МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Кафедра производственной безопасности и права
Основы экологического права российской федерации
Учебно-методические рекомендации
к практическим занятиям
по дисциплине «Правоведение»
Казань 2013
УДК 340
ББК 67
Основы экологического права Российской Федерации: Учебно-методические рекомендации для бакалавриата по техническим и экономическим направлениям подготовки / Сост.: Хайруллин Р.Р., Тонкова А.С. (группа 2ПМ103 КГАСУ) / Под ред. Н.Б. Пугачевой. - Казань: КГАСУ, 2013. - 38 с. [Электронный ресурс] // Казанский государственный архитектурно-строительный университет / Кафедра производственной безопасности и права / Учебно-методические материалы / Учебно-тренировочные задания по правоведению // http://www.kgasu.ru/sved/structure/sf/bgd/6087/(дата обращения 06.12.2013).
Учебно-методические рекомендации предназначены для бакалавриата по техническим и экономическим направлениям подготовки и содержат систематизированные сведения научно-практического и прикладного характера, изложенные в формах, удобных для изучения и усвоения: практикум, хрестоматия, глоссарий, тестовые задания.
Рецензенты:
Доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой права Педагогического института ЮФУ Працко Г.С.;
д.п.н., профессор кафедры профессионального обучения и педагогики КГАСУ Сафин Р.С.
|
|
© Казанский государственный архитектурно-строительный университет, 2013
|
Содержание
|
Хрестоматийный материал |
4 |
|
Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды |
4 |
|
Пугачева Н.Б., Тонкова А.С., Хайруллин Р.Р. Ответственность за экологические правонарушения |
11 |
|
Глоссарий |
19 |
|
Задачи по основам экологического права |
22 |
|
Тесты по основам Экологического права |
26 |
|
Вариант 1 |
26 |
|
Вариант 2 |
29 |
|
Компетентностно - ориентированные задания |
34 |
|
Вопросы для самоконтроля |
34 |
|
Темы для самостоятельной работы |
35 |
|
Литература |
35 |
Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права .- 2012. - N 11 //
http://lawcanal.ru/html.acti.static.actii.ekologicheskoepravo.html [дата посещения 17.03.2013]
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция Российской Федерации создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической безопасности, которые к концу прошлого века стали глобальной проблемой современного мира. В ХХI веке экологический кризис обостряется и проявляется в усилении дефицита питьевой воды, борьбе за разведанные месторождения полезных ископаемых, поиске чистого воздуха в столичных мегаполисах и даже возможностей продажи его в другие страны. Первые конституции нашей страны содержали лишь нормы об исключительной государственной собственности на землю и другие основные природные ресурсы, об обязанностях землепользователей повышать плодородие почв. Россия была одним из первых государств, принявших в 1960 г. Закон "Об охране природы в РСФСР, провозгласивший основы правовых отношений "человек - природа". Немало из содержавшихся в нем положений себя оправдало и нашло дальнейшее развитие - например, о преподавании охраны природы в учебных заведениях и пропаганде ее издательствами, музеями, телевидением, редакциями газет и журналов, об общественной природоохранной экспертизе проектов крупнейших строек, о необходимости рационального использования природных ресурсов и государственной охране объектов природы, об ответственности руководителей ведомств и предприятий, а также граждан за нарушения природоохранных правил. Но многие законодательные положения оказались излишне декларативными и не подкрепленными подзаконными актами. На конституционном уровне экологическая тема получила отражение в конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.
В (после международной Стокгольмской конференции 1972 г.) был закреплен принцип, согласно которому в интересах настоящего и будущих поколений в России принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среда.
