачей. Наличие такого централизованного фонда денежных средств государства как бюджет позволяет государству осуществлять расходование средств прежде всего на удовлетворение первоочередных потребностей, предусмотренных программами социально-экономического развития страны, не допускать распыления государственных доходов и неэффективного их использования, обеспечивать соблюдение необходимых пропорций в развитии общественного производства.

184

3. Функции бюджета

Сущность бюджета проявляется в его функциях. Бюджет выполняет две функции: распределительную и контрольную. С помощью распределительной функции осуществляется аккумуляция части общественного продукта в бюджете, как централизованном фонде денежных средств, и распределение бюджетных средств между территориями страны, отраслями народного хозяйства, производственной и непроизводственной сферами, между хозяйствующими субъектами, между населением.

Отношения, связанные с изъятием части средств хозяйствующих субъектов и населения в пользу государства, представляют собой одну из групп бюджетных отношений. Аккумулирование средств в бюджете осуществляется в основном налоговым методом, с помощью уплаты в бюджет различных налогов, основными из которых являются налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц. С помощью налогового метода в бюджет поступают таможенные пошлины и сборы. Часть средств поступает в централизованный фонд денежных средств государства – бюджет неналоговым методом.

Отношения, связанные с выделением средств из бюджета, представляют собой вторую группу бюджетных отношений. Бюджетные средства расходуются на выполнение государством своих функций, с целью выравнивания социально-экономического развития территорий страны, на повышение уровня жизни населения и обеспечение социальной справедливости в обществе.

Всвязи с разными природно-климатическими условиями, неоднородными природными ресурсами, имеющимися в разных регионах страны, разным уровнем их экономического и социального развития через бюджет осуществляется перераспределение средств между территориями страны с целью выравнивания их социально-экономического развития и уровня жизни населения, на другие цели. Так, например, традиционно бюджетную поддержку получают районы Крайнего Севера и приравненные к ним районы в связи с суровыми природноклиматическими условиями, г. Москва получает дополнительные бюджетные ассигнования на выполнение функций города – столицы страны, в южные республики средства перечисляются для восстановления разрушенного войной хозяйства.

Всвязи с приоритетностью развития тех или иных отраслей народного хозяйства, поддержанием отраслей, имеющих стратегическое значение для страны, через бюджет осуществляется перераспределение средств между ними. Во всех развитых странах, например, из бюджета финансируется сельское хозяйство, как стратегически важная отрасль, обеспечивающая страну продовольственными ресурсами. В разные периоды экономического развития в зависимости от целей структурной

185

перестройки хозяйства бюджетные средства в нашей стране выделялись химической промышленности, машиностроению, отраслям топливноэнергетического комплекса и др.

Развитие общества невозможно без развития социальной сферы, поэтому из бюджета выделяются значительные ресурсы на содержание всей непроизводственной сферы. В развитых странах социальные расходы занимают более третьей части всех бюджетных расходов. К ним относятся расходы на физическую культуру, спорт и здравоохранение, культуру, искусство и науку, на образование и просвещение. Посредством бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений выполняются основные конституционные права граждан.

Бюджетные средства выделяются на реализацию не только социальных, но и производственных программ, имеющих общегосударственное значение. Средства из бюджета могут быть выделены конкретным хозяйствующим субъектам, выполняющим государственный заказ, входящим в приоритетную отрасль экономики, подпадающим под программу экономического развития, финансируемую из бюджета.

Граждане страны также являются субъектами, получающими бюджетные средства. Бюджетные ассигнования выделяются на выплату пособий для детей, на питание, малоимущим и малообеспеченным семьям. Не все граждане страны напрямую получают бюджетные средства в виде конкретных пособий, а лишь те из них, кто в этом действительно нуждается. В стране осуществляется ориентация на адресность социальной помощи.

Контрольная функция бюджета неотделима от распределительной. Процессы распределения невозможны без осуществления финансового контроля, в то же время объектом финансового контроля являются именно распределительные отношения в обществе. Контрольная функция бюджета даѐт возможность осуществлять контроль за оптимальностью процессов распределения бюджетных средств, за сопоставлением результатов распределения по стоимости и в натуральной форме. Кроме того, контрольная функция бюджета позволяет количественно оценить эффективность использования бюджетных средств, в частности, и всех финансовых ресурсов в целом, так как именно бюджет и его состояние является одним из главных критериев состояния не только финансовой системы страны, но и всей экономики в целом. Планирование бюджетных показателей осуществляется на основе планов-прогнозов социальноэкономического развития страны, поэтому невыполнение бюджета свидетельствует о невыполнении других экономических и производственных показателей в целом по стране.

Такие относительные показатели состояния бюджета как уровень его доходов и расходов в ВВП, уровень бюджетного дефицита, удельный вес расходов бюджета на социальную сферу, применяются при международных оценках социально-экономического развития страны.

186

4.Дискуссионные вопросы сущности и функций бюджета

Вэкономической литературе нет единства во мнениях по поводу сущности бюджета и его функций. Сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.

Существует несколько подходов к определению бюджета. Сегодня актуальными являются материальное и юридическое понимание бюджета.

Вматериальном (экономическом) смысле здесь подразумевают централизованный в определенных масштабах денежный фонд, который находится в распоряжении органа, наделенного властными полномочиями. Юристами бюджет традиционно определяется как «финансовая программа, план деятельности», «план ведения государственного хозяйства». При этом по своей правовой характеристике такой финансовый план утверждается законом (для федерального и региональных бюджетов) или решением органа власти (для муниципальных бюджетов). Неоднозначность природы бюджета доказывается существованием по крайней мере, пяти значений, в которых употребляется термин «бюджет»:

1. Финансовый план государства.

2. Государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы.

3.Государственный акт, закон, устанавливающий финансовый план государства.

