40

Тема1. Государственное управление и общественная политика

1. Государственное управление и общественная политика: сущностные признаки и соотношение

2. Разработка и оценка государственной (общественной) политики: процессный подход

3. Роль коммуникации в становлении и развитии государственности

4. Права человека – критерии нравственного измерения политики и государственной власти, консолидирующий принцип нравственной и правовой ориентации российского общества:

4.1. Права человека – критерий нравственного измерения политики и государственной власти;

2. Права человека – консолидирующий принцип нравст-венной и правовой ориентации российского общества.

5. Взаимодействие общества и власти – необходимое условие демократичности и эффективности государственного и муниципаль-ного управления

1. Государственное управление и общественная политика:

сущностные признаки и соотношение

Политические структуры и административные институты любого государства создаются для выполнения определенных задач и целей, которые прямо или косвенно связаны с разработкой и реализацией государственной политики. Смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни – социальной, экономической, военной, экономической и т.п.

Политика, в общем смысле, означает сознательную деятельность в сфере отношений между государством и обществом по поводу распределения властных полномочий, достижения определенных целей и решения социально-политических задач.

Основным инструментом выступает государство, хотя не меньшую роль играют гражданское общество и рыночные механизмы. Государство по существу является легитимным институтом регулирования общественных отношений, в основе деятельности которого лежат интересы и потребности социальных классов и групп. Эти интересы, как правило, формулируют и представляют политические партии, общественные и неправительственные организации, политические и финансовые элиты и т.д.

Государство должно эффективно управлять общественными делами (политикой, программами, проектами), представлять гражданам качественные услуги, а также создать условия для устойчивой и надежной работы политических и государственных институтов и структур.

Главная миссия современного государства состоит в том, чтобы, во-первых, предоставлять общественные блага для населения, содействуя социальному и экономическому развитию, обращая внимание на экономическую эффективность; во-вторых, обеспечить условия для большего равенства в распределении благ среди населения на основе принципа социальной справедливости.

Потребность и необходимость вмешательства государства в эти социально-экономические процессы связана с наличием многих важных проблем, среди которых:

• борьба с антисоциальными явлениями;

• поддержание конкуренции на рынках;

• решение экологических вопросов;

• развитие фундаментальной науки;

• развитие социальной инфрастуктуры;

• обеспечение национальной безопасности;

• обеспечение прав и свобод граждан и т.д.

Фундаментальные вызовы современности диктуют необходимость проведения модернизации административных систем и государственной политики.

Особенность государства состоит в том, что оно занимается всеми областями жизни общества и обязано решать проблемы в интересах всех членов общества. Другая особенность государства состоит в том, что оно имеет легитимное право на применение насилия и принуждения, которое может проявляться в различных формах: законодательное, физическое, экономическое и др.

Сущность государства непосредственно влияет на отношения, которые складываются внутри и вне его границ. Это отношения между следующими элементами:

• государством и гражданским обществом;

• государством и экономикой;

• государством и политикой;

• вертикальными и горизонтальными структурами государства;

• национальным государством и межгосударственными и надгосударственными организациями.

В конечном итоге, государство как субъект выражения общенациональных интересов, лежащих в сфере экономики, политики, идеологии, социальных отношений и т.д., всегда имеет специальные потребности, отличные от запросов отдельных личностей, корпоративных интересов и устремлений отдельных социальных групп и слоев населения.

Важной тенденцией развития современных государств является децентрализация власти и управления, которая развивается в двух направлениях:

1. территориальная децентрализация, когда все больше прав и полномочий передаются на региональный или муниципальный уровни управления и происходит укрепление низовых органов власти;

2. функциональная децентрализация, при которой отдельные государственные функции или задачи передаются центральными органами власти на нижний уровень, тем, кто непосредственно занимается выполнением программ и задач, где решаются конкретные вопросы, затрагивающие интересы граждан.

Параллельно этим тенденциям в большинстве стран мира разворачивается процесс демократизации всех сфер общественной жизни и выдвижение на первый план интересов человека и гражданина, одновременно с уходом с политической арены диктаторских и тоталитарных режимов. Все больше утверждаются такие демократические принципы, как:

- права и свободы человека и гражданина;

- многопартийность;

- демократические выборы;

- принцип большинства и защита интересов меньшинства;

- принцип равенства перед законом;

- самоуправление населения.

В последнее время все больше внимания уделяется не только политическим аспектам демократии, но и соблюдению гарантий по обеспечению граждан необходимыми социальными услугами, а также формированию системы и механизмов привлечения населения к участию в решение государственных дел.

Реализация целей и задач государства осуществляется через разработку и реализацию государственной (общественной) политики.

Государственная политика (общественная политика) – совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти с привлечением институтов гражданского общества.

Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

В конечном счете, государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем.

Если рассматривать взаимоотношения общественной политики в конкретной сфере с государственным администрированием, то выделяют пять основных элементов:

1) общую политическую и социальную ситуацию;

2) конкретную политику (программы) в определенной общественной сфере;

3) систему государственного управления (государственное администрирование);

4) механизм принятия решений органами государственной или муниципальной власти;

5) процесс государственного бюджетирования и управление общественными финансами.

Политика в целом (и особенно государственная (общественная) политика и управление) должна опираться на определенные принципы и ценности, в том числе быть открытой и прозрачной, конкурентной и эффективной, ориентированной на конечные результаты и предоставление качественных услуг населению, обеспечивающей права и свободы граждан, реализацию идеи социальной справедливости и равенства и др.

В целом государственную (общественную) политику можно рассматривать в трех аспектах.