Конституционный институт охраны окружающей среды имел ярко выраженный экономический, социальный, политический характер, хотя уже тогда наукой ставились и обосновывались перспективные задачи перенесения приоритета на социальные цели, связанные с обеспечением здоровья человека, его местообитанием и жизнью; вовлечения в экологический контроль общественности, человека, право которого на благоприятную среду предполагалось, но не гарантировалось; превращения граждан из объектов в субъекты экологического управления. Конституция РФ 1993 г., со дня принятия которой исполняется десять лет, содержит более конкретные экологические предписания и принципы, которые должны применяться на всей территории страны, а все принимаемые в Российской Федерации правовые акты не должны им противоречить. Это повышает фундаментальность влияния Конституции как на развитие экологического законодательства - федерального и регионального, так и на принятие и применение иных нормативных правовых актов на территории Федерации.
В субъектах РФ шла опережающая Федерацию разработка законов о лесах, об экологической экспертизе, о животном мире - ряд оправдавших себя норм из этих актов вошли в принятые позднее федеральные законы. В Башкортостане принят даже Экологический кодекс. Но не во всем эти акты соответствовали Конституции и законодательству Российской Федерации, их недостатки устраняются, начиная с 2001 года. Восполнение пробелов федерального законодательства осуществлялось путем принятия законов о растительном мире, об охотничьем хозяйстве, об общераспространенных полезных ископаемых, о зеленых насаждениях в городах. В статьях 71 и 72 Конституции РФ разграничиваются предметы природоохранного ведения, чему посвящается немало научных работ.
Обращает на себя внимание, что если природ ресурсные и природоохранные полномочия находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то гражданское законодательство, метеорологическая служба, стандарты, эталоны (а они имеют первостепенное значение для сертификации, нормирования и паспортизации в области охраны окружающей среды), отнесены конституционным законодателем к ведению Федерации. Принципиальное значение для экологии имеет регулирование имущественных отношений в сфере природопользования, поскольку от форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и эффективность их использования, сочетание экологического, административного, публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и распоряжению природными объектами, возможности государственного, производственного, общественного и муниципального экологического контроля.
В статье 9 Конституции РФ использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты. Конституционная формулировка "могут находиться" дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции записано "могут быть", то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению законодателя) во всех формах собственности.
Установление на федеральном уровне правил имущественного оборота обеспечивает единство экономического пространства, стабилизацию природоресурсных отношений, внедрение в них отработанных, проверенных веками правовых процедур. Природоресурсные законы в соответствии с Конституцией РФ предусматривают экономически и социально-оправданные различные варианты осуществления прав собственности: более 13 лет частные начала широко внедряются в земельных отношениях, где сформировалось почти 20 млн. собственников садовых участков, более десятка миллионов владельцев паев и долей в сельскохозяйственные угодьях, десяток миллионов собственников земельных участков под домами и дачами.
Могут находиться в частной собственности обособленные непроточные искусственные водоемы, а также древесно-кустарниковая растительность, выросшая на земельном участке, находящемся в частной собственности. Преимущественно публичные начала преобладают в горных, фаунистических и лесных отношениях.
В настоящее время вносятся предложения о распространении частной собственности на леса, приватизация которых дала бы ощутимые поступления в бюджеты в ближайшие годы, упростила бы перевод лесных земель в нелесные.
Этот вопрос можно и нужно обсуждать с учетом рекреационных и глобальных экологических функций лесов, установившихся многовековых российских традиций допущения общего лесопользования без особых на то разрешений, принадлежности лесных массивов вокруг городов-миллионеров (а на них-то и предъявляется главный спрос) к лесам первой защитной категории, повреждение и уничтожение которых недопустимо. В большинстве развитых государств идет наращивание государственного фонда лесов преимущественно за счет их выкупа у граждан; в Турции, например, 9/10 лесов находятся в государственной собственности в целях обеспечения их сохранности и массового использования населением. Конституция РФ не исключает частной собственности на леса и другие природные ресурсы, и она может быть допущена федеральным законом с учетом социально-экономической обстановки в стране и высказанных соображений.
