16.2. Природоохранное законодательство

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов представляют собой сложную и многоплановую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном порядке.

Правовая охрана природы представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система государственных мероприятий, закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для жизни людей и развития материального производства.

В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий:

1. Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.

2. Организация воспитания и обучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных действий.

3. Государственный и общественный контроль, за выполнением требований охраны природы.

4. Юридическая ответственность правонарушителей.

В соответствии с экологическим законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда – объективная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.

Имеется большое количества законоположений, определяющих правовое регулирование природоохранных отношений. Совокупность природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта, предметов, принципов и целей правовой охраны, в России образует природоохранное (экологическое) законодательство.

Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно – правовые акты субъектов Федерации.Наконец, в числе источников экологического права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.

Историю развития экологического законодательства России определили два обстоятельства.Возникнув в 1917-1918 гг.как российское законодательство,оно длительное время развивалось в составе законодательства СССР и было лишено самостоятельности и оригинальности.Еще в 80-х гг.экологическое законодательство развивалось в рамках земельного законодательства.

Следует выделить основные шесть периодов экологического законодательства:

• 1918-1922-гг.– возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов.

• 1922-1957-гг.– активное развитие союзного законодательства природоресурсного направления.

• 1953-1963-гг.-принятия во всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например,закон РСФСР об охране природы был принят в1960 г. )

• 1968-1980-гг.- проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле,недрах,лесах,водах,животном мире,атмосферном воздухе.Принятие по этим объектов соответствующих Основ законодательства Союза СССР и союзных республик,кодексов в союзных республиках.

• 1985-1990-гг.- попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках.

• С 1991г. и до настоящего времени – суверенизация России, распад Союза СССР , пересмотр законодательства Российской Федерации, в том числе экологического, принятия закона об охране окружающей природной среды (1991г), Земельного кодекса(1991г), Закон РФ О недрах(1992г), основ лесного законодательства (1993г) и других актов экологического законодательства.

Новая кодификация экологического законодательства проходила на основе преемственности законотворчества, с учетом недостатков прежней системы правового регулирования:например, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о земле, недрах, водах, лесах, законы о животном мире и атмосферном воздухе. Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодательного материала.

Один из пороков прежней системы экологического законодательства состоял в ее ведомственности. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссылались на действующие нормативные акты Правительства, министерств, ведомств. В новом экологическом законодательстве этот диктат подзаконных актов Правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложилась система экологического законодательства, в основе которой находятся три основополагающие нормативных акта:Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики(1990г), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991г), и Конституция Российской Федерации, принятая в результате всенародного голосования 12 декабря 1993г.

Система экологического законодательства, руководствующаяся идеями основополагающих конституционных актов, включает две подсистемы:природоохранное и природоресурсное законодательство.

В природоохранное законодательство входят Закон РФ “Об охране окружающей среды” и другие законодательные акты комплексного правового регулирования.

В подсистему природоресурсного законодательства входят:Земельный кодекс РСФСР, Закон РФ о недрах, Основы лесного законодательства РФ, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982г), а также другие законодательные и нормативные акты.

В принятой 12 декабря 1993г Конституции РФ отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Вслед за Федеративным договором Конституция РФ вводит в научный оборот определения экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы:природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ч.1 ст.9, где указывается, что земля и др. природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы. Первая- касается биологических начал человека, вторая-его материальных основ существования.

Конституция РФ также оформляет организационно-правовые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Согласно ст.72 пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водным и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.

По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило:законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положение Конституции РФ конкретизируется в источниках экологического права.

19 декабря 1991г. был принят закон РФ ”Об охране окружающей среды”, который заполнил пробел российского экологического законодательства и определил следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой:

Во первых, этот закон является главным законодательным актом, предметом регулирования которого служат природоохранные отношения. Регулируя эти отношения, он преследует цель решения трех задач:сохранение природной среды, предупреждение и устранение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.

Закон возглавляет систему экологического законодательства, т. е. в вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательству.

Во- вторых, основное направление Закона состоит в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов с приоритетом охраны здоровья и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. В качестве обоснования выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение этих норм является экологическим правонарушением.

В- третьих, в отличие от отраслевых законов (например, Основ земельного законодательства) Закон формулирует требования, обращенные к источникам вредного воздействия на природную среду, т. е. к предприятиям , учреждениям и организациям, оказывающим вредное воздействие на природную среду.

В- четвертых, центральная тема Закона – человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. В Законе человек рассматривается и как субъект воздействия на природную среду, несущий ответственность за свою деятельность, и как объект такого воздействия, наделенный гарантиями на возмещение причиненного вреда.

В – пятых, нормы Закона закрепляют механизм его исполнения, который состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйственника в охране природной среды и меры административно-правового воздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний.

Закон закрепляет экономический механизм охраны окружающей среды, а также обязательность государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекращению деятельности экологически вредных производств, меры административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое образование и воспитание.

Эффективность этого механизма зависит от уровня организационной деятельности органов надзора и контроля по охране природной среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранных мероприятий, исполнительской дисциплины, а также состояния экологической культуры в обществе.

Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека-конечная цель охраны окружающей природной среды. Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Закон РСФСР “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (1991 г.).

Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды- производственной, бытовой, природной. Экологические требования, выраженные в статьях Закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 Закона о захоронении, переработке, обезвреживании и утилизации производственных и бытовых отходов и т.д.

