Система сдержек и противовесов

Почему важна подконтрольность ветвей власти? Почему нельзя даровать им полную независимость и дать творить «идеальное общество» в своей отдельной сфере? Во-первых, не стоит забывать, что государство, общество это цельный организм, элементы которого взаимодействуют и существуют неотъемлемо друг от друга. Невозможно пустить три ветви власти по трем разных колеям маршрутов. Механизм государства прежде всего отличает единство целей, он осуществляет функции государства. Поэтому так необходимо взаимодействие ветвей власти, возможность воздействия их друг на друга через систему сдержек и противовесов, которая будет обеспечивать равновесие и гармонию власти в обществе, предотвращать узурпацию власти и разобщенность между ветвями власти. Система сдержек и противовесов - это установленный в Конституции и законах набор правовых ограничений, взаимосвязанных между собой, в отношение какой-либо конкретной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Систему сдержек и противовесов рассматривали и основоположники концепции. Большое внимание к ней привлечено и сейчас. От того как налажено взаимодействие ветвей власти зависит эффективность работы государства и реализация его основных задач.

Принцип разделения властей представляет собой юридическую конструкцию из трех элементов: порядок формирования органов власти, объем полномочий органов и система сдержек и противовесов. Все данные элементы представляют собой формы и результат взаимодействия ветвей власти и в равной степени важны между собой. Рассмотрим каждый из них. Порядок формирования высших органов государственной власти, прежде всего, определяет правовой статус органа власти, его подконтрольность другому органу. Рассмотрим на примере Российской Федерации. По порядку образования существуют первичные и производные органы. Первичные избираются непосредственно народом, примером может являться выборы президента и государственной думы. Производные формируются другими государственными органами, например порядок назначения членов Правительства и Конституционного суда. При первичном порядке образования орган получает свой мандат непосредственно от избирателя и не зависит от другого органа, т.е. на него не действует сдержки. При вторичном порядке образования, выделяется подконтрольность органа, его зависимость от другого вышестоящего, примером может являться назначение президента парламентом в парламентских республиках, где роль президента номинальная и всю ответственность за решения президента несет парламент. Объем полномочий, или же распределение компетенций, так же непосредственно влияет на разделение властей и определяет границы взаимодействия ветвей власти. Распределение компетенций должно осуществляться по функциональному признаку (законодательная сфера, исполнительная и судебная), иначе возникнет сложность управления, подвергнется угрозе основополагающий принцип разделения властей. Результатом взаимодействия ветвей власти, путем осуществления двух вышеуказанных элементов, будет являться система сдержек и противовесов. Вместе три элемента в совокупности и реализуют принцип разделения властей. Чтобы разобраться в системе сдержек и противовесов, необходимо определить, что понимается под этими понятиями. Так, Матузов Н.И., Малько А.В. определяют систему сдержек и противовесов как установленную в Конституции и законах совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной.¹Г.С. Сапаргалиев определяет «сдержки» как «организационные и правовые средства, которые направлены на то, чтобы обеспечивать законность в процессе формирования органов государства, не допускать нарушения органами государственной власти своих полномочий или исправлять допущенные нарушения… «Противовесы» – это такие организационные и правовые средства, которые создают условия для нормального функционирования ветвей государственной власти в целостном механизме правового регулирования».² Для более детального понимания стоит разобраться, что понимается под базовым понятием «сдержка» и «противовес». «Сдержка» в буквальном смысле понимается как удержание от выполнения какого-либо действия, т.е применимо к нашей теме это правомочие , благодаря которым орган не может осуществлять какие-либо действия. Под «противовесом» понимается противодействие, конфронтация, т.е ответная реакция на действие другого органа, правомочие, которое орган вправе реализовать в ответ на действие другого органа, в строго установленных законах случаях. Это подтверждают и слова И.Г. Шаблинского «сдержки заложены в обязывающих конституционных нормах (предусматривающих согласование кандидатур), а противовесы – в управомочивающих (допускающих различные варианты действий палат Федерального Собрания и главы государства)».³Общим для данных понятий является строгое закрепления в конституционном праве перечня полномочий и порядка их осуществления, также их ограничительный характер. Отличаются они по времени реализации: сдержки действует на постоянной основе, о противодействие является ответной мерой на определенное действие и носит временный характер.