В соответствии со ст.19 и 48 ЛК РФ : лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, а разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливается заключенными в соответствии с Конституцией РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В 1999 году Верховный Суд РФ признал не соответствующими федеральному законодательству ряд распоряжений Правительства РФ, допустивших перевод лесных площадей в нелесные без проведения государственной экологической экспертизы.
Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этих положений ЛК РФ. Его позиция, высказанная в 1998 году по запросам Правительства Республики Карелия и администрации Хабаровского края, состояла в том, что леса широко используются населением, являются федеральным достоянием, и передача части лесного фонда субъектам РФ может быть допущена лишь в соответствии с федеральным законом.
Позднее Конституционный Суд РФ при проверке и оценке конституционности Конституции Республики Алтай высказал мнение о том, что использование природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов подразумевает суверенитет Российской Федерации и все народы, проживающие в России, территория которой очерчивается государственной границей.
Сердцевиной гуманитарной составляющей конституционных основ экологии является ст.42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, повторяющая аналогичные нормы конституций многих европейских стран. Как и в других государствах, этот конституционный тезис представляется слишком общим, нуждается в конкретизации, подкреплении иными актами и правоприменением. Иски граждан, основанные на этой статье Конституции РФ, либо остаются без удовлетворения, а если удовлетворяются, то остаются нереализованными, как это случилось в Подмосковье, где муниципальные образования оказались не в состоянии выполнить решения судов о переселении граждан, проживающих в неблагоприятных шумовых условиях вблизи аэропорта Быково.
Предусмотренные в той же статье российской Конституции права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением, в какой-то мере раскрывают содержание общего права на благоприятную среду, но недостаточны и также нуждаются в разъяснении, прежде всего в федеральных законах.
Россия не подписала Орхусскую конвенцию 1998 г. о доступе к экологической информации из-за неуверенности в своих возможностях выполнить все ее требования на современном этапе. Между тем согласно Закону РФ "О государственной тайне" сведения о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране не могут быть засекречены и стать объектом государственной тайны. В настоящее время продолжаются длительные дискуссии о том, кто из государственных и муниципальных органов за какую часть экологической информации отвечает и обязан ее выдавать гражданам и юридическим лицам своевременно (в какие сроки?), в полном и достоверном виде.
Сокрытие или искажение экологической информации предусматривается в качестве административного правонарушения в ст.78.5 КоАП РФ. Но о материалах по производству, вынесению решений и их исполнению по этим делам не слышно ввиду отсутствия акта, расшифровывающего указанные понятия. Проекты его давно подготовлены, однако принятие наталкивается на сопротивление ответственных за предоставление экологической информации органов, нередко настаивающих на платности выдаваемой информации.
В части 2 ст.237 УК РФ предусматривается наказание вплоть до лишения свободы на срок до пяти лет за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, если эти действия совершены лицом, занимающим государственную должность РФ или субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления, обязанным обеспечивать население такой информацией.
Впервые уголовная ответственность за подобное общественно опасное деяние была установлена в конце 80-х годов ХХ века на Украине после Чернобыльской катастрофы; в России осужденных по этой статье, судя по опубликованным данным, нет - она носит преимущественно превентивный характер.
Не менее проблематичным представляется вопрос о возмещении вреда. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются обязанности полного возмещения вреда окружающей среде, порядок его компенсации и разрешения споров в области охраны окружающей среды, требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (ст.76-78, 80), а также возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством (ст.79).
Последнее законодательное установление, по-видимому, может считаться данью ст.42 Конституции РФ, тем более что "соответствие с законодательством" предполагает возмещение материального вреда на основании давно отработанных правил и процедур гражданского законодательства, что и предусматривалось в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Трудности доказывания причинной связи между загрязнением среды, экологическим правонарушением и наступившими убытками и ущербом обусловливают отсутствие большого числа удовлетворенных исков по таким делам.
