1. § 2. Разделение властей

Возникновение теории разделения властей связано с борьбой креп­нувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к огра­ничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, испол­нительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена изби­раемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; счита­лось, что ему будут подчинены министры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам — с участием представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).Против такого организационно-правового подхода к структуре госу­дарственной власти выступили другие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции — основном законе США 1787 г. — они, по суще­ству, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов...» — создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суве­ренитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организацион­но-правовое разделение властей. В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение властей).В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колум­бии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, со­ставляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании специальных избирательных трибуна­лов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выбо­рах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархичес­кий характер, завершаясь высшим избирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем созда­ния специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым основы организации государства. Наконец, чет­вертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже социологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти — корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др.В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рас­сматривавшаяся как особая разновидность государственной власти.Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китай­ской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной влас­ти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по сущест­ву, имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некото­рых элементов, ихвзаимодействие, взаимозависимость, взаимопро­никновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижней палатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (в Великобритании в основном наследственную, а в Канаде — назначаемую) и главу государства (в Австралии, Канаде — генерал-губернатора), без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от латинского глагола «ветаре» — запрещать), что выражается в праве главы государства воз­вратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, глава государст­ва участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называе­мое делегированное законодательство или принятие органами исполни­тельной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституцион­ных норм о регламентарной власти).В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), вер­ховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юриди­ческой силы.В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные ис­полнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отли­чие от «публичных» (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обви­нительного заключения и предание суду высших должностных лиц (пре­зидента, министров и др.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата только принимает решения об отрешении от должности высших долж ностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, :судит их уже обыкновенный суд).В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концеп­ция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регули­рование сложилось позже — в практике Верховного суда США при тол­кованиях конституции. «Отцы конституции США» стремились к уравно­вешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила названиебаланса властей.Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении. имеетсистема сдержек и противовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Брази­лии, Мексики, США, другой президентской республики не может рас­пустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить прези­дента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); прези­дент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон­гресс преодолевал его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не пред­усмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы конгресса не­действующими. В отличие от президентской республики в США в парла­ментарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, не отме­няет возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе не­возможно управлять обществом — альтернативой этому являются анар­хия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей дово­дятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалисти­ческих и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его территориально-по­литического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государ­ствах, имеющих автономные образования политического характера, ос­новные законы решают вопрос о вертикальном разделении властей (го­сударственной власти федерации и государственной власти ее субъек­тов, а также государственной власти политической автономии в унитар­ном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территори­ального коллектива — также и о разделении государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федера­ции, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полно­мочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные за­коны. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, на Украине по кон­ституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разгра­ничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а суще­ствуют только органы иной публичной власти — власти территориально­го коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.

31

ПОНЯТИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ПАРЛАМЕНТА

В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органом, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. В некоторых странах, прежде всего социалистических, законодательную власть осуществляют органы непарламентского, советского, типа (хотя называются они в разных странах по-разному) - эпизодически действующие органы, которым формально принадлежит вся полнота государственной власти. На деле же они почти никакой властью не обладают в силу своего непрофессионализма, вызванного непостоянным характером деятельности, а также по причине отсутствия в них оппозиционных правящей партии фракций, что обусловлено фактически однопартийной системой, существующей во всех социалистических странах. Классический же парламент функционирует в условиях многопартийной системы при наличии в нем партийных фракций, в том числе оппозиционных. Существование в мировой практике законодательных органов непарламентского типа делает условным употребление термина «парламент» как собирательного понятия для общего обозначения законодательных органов зарубежных стран. Тем не менее мы считаем его вполне уместным, т.к. в большинстве стран мира существуют законодательные органы именно парламентского типа (об особенностях непарламентских законодательных органов мы будем делать оговорки там, где это необходимо).

Парламент выполняет в государстве целый ряд функций. Социальные функции парламента - это главные направления его воздействия на управление обществом и государством. Основной такой функцией является законотворчество, т.е. принятие законов; представительство, т.е. выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; участие в формировании государственных органов; принятие бюджета и некоторые другие.

КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТА

Юридическим выражением функций парламента является его компетенция. Компетенция парламента - это совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Такая компетенция по-разному формулируется в конституциях зарубежных стран. Она может быть неограниченной, при которой круг вопросов ведения парламента точно не очерчен (Великобритания); относительно ограниченной, предполагающей существование лишь некоторых ограничений - как правило, со стороны субъектов федерации или автономных единиц (США) и абсолютно ограниченной, означающей существование строго определенного круга вопросов, решаемых парламентом.

Основными сферами компетенции парламента являются: законотворчество, финансовые полномочия, внешнеполитическая деятельность, участие в формировании ряда органов государственной власти, контроль за их деятельностью, вопросы обороны и безопасности и судебные полномочия.

Важнейшей сферой компетенции парламента выступает законодательная деятельность. Как правило, только парламент имеет права принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Исполнительные органы могут принимать законы только в том случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий. Кроме того, как уже было указано, законы могут приниматься референдумом, но все-таки чаще всего законотворчеством занимается именно парламент.