Другим источником экологического права служат Основы законодательства РФ об охране здоровья (август 1993г). В целом они относятся к источникам административного права, так как регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст.28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучных районах. Эти два больших закона комплексной подсистемы экологического законодательства составляют основу для охраны окружающей природной среды и обеспечения экологического законодательства.

Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РСФСР, принятый Верховным Советом РСФСР в 1991г. Земельный кодекс 1991г. принципиально отличается от первого, принятого в России в 1922г., и второго (1970г). Это кодекс периода перехода от административного метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Он построен на отмене исключительности государственной собственности на землю и др. природные ресурсы и привозглашение приоритета частной собственности на землю. Земля стала обьектом гражданского оборота – купли- продажи, наследования, залога, аренды и т.д. Данное обстоятельство в корне изменило содержание земельных правоотношений и методов их регулирования.

Все нормы Земельного кодекса разделяются на четыре группы. Первая группа- нормы, регулирующие земельно- гражданские отношения;вторая группа– земельно- административные нормы, регулирующие управленческие отношения в области использования, распределения и перераспределения земель, их учета по количеству и качеству;третья группа- земельные отношения, связанные с использованием земель и выполнением прав и обязанностей землепользователями;четвертая группа- земельно-экологические нормы, регламентирующие охрану земель в качестве природного фактора и защиту окружающей природной среды от вредного воздействия использования земель. В этой части Земельный кодекс нужно расссматривать как источник экологического права. Конституция РФ внесла ряд существенных изменений в статьи Земельного кодекса, регламентирующие куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок. Поэтому Указом Президента РФ“О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации” от 27 декабря 1993г. из 127 статей Кодекса 48 были отменены. Принято решение о подготовке нового Земельного кодекса, который учитывал бы эти изменения.

Отход от административного метода регулирования характерен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно- правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты. Так произошло и с Законом РФ “О недрах”, принятым в 1992г. Цель правового регулирования использования недр как обьекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем:установление строгой системы лицензирования на использование недр;введение оплаты за использование недр;распределение доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, захоронения вредных веществ.

Несмотря на то, что недра являются природным объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в Закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания. Следовательно, говорить о Законе о недрах как об источнике экологического права можно только в самом общем виде. Правовые нормы по охране природы и рациональному природопользованию содержатся также и в других актах природоресурсного законодательства России. К ним относятся Основы лесного законодательства, Водный кодекс Российской Федерации, Закон РСФСР ”Об охране и использовании животного мира” и др. В них содержаться и административные, и эколого-правовые нормы. Некоторые из них устарели и требуют доработки с учетом рыночных отношений, так как были приняты Правительством России в условиях социалистических отношений.

Круг экологических вопросов, по которым могут издаваться указы и распоряжения Президента РФ, практически не ограничен. В их числе следует назвать Указ от 4 февраля 1994г. ”О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития” или Указ от 27 декабря 1993г. “О приведении земельного законадательства РФ в соответствие с Конституцией РФ”.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы. К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации отдельных положений. Например, постановление Правительства РФ от 20 июня 1993г. “Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе”.

Вторая группа постоновлений предназначенадля определения компетенции органов управления и контроля. Например, Положение о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1993г.

Третья группа постановлений Правительства РФ включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом следует считать постановление Правительства от 4 ноября 1993г “О создании российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях”.

Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, Минприроды России издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Госкомсанэпиднадзор РФ наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды – воздуха, водных источников, почв – от загрязнения.

Немаловажную роль играют нормативные правила – санитарные, строительные, технико – экономические, технологические. К ним относятся нормативы качества окружающей среды:нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Закон об окружающей природной среде (ст.25,27 и др.) устанавливает юридическую обязанность их исполнения, что и придает таким нормам юридический характер. Ведомственные нормативные акты могут быть отменены Правительством РФ,если они противоречат закону.Акты вступают в силу только после регистрации в Министерстве юстиции и публикации в газете,, Российские вести,,.Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам,отнесенным к их ведению.Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполнительные органы власти республик,краев,областей,автономных образований,городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Сфера компетенции субъектов Федерации определяется отраслевыми законодательными актами; по землепользованию- Земельным кодексом,по недрам- Законам о недрах,водопользованию- Водным кодексом,по использованию животного мира- Законом о животном мире,по окружающей природной среде – Законом об охране окружающей природной среды.В основе такого разделения правового регулирования лежит отношение к природным ресурсам. Порядок отнесения природных ресурсов к федеральным или иным регулируется указом Президента РФ о федеральных ресурсах.Конституция РФ (ст.76) устанавливает: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.В случае наличия противоречия между нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене указом Президенте РФ или постановлением Правительства РФ.Помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов,регулирующих экономическую и административную деятельность предприятий.Под экологизацией понимают внедрение экологических требований в нормативно- правовые акты неэкологического содержания.Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологические законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов,занятых в различной сфере производства.

Так,Закон РФ“О защите прав потребителей” (ст.7) дает право потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на приостановление реализации товаров, если создается угроза здоровью граждан либо состоянию окружающей среды. В законах о местном самоуправлении, налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т. д.

Подводя итоги рассмотрения данной темы, следует отметить, что развитие нашего общества, научно-технический прогресс создают новые экологические проблемы, связанные с охраной окружающей природной среды и рациональным использованием ее ресурсов. Меняется техника, технология, условия жизни человека, требующие новых законов по охране природы. Поэтому развитие эколого-правовых норм –процесс непрерывный и неизбежный.