Реализации конституционных экологических прав граждан могло бы служить законодательное обеспечение их права не только на информацию, но и на участие в подготовке, обсуждении, принятии и выполнении решений, влияющих на состояние окружающей среды, в контроле за их исполнением. В настоящее время это является одним из узловых звеньев природоохранного механизма, нуждающихся в детальном правовом регулировании. Общественные слушания экологических проектов предусматриваются в ряде актов, например, в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 г., в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372. Однако достаточно конкретных предписаний там не содержится, да и население зачастую не проявляет необходимой правовой грамотности, активности и инициативы.
Среди немногих основных обязанностей граждан, предусмотренных в Конституции РФ, - долг каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, что адекватно праву на благоприятную окружающую среду. Все природоресурсные кодексы и иные законы - о земле (2001 г.), недрах (1992 г.), водах (1995 г.), лесах (1997 г.), животном мире (1995 г.), атмосферном воздухе (1999 г.) - включают подробные нормы о конкретных обязанностях граждан, прежде всего экологических, применительно к конкретным природным ресурсам. Немало более общих экологических обязанностей имеется и в других федеральных и региональных законах. Проблема - в слабости функционирования контрольного и юрисдикционного государственного механизма, допускающего безнаказанность невыполнения и нарушения экологических обязанностей, в том числе со стороны должностных лиц, нередко принимающих экологически значимые решения.
Функции государства по охране окружающей среды получают в Конституции РФ достаточное развитие. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст.41), и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п."е" ст.71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п.1 "в" ст.114).
Реализация этих конституционных положений предусматривается в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. В статье 14 ФЗ "Об охране окружающей среды" к методам экономического регулирования отнесены предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов - в соответствии с законодательством РФ. Но этого законодательства для многих ситуаций нет, а если есть - при использовании оно встречается с сопротивлением налоговых интересов. В условиях напряженности государственного бюджета и с учетом данных официальной статистики, согласно которым 30 млн. граждан существуют на средства ниже прожиточного минимума, в настоящее время это представляется достаточно логичным.
Утверждены десятки федеральных и региональных программ с экологическим аспектом: о бассейнах рек Томь, Ока, Волга, Дон и предупреждении наводнений; об обеспечении пожарной безопасности лесов; о повышении плодородия почв, борьбе с оврагами и оползнями; о поддержании национальных парков и иных особо охраняемых территорий. Программы принимались в основном в первой половине 90-х гг., опирались на средства федерального, регионального и местного бюджетов, однако оказались вялотекущими, в значительной мере приостановленными и невыполненными.
Так, Правительством РФ утверждены федеральные целевые программы (ФЦП) постановлениями от 3 октября 1996 г. N 1161 "Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца на 1997-2010 годы", от 21 июня 1996 г. N 720 "Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г.Чапаевска Самарской области" - до 2010 г., от 13 сентября 1996 г. N 1098 "Отходы" - до 2000 г. (выделено менее 10 процентов от намеченного), от 8 июля 1997 г. N 843 "Сохранение амурского тигра" - до 2003 г. (в основном за счет зарубежных источников, выделенных на борьбу с браконьерством), от 25 ноября 1994 г. N 1306 "По обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна» - до 2000 г. (освоено менее 20 процентов).
В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской «Федерации» предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Правительство их активно реализует, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.
Сотнями природоохранных полномочий наделены в соответствии с положениями о них Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы. Проводимая административная реформа призвана выявить пересекающиеся и дублирующие функции и упразднить их в целях дебюрократизации управления и аппарата, освобождения предпринимателей от излишней опеки государства.
Вносятся предложения о закреплении конкретных обязанностей государства, его органов, должностных лиц обеспечивать гражданам благоприятную для проживания среду и выполнение иных конституционных экологических прав. Прибавят ли подобные дополнения реальности конституционным требованиям, которых и в настоящее время немало, в том числе в ч.2 ст.15 Конституции РФ? Навряд ли, ведь от повторения предписаний на одном правовом уровне их сила не увеличивается, а лишь слабеет, размывается.