Рассмотрим основные рычаги воздействия. Взаимное участие в формирование состава органа власти, т.е. через право участвовать в формирование органа власти, путем внесения рекомендаций или прямого назначения, орган власти может оказывать влияние на него. Пример: статья 102 пункт «ж» Конституции, в которой указывается, что к ведению Совета Федерации относятся назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда.¹

Вотум доверия и недоверия – это воля, выраженная большинством голосов по вопросу доверия другому органу, выражающаяся в оценки органом качества выполняемой работы другим органом, его компетентности. Процедура осуществления четко регламентирована в конституции, в Российской Федерации примером может послужить статья 103 пункт б Конституции, в которой указывается, что к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. ²

Право вето – это абсолютное или суспензивный (отлагательный) запрет, налагаемый один органом власти на решения другого. Следует различать понятия «слабого» и «сильного» вето. «Слабое» вето обязывает повторно рассмотреть проект, для преодоления запрета достаточно пересмотреть тоже решение большинством голосов. «Сильное» вето может быть преодолено только квалифицированным большинством, в отдельным случаях с соблюдением особой процедуры. Пример: статья 107 пункт 3 Конституции, в котором сказано, что Президент РФ имеет право отклонить принятый парламентом закон, но если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.¹ В РФ право вето Президента является одним из важнейших инициатив в законодательном процессе – с помощью него реализуется функция Президента как гаранта прав и интересов граждан страны. Примером реализации такой функции может послужить отлагательное вето Медведева Д.А. в отношение принятого Госдумой и Советом Федерации "О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ. По мнению Президента, принятые поправки ограничивали политические права граждан.

Конституционный контроль. Особенность данной «сдержки» состоит в том, что правом конституционного контроля могут обладать все ветви власти, а точнее органы их возглавляющие – парламент, правительство, суды и президент. Конституционный контроль, осуществляемый государственными органами совместно с выполнением их основных функций (исключая судебные), безусловно, испытывает влияние проводимой ими политики. Поэтому во многих странах созданы специальные органы конституционного надзора, например Конституционный Совет Франции (носящий предварительный, консультативный характер), или же эта функция возлагается на суды, в РФ функция конституционного надзора возложена на Конституционный Суд. Конституционный контроль направлен на обеспечения соблюдения демократизма, законности и главное – соблюдения конституции в деятельности государственных органов, он является ограничителем содержательной деятельности, тех кто принимает законы и создает позитивное право, ограничителем тех, кто исполняет законы и даже для самих органов судебной власти, т.к. судебная система тоже должна служить не просто применению позитивных законов, но выявлению в этих законах конституционного смысла, направленного на обеспечение прав и свобод. Конституционный контроль предотвращает произвол власти, ограничивает ее самостоятельность рамками права высшего свода законов страны.

Политическая ответственность высших должностных лиц государства – это совокупность мер, обеспечивающих приведение власти в соответствие с «договором» между властью и обществом – законами, принуждение власти к выполнению принятых обязательств и одобренных обществом программ. Еще статья 15 «Декларации прав человека и гражданина» (26 августа 1789 года) установила «право проверки»: «Общество имеет право потребовать от всякого государственного лица ответ о его деятельности».¹На первый взгляд, может показаться большая схожесть конституционной ответственности и политической, но есть принципиальное различие – критерием разграничения является наличие или отсутствие конституционного правонарушения. В правовых государствах существуют законы, общественные институты, которые призваны при помощи установленных процедур привлекать к политической ответственности все субъекты высшей власти. Существуют критерии, по которым происходит оценка деятельности, механизмы отстранения от власти должностных лиц, которые не добросовестно выполняют свои обязанности, наносят ущерб стране – ухудшение жизни народа, деградацию страны. Политическая ответственность власти, а точнее представляющих ее должностных лиц, является своего рода напоминанием о том, что власть, являясь независимой, не должна допускать самоуправства.

Особый вид политической ответственности, это институт импичмента, который представляет собой порядок привлечения к ответcтвенности и судебного раcсмотрения дел о правонарушениях высших должностных лиц, чаще всего импичмент относят к виду конституционной ответственности. В большинстве стран, в том числе и в России, предусмотрен институт импичмента в отношении Президента. Свое развитие импичмент получил в Англии, субъектом ответственности мог быть практически любой чиновник, в отдельных случаях должностное лицо, в США процедура была более регламентирована, импичмент рассматривался как средство обеспечения принципа разделения властей и как форма сдержек и противовесов.Раздел 4 ст. II Конституции США предусматривает импичмент за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки.¹Основания импичмента должны толковаться юридически, а не политически, чтобы не допустить использования импичмента как средство борьбы политических сил, также процедура импичмента, как правило, очень сложна и детально регламентирована, обычно в конституции страны. Импичмент не является препятствием для преследования в гражданских судах, и помилование должностному лицу, осужденному после импичмента, не гарантируется. В России институт импичмента рассматривается в отношении президента. В статье 93 Конституции РФ описывается процедура отрешения президента от должности.²Процедура очень сложна и в действительности еще ни разу не была осуществлена, хотя проводились попытки в отношении президента Бориса Ельцина. Первое, что хочется отметить, это основания, по которым возможно отрешение от должности, они определены очень узко: государственная измена или тяжкое преступление. Фактически, при совершении нетяжкого преступления, президент может остаться при своей должности. Также сроки рассмотрения очень малы, т.е. по истечении трехмесячного срока после выдвижения Государственной Думой обвинения, если Совет Федерации не принял решения, то обвинение считается отклоненным.

