3. Правовое обеспечение экологического контроля

Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня: законы, правительственные нормативные акты,

нормативные акты министерства и ведомств, нормативные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируются права человека на блогоприятную окружающую среду, отражаются положения об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов.

Ключевым экологическим законом России является Закон РФ “Об охране окружающей природной среды” вступивший в действие 3 марта 1932г. В его 15 разделах отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей Закона главные его положения явились основой для других нормативных природоохранных актов

Задачи принципы и основные объекты охраны окружающей природной среды сформулированы в 1 разделе Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности ,оказывающей воздействие на природу. Согласноэтому разделу-Закона объектами охраны являются естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие растения и животные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях первого раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения системы управления охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду закреплено во втором разделе Закона. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблогоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечивается планированием, управлением, нормированием и госконтролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесенному за счет загрязнения природной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право учавствовать в общественных экологических объединениях и движениях, которые имеют государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (3 раздел)- основной в законе РФ”Об охране окружающей природной среды”. В нем раскрывается принцип платности за природопользование и загрязнение среды. Размеры оплат различаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнения) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде, плата не освобождает природопользователя от обязанности восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны среды имеет ст. 18, которая устанавливает, что любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предпологаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспертизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сторон, размеры платежей, порядок компенсации ущерба, организацию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специально уполномоченными государственными органами, устанавливает лимиты на использование природных ресурсов и загрязнения среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и государственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в переходе природопользователей к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства получаемые за природопользование, согласно Закону, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции:10% перечисляются в федеральный фонд, 30% в областной (краевой, республиканский), а 60% определяют местный (городской, районный) фонд. Такое положение критикуют отдельные руководители Минестерства финансов Российской Федерации, которые полагают, что логичнее все отчисления аккумулировать в бюджете, на специальных расчетных счетах. Однако не столь важно, где хранить средства, важно- как их расходовать. По мнению большинства специалистов по вопросам охраны окружающей среды, более логичным является сохранение установленных Законом экологических фондов при условии их использования только по назначению, на решение наиболее приоритетных задач.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологической экспертизы,установленные в разделах 4-5 Закона, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допустимых воздействий на окружающую среду по всем видам должны утверждать специально уполномоченные органы РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписание на ограничение, приостановление и прекращения деятельности природопользователя при нарушении им установленных экологических нормативов. Это,безусловно, важный рычаг воздействия на природопользователей, введение которого в жизнь диктуется отсутствием должного набора нормативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.

Перед заключением договора на природопользование должна проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и определении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В законе предусматривается иобщественная экологическая экспертиза, выводы которой становятся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным объектамсформулированы в 4-5 разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проэктировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объектов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, отработке ведомственных нормативных документов, в том числе строительных норм и правил (СНиП), норм технологического проектирования (ТРП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и др. Только после приведения этих документов, в соответствие с положениями Закона, можно говоритьо единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности. В ряде СниПов вопросы экологии полностью отсутствовали. В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. Например:“По возможности следует давать оценку предпологаемого воздействия объекта строительства на окружающую среду” (СН 225-79. Инструкция по инженерным изысканиям для промышленного строительства).

Порядок действий в чрезвычайных экологических ситуациях и на особо охраняемых природных территориях узаконен в 8-9 разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы власти РФ по предоставлению специально уполномоченных государственных органов. По их же представлению образуются и государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, на чьих территориях запрещается хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздоровительные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые расматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков. Статус же зеленых городов (поселков) Законом не оговаривается, но их защитная роль от всех видов загрязнения атмосферы общеизвестна (исследованиями, проводившимися в 68 городах и поселках Московской области, установлена зависимость между площадью зеленых насаждений, приходящихся на одного человека, и средней продолжительностью жизни). По-этому разработка положений о содержании зеленых насаждений с учетом местных условий в соответствии со статьями Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону (раздел 10)является системным и состоит из государственного, производственного и общественного. Государственный контроль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным решением является скоординированный контроль представителями обоих органов.

Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям отведено достаточно много места в разделе 11 Закона.Например, ст. 75 Закона предусматривает:“Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работ, требующих соответствующих знаний”.

Неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интересы организаций перед надзорными и санитарно-экологическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охраны окружающей средыустанавливается в 12 разделе Закона. Ответственность за экологические нарушения (раздел 13) подразделена надисциплинарную, административную, материальную и уголовную– для физических и юридических лиц;административную игражданско-правовую– для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, предписан 14 разделом Закона. Несмотря на юридическую четкость положений Закона об экологических правонарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательства на нее. Требуются многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители. Экологическим нарушениям должна быть посвящена отдельная глава Уголовного кодекса РФ, в которой необходимо сформулировать общие и частные нормы по этим правонарушениям, установить виды ответственности. Отдельный раздел Закона (раздел 15) посвящен международному сотрудничеству в области охраны среды.

Закон об охране природной окружающей среды России дает основания для создания цельной системы природоохранногозаконодательства. В сочетании с другими законами, принятыми за последние годы: ”О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (1991г.), “Основами законодательства об охране труда” (1993г.), “О недрах” (1993г.), это создает основы природоохранного законодательства.

3. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ПО ОХРАНЕ ПРИРОДЫ, ИХ ФУНКЦИИ

Исключительно важную роль в реализации основ природоохранного законодательства играют органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды России. Действующей структурой органов управления охраны окружающей среды предусматриваются две категории:органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся:Президент, Федеральное собрание, Государственная дума, правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции. К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые выполняют природоохранные функции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ N279 от 5 апреля 1993г. Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ отводились как природоохранные функции, так и функции рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны. Однако последние функции были чисто символическими. Названное министерство не имело практических и юридических прав для их реализации. Все сводилось к таинственному слову“координация”, правовое содержание которого в России не зафиксировано ни в одном документе. Этот термин обретает конкретный смысл только через расшифровывающие его документы, но их не было в Положении о Минприроды России. Не было соответственно и подразделений, осуществляющих данную функцию. Фактически координация выполнялась Правительственной комиссией по охране окружающей среды и природопользованию.

В октябре 1996г. была утверждена новая структура органов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Природоохранные функции были распределены между Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология) и Министерством природных ресурсов, созданными на основе упраздненного Минприроды. Все природоохранные функции перешли к Госкомэкологии. На минестерство природных ресурсов возлогается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике России.

Экологическая политика Росстйской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на современном этапе должна базироваться на програмных документах, принятых в 1992г. на Конференции ООН в Рио-де –Жанейро, а также на Указе Президента РФ “Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому экономическому развитию” (апрель 1996г.).

Основные направления экологической политики России следуюшие:

• последовательное решение проблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором полностью учитываются экологические и природно-географические условия конкретных территорий для обеспечения благосостояния народов, населяющих эти территории;

• последовательное достижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания, отвечающего не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам, но и той системе его оценок, которая учитывала бы генетическое здоровье населения;

• восстановление и сохранение биосферного равновесия (на локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического фонда животного и растительного мира;

• рациональное использование всего природоресурсного потенциала России.

Реализации перечисленных направлений должно способствовать формирование эффективной системы органов государственного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, наряду с основами природоохранного законодательства необходим экологический кодекс;который перевел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценностей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.