Нет также и необходимости, на наш взгляд, в дополнении гл.1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ положениями о провозглашении России не только правовым, демократическим, социальным, но и экологическим государством. Этот, скорее декларативный, пропагандистский, нежели реальный, тезис лишь еще больше оторвет записанное в Конституции от реализуемого, превратит конституционно-правовое регулирование в программирование, в постановку целей (что не является задачей законодательства, в том числе конституционного), сделает Основной закон полной фикцией и декорацией.
Положения об экологии российской Конституции гораздо насыщеннее и подробнее, чем в большинстве других стран, и вполне достаточны на конституционном уровне для решения современных проблем охраны окружающей среды и организации рационального природопользования путем надлежащего исполнения законодательных предписаний, осуществления повседневного экологического контроля и надзора, прежде всего, муниципального, общественного, прокурорского, и обеспечения неотвратимости ответственности за предусмотренные в Конституции экологические правонарушения.
Пугачева Н.Б., Тонкова А.С., Хайруллин Р.Р. Ответственность за экологические правонарушения.
Экологические системы бывают различного вида. Во-первых, это естественные (нетронутая природа), т.е. область активной биологической жизни, она включает нижнюю часть атмосферы, всю гидросферу, верхнюю часть литосферы Земли. Здесь все живые организмы естественно взаимосвязаны между собой и средой их обитания; во-вторых, модифицированные («обработанная природа»), т.е. измененная человеком природная среда его обитания, носящая системный характер функционирования; в-третьих, трансформированные человеком (превращенная природа), т.е. преобразованная среда жизни человека в процессе его хозяйственной (и иной) деятельности на «лоне природы».
Экологическая политика должна иметь две составляющие: первая - санация (очистка) и рекультивация загрязненных и экологически неблагополучных территорий, вторая - охрана природы и не истощительное природопользование в экологически чистых районах. А для реализации этих планов надо знать реальное состояние природы нашего, хотя и сократившегося, но все еще обширного Отечества.
Существует насущная необходимость уменьшения «потребительного давления» человека, до сих пор ориентированного на максимализацию качества уровня своей жизни. В условиях индустриального общества — это главный фактор отрицательного воздействия на земные экосистемы различного уровня. Разумеется, это воздействие — неизбежное следствие жизнедеятельности человека, своеобразная плата за цивилизацию. Но этот процесс необходимо регулировать нормами экологического права.
Нормирование качества — это установление показателей (нормативов) предельно-допустимого воздействия (ПДВ) человека на окружающую природную среду, т.е. стандартизация хозяйственной и иной деятельности человека. Норма ПДВ — это такая мера воздействия на окружающую природную среду, при которой стабильно обеспечивается процесс обмена веществ и энергии во всех экологических подсистемах единой экосистемы Земли.
Показатели нормативов качества — это общие требования ко всем видам нормативов, установленные в целях научно-обоснованного сочетания (баланса) экономических и экологических интересов общества. Они установлены в следующей последовательности:
а) медицинский критерий — «пороговый» уровень угрозы здоровью человека, его генетическому фонду, за пределами которого наступают необратимые изменения — мутация. Этот критерий, установленный медициной, определяет требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека и критерии безопасности среды обитания человека;
б) технологический — способность экономики обеспечить выполнение пределов воздействия на человека и среду его обитания;
в) научно-технический — способность научно-технических средств контролировать ПДВ воздействие по всем параметрам.