4. Система определѐнных финансовых (экономических) отношений.

5. Форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Вфинансовой литературе бюджет чаще всего трактовался и трактуется как совокупность определѐнных денежных отношений, связанных с распределением совокупного общественного продукта (ВВП или ВНП) и национального дохода с целью формирования и использования общегосударственного централизованного фонда денежных средств. Так, по мнению Родионовой В.М. «По экономической сущности государственный бюджет – это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-

187

культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления».132

Вучебнике «Бюджетная система Российской Федерации» под редакцией проф. М.В. Романовского и проф. О.В. Врублевской сказано,

что «бюджет это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд».133

По мнению О.В. Соколовой «Экономическая сущность понятия

бюджета раскрывается через совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны».134

ВБюджетном Кодексе бюджет определѐн как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для

финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».135

Большая часть экономистов считает, что бюджетные отношения возникают по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода в связи с образованием и расходованием централизованного фонда денежных средств, используемого на общегосударственные нужды. Однако некоторые экономисты считают, что бюджет предназначен для распределения общественного продукта, а другие - что распределение осуществляется с помощью финансов, а бюджет лишь перераспределяет уже распределѐнное финансами.

Некоторые экономисты не выделяют бюджет в качестве самостоятельной экономической или финансовой категории и до сих пор понимают под ним только финансовый план страны, другие рассматривают бюджет только как фонд денежных средств. В учебнике «Финансы, денежное обращение и кредит» под ред. профессоров В.К. Сенчагова и А.И. Архипова сказано: «Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных

средств как обязательного условия функционирования любого

132 Финансы. Учебник под ред. профессора В.М. Родионовой М.: Финансы и

134Финансы. Деньги. Кредит. Учебник под ред. к.э.н. О.В. Соколовой. М.: Юрист. 2000 г. С.214.

135Бюджетный Кодекс Российской Федерации, ст. 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе».

188

государства».136 По мнению Т.Ф. Юткиной «Бюджет – это счѐтный план государства, позволяющий контролировать процесс зачисления средств в доходы казны и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов».137 Такой подход раскрывает роль бюджета

ввыполнении государством его функций, но не отражает в полной мере его сущность.

Впоследние годы в литературе не рассматриваются дискуссионные вопросы сущности экономических категорий, в основном исследуются практические вопросы прикладного характера. Возможно, именно поэтому

вБюджетном Кодексе дано определение бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Однако исследование формы ещѐ не раскрывает экономического содержания категории. Экономические и финансовые категории являются научной абстракцией, но служат важным инструментом углублѐнного познания финансовых явлений. Бюджет как финансовая категория по своей природе имеет объективный характер и отражает реально существующие в обществе отношения. Бюджет является категорией сложной и многообразной, отражающей движение других категорий. Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие у государства с хозяйствующими субъектами и населением по поводу изъятия у них части денежных средств с целью формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие в связи с расходованием бюджетного фонда на определѐнные цели.

Вопрос о функциях бюджета также является дискуссионным. В учебной литературе можно насчитать более пятнадцати функций бюджета. Наиболее часто упоминаются распределительная, контрольная, перераспределительная, финансового обеспечения социальной политики, государственного регулирования и стимулирования экономики, функция контроля за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств, функции образования и использования бюджетного фонда, стимулирующая, аллокационная и другие.

Большая часть экономистов выделяет распределительную (перераспределительную) и контрольную функцию бюджета. Однако некоторые считают, что бюджет лишь перераспределяет уже распределѐнное финансами и выделяют перераспределительную функцию

136Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник под ред. д.э.н., проф., академика РАЕН В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. М.: Проспект. 1999 г. С. 168.

137Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М.: Инфра - М. 1998 г. С. 51.

189

бюджета, другие считают, что бюджет выполняет только распределительную функцию, в рамках которой выделяются первичное и вторичное распределение. На наш взгляд, сущностной характеристикой бюджета является распределение общественного продукта и национального дохода с целью мобилизации их части в централизованном бюджетном фонде с последующим распределением бюджетных средств на определѐнные цели. В то же время нельзя отрицать, что с помощью бюджета осуществляется перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями страны, производственной

инепроизводственной сферой и т.д. Нам представляется, что перераспределительные процессы осуществляются в рамках распределительной функции бюджета, как экономической категории.

Вучебном пособии Сабанти Б.М. функции бюджета вообще не рассматриваются. Он пишет «Сущность и содержание бюджета определяются функциями государства, важнейшей из которых является

воспроизводство производственных отношений, превалирующих на том или ином этапе развития государства»138

Вфинансовой литературе последних лет довольно часто стала встречаться стимулирующая функция бюджета, поскольку выделение бюджетных ассигнований должно побуждать хозяйствующих субъектов к эффективному и экономному их использованию, к мобилизации собственных внутренних ресурсов. Однако следует согласиться с мнением В.М. Родионовой, что следует различать сущность экономической категории и еѐ роль. Роль экономической категории в общественном воспроизводстве отражает степень еѐ воздействия на воспроизводственные процессы, а функция – это отражение сущности категории в действии. Сущностной характеристикой бюджета является его общественное предназначение – с помощью распределения общественного продукта и национального дохода формировать бюджетный фонд с целью его расходования на общегосударственные нужды. При этом следует заметить, что процессы распределения невозможны без осуществления постоянного финансового контроля за образованием и расходованием фондов денежных средств, в данном случае бюджетного фонда. Все остальные так называемые функции бюджета – это лишь проявление распределительной

иконтрольной. Функции бюджета в трактовке некоторых авторов представлены в таблице 21.

138 Б.М.Сабанти. Теория финансов. Учебное пособие. М.: Издательство

«Менеджер», 2000, с.100.

190