На практическом уровне государственная политика представляет политический процесс, в котором участвует много субъектов, имеющих свои цели и интересы, отражающие потребности различных социальных слоев и групп общества. Ее суть состоит в том, чтобы, используя разнообразные механизмы и инструменты, выработать единую политику, курс действий в определенной сфере жизнедеятельности людей путем согласования этих интересов, с учетом имеющих у государства финансовых, материальных, человеческих, информационных ресурсов.

С другой стороны, государственная политика – это целая система научных концепций, теорий, понятий и методов.

В этом случае она является разделом общественной науки, имеющим свой объект, предмет и методологию исследования.

Наконец, государственная политика является одной из основных учебных дисциплин, которая изучается в университетах многих стран, в первую очередь студентами, получающими специальность в сфере государственного управления.

Как одна из форм общественной деятельности государственная политика имеет свои особенности и характерные черты.

Во-первых, это целенаправленные действия государственных институтов по решению крупных общественных задач на основе выражения интересов и потребностей различных социальных групп и слоев населения. Поэтому работа этих структур должна отражать общенациональные интересы и носит публичный характер.

Во-вторых, это комплекс согласованных действий и мероприятий, которые осуществляются в конкретных исторических условиях и данной внешней среде с целью мобилизации общественных и государственных ресурсов, в осуществлении которых участвуют как государственные, так и гражданские институты для решения поставленных задач и целей.

В-третьих, государственная политика, как правило, основывается на системе законодательства, однако она должна опираться не только на правовые, но и моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, с учетом национальных традиций и особенностей государственной службы.

В-четвертых, результаты и последствия государственной политики оказывают влияние на различные области общественной жизни и могут иметь как положительный, так и негативный эффект, особенно если речь идет о социальных инновациях. При этом, исторический опыт свидетельствует, что никогда не удается полностью просчитать все последствия вмешательства в социальную и природную среду со стороны государства – как по причине ограниченности человеческих знаний, так и вследствие отсутствия жестко детерминированных процессов в общественных отношениях и поведении самого человека.

В-пятых, государственная политика охватывает все основные сферы жизнедеятельности общества, поэтому при ее анализе и разработке требуется междисциплинарный, комплексный подход с использованием современных достижений социологии, экономики, менеджмента, психологии и политологии, а также передового опыта и практики различных стран.

Основные цели общественной политики связаны с регулированием действий социальных групп, организаций и частных лиц со стороны государства и управлением изменениями в социально-экономических и политических системах, что включает в себя:

- защиту граждан, материальных и духовных ценностей общества, а также определенных видов деятельности;

- запрет и наказание за действия, которые угрожают основам общества, государства и правам граждан;

- регулирование, планирование и обеспечение социальной и экономической активности, необходимой для функционирования политической и социально-экономической системы и всего общества в целом;

- предоставление товаров и оказание общественных услуг для удовлетворения потребностей населения.

Если подходить к этому вопросу с учетом глобальных и долговременных тенденций мирового развития, проявляющихся на современном этапе, то тогда основной задачей всех государств должен стать переход к устойчивому развитию. Концепция устойчивого развития была принята в 1992 г. на международном форуме в Рио-де Жанейро (Бразилия). В центре данной концепции лежит забота о будущем человеческой цивилизации и опасение, что погоня за текущими выгодами и решение конъюнктурных задач в интересах транснациональных корпораций (ТНК) и богатых стран может привести в дальнейшем к деградации экологической среды, истощению природных ресурсов и поставить, в конечном итоге, под угрозу человеческую жизнь.

Руководствуясь этими программными документами, Президент России утвердил в 1995 г. Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

При изучении настоящего курса важно определиться основными понятиями. Если говорить о терминологии, то существует несколько понятий, которые используются в официальных документах и научной литературе: государственная политика, общественная политика и публичная политика.

С учетом российских традиций обычно используют термин «государственная политика», делая тем самым акцент на субъекте деятельности и управления, то есть на государстве, которое выступает главным инициатором, разработчиком и исполнителем политики в различных областях жизнедеятельности человека. В то же время политика имеет общественный характер, так как она направлено на удовлетворение общественных потребностей, создание и распределение «общественных товаров» (оборона, безопасность, образование и др.). В ее разработке принимают участие различные институты гражданского общества и индивиды, а ее основным объектом воздействия являются общественные отношения и интересы. Поэтому вполне оправдано использование термина «общественная политика». Данный подход преобладает в западных научных школах и учебной литературе, где четко проводится граница между частным и общественным (государственным) сектором, между частными и общественными интересами и потребностями.

Одновременно политика является публичной по своей форме, что связано в первую очередь с открытостью и гласностью при ее проведении, активным привлечением граждан и общественных организаций. В этом случае говорят о «публичной политике», т.е. государственная политика должна быть публичной и открытой для населения, за некоторыми исключениями (деятельность спецслужб, финансовый контроль и др.). Часто под публичной политикой понимают политические процессы и явления, имеющие отношение к деятельности различных политических сил, партий и общественных организаций, связанные с их участием и выборах. отстаиванием своих интересов, работой в парламенте и т.д.

В западных странах чаще всего используют понятие «общественная политика» (public policy).

Таким образом, если различие между общественной и публичной политикой имеет существенный и родовой характер, то различие между общественной и государственной политикой носит скорее процессуальный, видовой характер и отражает два различных подхода к разработке политики (программ).

При другом подходе главную роль при разработке государственной политики отводят органам государственной власти и управления.

Сущностные различия по вышеуказанным критериям между категориями государственной (общественной) и публичной политики представлены в таблице 1.

Таблица 1.