Законодательство устанавливает следующие нормативы качества:
а) санитарно-гигиенические — предельно допустимые объемы концентрации (ПДК) вредных химических, физических, биологических веществ и воздействий, радиации естественного фона и приборов любого рода и направленности, вредных веществ в продуктах питания, о чем нам ранее просто не сообщали. К ПДК относят также нормативы санитарных, защитных и запретных зон;
б) производственно-технические — предельно допустимые нормативы выбросов и сбросов (ПДВ) шума, тепла, вибрации, промышленной радиации магнитных полей, любых вредных веществ и воздействий в народном хозяйстве и быту. Сюда же относят строительные, промышленные нормы и правила, включая градостроительные (СНИПы ПНИПы и т.п. технико-экономические нормативы, определяемые отраслевыми органами охраны природы);
в) комплексные — наименее разработанные и наиболее важные нормативы, которые как бы суммируют все виды нормативов качества, поскольку определяют уровень предельно допустимой нагрузки на всю природную среду (ПДН). С другой стороны, они определяют уровень предельно допустимой нагрузки (влияния) на организм человека всех факторов среды его обитания как искусственного, так и естественного происхождения.
Управление охраной (защитой) окружающей природной среды включает экологический контроль, построенный на методах обязательности предписаний и рекомендаций управомоченных на то органов, санкционирования (ограниченного самоуправления) и разрешения (полного делегирования полномочий).
Задачами экологического контроля являются наблюдение за состоянием окружающей природной среды и выполнением всего комплекса мер предусмотренного законодательством по охране (защите) и рациональном использовании природных ресурсов.
Система экологического контроля включает в себя не только государственный и общественный надзор, но и экологический мониторинг (включая международный), проведение экологической экспертизы, оценку воздействия любой планируемой деятельности на среду обитания.
Экологический мониторинг направлен на всю среду или на отдельные компоненты (природные объекты, природные комплексы, природные ресурсы).
Государственный экологический мониторинг — это служба государственного наблюдения за состоянием окружающей природной среды. Его организационную основу составляют Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и его подразделения на местах.
Государственный экологический мониторинг — это процесс сбора и преобразования информации о состоянии естественных и антропогенных изменений окружающей среды. Кроме Роскомгидромета его осуществляют Минприроды, Россанэпиднадзор, Комитет РФ по земельной реформе и землеустройству и другие органы.
Экологическая экспертиза по реальной значимости не менее важная часть системы экологического контроля, это обязательная предварительная мера, предшествующая, а потому и определяющая принятие хозяйственного решения с целью проверки его соответствия требованиям экологической безопасности. Предварительно проверяя документацию, проекты, программы, материалы, изделия, сырье и т.д., экологическая экспертиза выступает организационно-правовой формой предупредительного контроля всех предплановых (предпроектных) материалов, а также экологического обоснования выдачи лицензий и сертификатов. Ее значимость повышает обязательность участия (или самостоятельной экспертизы) в государственной экспертизе представителей общественности от национального движения «зеленых» до представителей «Гринпис». Обычно формами ее выступают эколого-санитарная, эколого-правовая и эколого-нормативная экспертиза. По своему характеру к ней примыкает такая мера предварительной оценки как оценка воздействия любой планируемой деятельности на окружающую среду.
Экономический механизм охраны природной среды включает следующие части: лицензии на природопользование — разрешение с указанием видов, объемов, лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, лимиты — экологические ограничения (предельные нормы) по территориям с указанием объема предельного использования (изъятия) природных ресурсов, а также выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов, экологические фонды для восстановления (в пределах реальной возможности) потерь окружающей природной среды, компенсации причиненного вреда и других неотложных природоохранительных задач.
Существуют следующие способы причинения вреда окружающей человека среде:
повреждение — частичное приведение в негодность по качеству и количеству природного объекта, ресурса, комплекса;
истощение — уменьшение полезных природных свойств (потеря потенциала, его функций);
уничтожение — полное качественное и количественное приведение в негодность;
загрязнение — любое изменение физико-химического состава любым способом и в любой степени сверх установленной нормы.
Ст. 4, 86 Закона об охране окружающей природной среды применяют термин «порча», который по смыслу грамматического толкования следует понимать как способ причинения вреда. В то же время порча» — это любое неблагоприятное воздействие, ведущее к изменению количественных и качественных характеристик природных объектов (ресурсов). В этом смысле — это родовое понятие (загрязнение в широком смысле слова). Тогда все виды «порчи» — это стадии «разрушения» — процесса приведения в негодность конкретного природного объекта, ресурса, комплекса (процесс порчи).