В финансовой сфере полномочия парламента включают его право принимать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям.

В сфере международных отношений важнейшими полномочиями парламента являются ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация - это одобрение договора парламентом, выражающее окончательное согласие государства на его заключение. Денонсация - это одностороннее расторжение международного договора государством» ведущее к утрате им юридической силы на территории данного государства. В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них (например, президентов в ряде парламентарных республик) либо участвует в таком назначении (так, например, происходит формирование правительства).

Еще одной сферой компетенции парламента является осуществление парламентского контроля за деятельностью государственных органов, учреждений, прежде всего исполнительной власти. Контрольные полномочия парламента включают утверждение им государственного бюджета и отчета о его исполнении, вопросы отдельных парламентариев, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, омбудсманов (уполномоченных по правам человека), счетных палат. Осуществление парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности к государственным органам и должностным лицам. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента, т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента). Политическая ответственность имеет место лишь в парламентарных странах и охватывает деятельность правительства. Она проявляется в том, что парламент может выразить правительству (реже - отдельному министру) недоверие или отказ ему в доверии, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку. Например, согласно ст. 89 Конституции Республики Болгария «если Народное собрание выразило недоверие министру-председателю или Совету министров, министр-председатель подает заявление об отставке правительства». В некоторых странах, впрочем, последствия выражения недоверия или отказа в доверии правительству со стороны парламента могут быть неоднозначными, т.е. по решению главы государства может последовать либо отставка правительства, либо роспуск парламента. Например, Президент Венгрии может распустить Государственное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем четыре раза лишило Правительство доверия (ст. 28 Конституции).

Как видно, с проблемой политической ответственности правительства связан вопрос о роспуске парламента. Общие закономерности таковы, что парламент или одна из его палат, или только нижняя палата могут быть распущены главой государства в парламентарных государствах и смешанных республиках; при этом если правительство несет политическую ответственность только перед нижней палатой, то роспуску подлежит, как правило, только она, а если перед обеими палатами - то обе они (одновременно или любая из них) могут быть распущены. На практике парламент (палата) распускается в случаях возникновения у него политических конфликтов с правительством или главой государства. При этом некоторые конституции ограничивают право главы государства распустить парламент случаями выражения им недоверия правительству или отказа ему в доверии (как альтернатива отставке правительства) или (и) неспособности парламента сформировать правительство. Например, Конституция Польской Республики в ст. 154, 155 устанавливает, что если Сейм (нижняя палата парламента) не выразит вновь сформированному Совету министров вотум доверия в течение 14 дней после того, как Президент его сформирует (глава государства в данной стране назначает правительство без участия парламента), то Сейм сам избирает председателя правительства и предложенных им министров в течение 14 дней после выражения недоверия. Если и в этом случае правительство не сформировано, его членов назначает Президент, после чего Сейм вновь рассматривает вопрос о доверии сформированному совету министров. Если и в этом случае доверие не выражено, Президент распускает Сейм (причем одновременно прекращаются полномочия Сената) и назначает выборы. Президент ФРГ может распустить Бундестаг в двух случаях: если палата не смогла большинством голосов в течение 21 дня выбрать Федерального канцлера, т.е. Премьер-министра (ст. 63) и если она отказала ему в доверии и не выбрала нового канцлера (ст. 68). Другие конституции не ограничивают право роспуска парламента (палаты) никакими особыми условиями. Например, Президент Италии может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). Президент Франции также вправе распустить Национальное собрание после консультации с Премьер-министром и председателями палат (ст. 12). Право роспуска парламента (палаты) в таких конституциях ограничено лишь некоторыми условиями. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено ранее, чем через год после того, как состоялись его выборы в результате предыдущего роспуска, а также в период действия чрезвычайного положения. Итальянский Президент не вправе использовать право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий, если они не совпадают полностью или частично с последними шестью месяцами полномочий палат парламента. Следует иметь в виду, что глава государства, распустив парламент должен сразу назначить его новые выборы. Если учесть это, а также то, что в парламентарных странах перед каждым вновь избранным парламентом правительство слагает свои полномочия и формируется заново, надо признать, что роспуск парламента - это для главы государства и премьер-министра (по инициативе которого это чаще всего делается в парламентарных странах в силу политической слабости главы государства) большое политическое испытание, т.е. акция, осуществляемая только в действительно необходимых случаях.

В сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и заключать мир.

Судебные полномочия парламента - это право амнистии и помилования, осуществления процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес.

Для осуществления своей компетенции парламент принимает правовые акты. Основным видом актов, принимаемых парламентом, являются законы. Другие акты, принимаемые парламентом или его палатами - это постановления, резолюции, декларации, заявления, обращения, Как правило, они не имеют нормативного характера. Кроме того, палаты принимают свои регламенты - нормативные акты, регулирующие организацию и процедуру их деятельности.