Референдум. Он является одной из форм ограничений законодательной власти, формой прямого общественного контроля. На референдум может выноситься не только проект конституции, то и законопроекты, которые напрямую касаются полномочий высших органов власти, особенно законодательной, т.к. как показывает мировая практика, парламент не всегда объективно подходит к определению своего места в структуре государства. Референдум РФ есть всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Законодательством предусмотрены три вида референдумов: на уровне местного самоуправления, уровне субъектов и общероссийский уровень. В мировой практике присутствует такое право как отзыв депутата. Это способствует формированию ответственности депутата перед избирателями, позволяет выразить народу свое мнение. В данном случае, референдум выступает как своего рода противовес власти, т.к. у народа есть возможность выступить против нее, точнее определенных должностных лиц, олицетворяющих ее, является ответной реакцией на самоуправство, может отстранить должностное лицо, не оправдавшее людское доверия и действующее в «антинародных» целях. К сожалению, на данный момент законодательство РФ предусматривает отзыв депутата только на уровне местного самоуправления. Это объясняется тем, что выборы в Государственную Думу проводятся путем пропорциональной системы, и отзыв одного депутата является недопустимым, т.к. это может использоваться как способ борьбы с политическим меньшинством. Основания, по которым могут быть прекращены полномочия депутата представительного органа, определены в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ. Отзыв депутата в основаниях не предусмотрен.

Уникальным аспектом вопроса о разделение властей является институт делегированного законотворчества. Он полностью нарушает принцип разделения властей, даруя законодательные полномочия исполнительной власти. Делегированное законотворчество – изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий.¹Несмотря на то, что делегированное законотворчество противоречит принципу разделению властей, многие государства, закрепляющие данный принцип, активно его используют. Это объясняется многими причинами. У ученых существуют различные точки зрения на данную проблему: одни рассматривают это как отрицательный фактор, который угрожает всей системе разделения властей, другие видят в этом продвижение вперед, некую продуманную модернизацию принципа разделения властей, третьи же видят в этом нечто среднее, заключая в определенные рамки делегированное законотворчество. Причины, обуславливающие данную необходимость: загруженность законодательного органа; сложность современного общества, т.е. необходимость оперативного реагирования на изменения ситуации, а сложная процедура принятия закона и его рассмотрения не позволяет принять закон в короткие сроки; «практическая» осведомленность исполнительного органа в вопросах ему подведомственных, т.е. исполнительный орган оперативно узнает о необходимости принятия того или иного акта, а также исполнительный орган может представить механизм практического осуществления закона, чего порой не продумывает законодательный орган; упрощенная процедура принятия закона исполнительным органом, что позволяет быстрее урегулировать пробел в законодательстве. Существует прямое и косвенное делегирование. Прямое делегирование предполагает принятие определенного нормативного акта, закрепляющего передачу законодательных полномочий правительству, акт принимается в соответствие со всеми правилами законодательного процесса, в форме, установленной конституцией. При этом обязательно указывается орган, которому делегируются полномочия, область этих полномочий, определение временных рамок действия делегируемых полномочий. Делегирование полномочий на неопределенный срок не допускается. Косвенный способ отличается «чрезвычайным характером», т.к. обеспечивает быстрое реагирование на требования ситуации, рассмотрение парламентом происходит, но спустя определенное время, которое строго установлено в законе. При косвенном делегирование ограничивается круг вопросов, в отношение которых правительство может принимать нормативно-правовые акты и также мера является временной. Для принципа разделения властей это несет неоднозначную угрозу. С внешней стороны делегирование полностью перечеркивает разделение властей, если же углубиться в проблему, то можно заметить, что действия правительства в законодательной сфере детально оговорены и подлежат контролю со стороны парламента, т.е. обязательность парламентского утверждения актов делегированного законодательства. Также парламент имеет право прекратить делегирование, путем выведение определенной сферы или вовсе оспорить компетенцию правительства в конституционном суде. Несмотря на теоретическую несовместимость данных понятий, они могут существовать во взаимодействие. В законодательстве Российской Федерации не прописан институт делегированного законодательства, но на практике допускается заполнение пробелов в законодательстве указами президента, постановлениями правительства и другими нормативно-правовыми актами исполнительной власти. Примером может послужить указы Президента РФ

от 30 октября 1993 г. «О Государственном гербе РФ» и от 11 декабря 1993 г. «О Государственном гимне РФ». Парламент в любой момент может решить урегулировать данный вопрос и издать собственный нормативно-правовой акт, который будет выше по юридической силе.