Вред может быть правомерным, т.е. допускаемым государством в пределах установленных норм как результат «нормальной» хозяйственной деятельности, так и неправомерным как результат нарушения природоохранительного законодательства. Оба вида вреда это следствие невозможности полностью согласовать экономические потребности и экологические интересы.
Следует различать две взаимосвязанные формы вреда — ущерб, реальные или предполагаемые потери количества или качества природной среды (так называемый «экологический ущерб») и убытки, т.е. экономически невыгодные для природопользователя последствия потерь («экономические убытки»).
Экологический ущерб — это отрицательное изменение полезности окружающей природной среды, которое определяется нормами экологического права. Экономические убытки определяются еще и нормами других отраслей права (гражданским, трудовым и т.д.). В целом экологический ущерб и экономические убытки — это вред природной среде, неминуемые затраты человеческого общества на современном этапе его развития.
В экологическом праве существуют различные виды ответственности: эколого-правовая, наступающая за причинение неправомерного экологического вреда; эколого-экономическая, наступающая за причинение вреда в результате правомерной, разрешенной государством деятельности, связанная с выплатой определенной компенсации, направляемой на восстановление объектов природы.
Для определения объектов хозяйственной и иной деятельности, природных объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, был принят Правительством РФ в рамках постановления от 29 октября 2002 г. N 777 Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора в области охраны окружающей среды).
Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды определены в ст. 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Среди них можно выделить следующие: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических лиц и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; иные определенные законодательством полномочия.
Экологический контроль является одним из средств управления охраной окружающей среды.
Основные признаки государственного экологического контроля следующие:
1) осуществляется от имени государства;
2) осуществляется специально уполномоченными на то органами и должностными лицами;
3) носит вне- и надведомственный характер;
4) представляет собой одну из функций государственного экологического управления;
5) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения Производственный экологический контроль согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (ст. 67) . Осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.
Производственный экологический контроль, как правило, осуществляется экологической службой юридических хозяйствующих лиц и субъектов. Данный вид контроля "включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности" (Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 259).
Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) производится на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ, вступившем в силу 1 июля 2002 г., и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. КоАП РФ отдельно в Особенной части выделяет гл. 8 - административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. "Родовым объектом экологических правонарушений выступают общественные отношения по охране окружающей среды, по рациональному использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности" (Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях: Вводный. М.: Юрайт-М, 2002. С. 48). В специальной ст. 23.29 КоАП РФ определяет полномочия органов, осуществляющих государственный экологический контроль по рассмотрению дел об административных правонарушениях; в ст. 23.21 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель; в ст. 23.22 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, осуществляющих государственный геологический контроль, в ст. 23.23 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов; в ст. 23.24 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда; в ст. 23.25 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков; в ст. 23.26 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, уполномоченных в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; в ст. 23.27 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов рыбоохраны; в ст. 23.28 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, в ст. 23.31 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов государственного горного и промышленного надзора, а в ст. 28.3 определяет должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Административным экологическим правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие, посягающее на установленный в РФ экологический правопорядок, здоровье и экологическую безопасность населения, причиняющее вред окружающей природной среде или содержащее реальную угрозу причинения, за которое предусмотрена административная ответственность.
Основные признаки, которые служат разграничением состава административного правонарушения от преступления, определены в УК РФ. Это повторность (ст. 260 п. 2), наличие умысла (ст. 258), крупный ущерб, причинение вреда здоровью людей, животным, сельскохозяйственному производству (ст. 248, 249, 252 УК и др.)" (Экологическое право: Курс лекций и практикум/Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство "Экзамен", 2003. С. 242).
К правонарушителям в области административного производства применяются следующие виды административных наказаний: штраф, предупреждение, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу. Наложение штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного вреда и устранения последствий административного правонарушения.
