1)Административное право и государственное управление.

Административное право как одна из отраслей правовой системы Российской Федерации объективно связана с таким социальным явлением, которое в общем виде обычно обозначают как управление. Таким образом термин латинского происхождения (администрация - управление) стал универсальным средством для характеристики определенного вида деятельности, то есть совокупности действий, направленных на достижение определенных общественно значимых целей. Регулированием отношений, возникающих в процессе этой деятельности и занимается административное право.

Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, которая отличается от других прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Административное право призвано регулировать особую разновидность общественных отношений, главным признаком которых является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.

Следовательно, предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.

Однако, следует сразу оговориться, что административное право не является единственной отраслью права, охватывающей общественные отношения в сфере действия системы исполнительной власти, хотя “ее нормы и имеют здесь безусловный авторитет»

Исполнительная власть и ее органы выполняют огромный объем работы в сфере управления государственными делами. Поэтому в российском законодательстве и юридической литературе для определения сферы действия административного права используются такие близкие по смыслу понятия как исполнительная власть, государственное и муниципальное управление, государственная администрация, административная власть. Все они обозначают понятие, которое складывается из трех основных компонентов. Это: 1) управленческий аппарат (совокупность служащих, административных органов); 2) исполняемая им деятельность (административная, исполнительно-распорядительная) и 3) используемая им при этом власть.

В рамках своего предмета административное право создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти (в соответствии с их конституционным назначением), а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, ее регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция - правоохранительная (юрисдикционная), обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти.

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостны систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

2) Государственное и муниципальное управление — публичное управление

Понятие управления. Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов).

Понятия публичное управление и государственное имеет много сходства, многие считают их за тождественные понятия.

Однако публичное управление шире понятия государственное управление, которое входит в само понятие публичное управление.

И так, под публичным управлением понимается воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное или по-другому муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.

Государственное управление (англ. public administration) -- деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны -- деятельности по формулированию политического курса.

Государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти..

Власть как явление присуща любому коллективу, но по своей природе она статична. Для того чтобы стать активным отношением, направленным на определенный объект, она должна быть применена. Применение публичной власти достигается чаще всего путем публичного управления, т.е. в результате процесса реализации власти. Управление внутри коллектива возникает тогда, когда функция управления реализуется самим коллективом (например, сельским сходом в общинном муниципальном образовании, либо путем референдума, что, по существу, есть подлинное самоуправление), или, что бывает гораздо чаще, когда функция управления отделяется от коллектива и коллектив передает ее (в основном или частично) органам и лицам, выделенным коллективом для осуществления властных (управленческих) функций. Впрочем, последние могут и сами присваивать такие функции и часто присваивают. Таким образом создается особый слой людей, с одной стороны, состоящих в данном коллективе, а с другой — отделенных от него, возвышающихся над ним, получается что публичное управление может реализовываться всеми, кто обладает какое либо властью, а государственное реализуется лишь только специальными созданными органами, которые наделены управленческой властью

3) Преемственность в административном праве: новые идеи на основании дореволюционных концепций.

Действующее в Российской Федерации административное законодательство представляет собой

безбрежное собрание правовых норм, разбросанных в различных актах, которые в политическом

соотношении просто необозримы.

Такую интерпретацию развития административного законодательства можно отнести не только к

постсоветскому времени, но и ко всей ее истории. Большой объем историко-правового материала,

лежащий в области административного законодательства, требует его изучения.

Развитие административного права России прошло длительный исторический путь развития.

Можно начать с образования восточных славян, когда началось образование управления.

Начало управления следует усматривать в прогосударственных образованиях восточных славян, основное сосредоточение которых покоилось в племенном управлении в лице вождя племени, совета старейшин, служителях культа и вечевых народных собраниях.

В IX – ХIV веках – основой государственного управления являются обычаи и традиции управления, закрепленные в Русской Правде, Новгородской и Псковской Судных грамотах и ряде других правовых памятников. С принятием христианства на Руси складывается церковное управление.

С точки зрения системы можно обозначить следующие направления:

• IХ – ХII века – десятичная численная система управления;

• ХII – ХIV века – дворцово-вотчинная система при господстве (IX – ХV) территориальных начал управления.

В XV – первой половине XVII веков происходит формирование основ административного права и развитие направления (сферы) административного управления в Русском централизованном государстве. Наметилась смена начал управления к переходу на функциональную систему управления (приказная система). Государственное управление отделяется от дворцового хозяйства великого князя Московского. Среди источников права приоритетное место (после принятия в 1649 году Соборного Уложения) занимает закон.

Во второй половине XVII – XVIII веков идет процесс становления полицейского права, опосредованный формированием абсолютной монархии в стране. Совокупность норм приобретает очертания правовых институтов, накапливается законодательная масса, требующая кодификации.

В ХIХ – начале ХХ веков – 1835 году в Своде Законов Российской империи (тома ХI – ХIX) самостоятельная отрасль полицейского права получает свое законодательное закрепление. С 1802 года складывается отраслевое управление, благодаря утверждению в России первых министров, совершенствованию исполнительной власти происходит с создания Совета министров в 1906 году.

В 1917 (октябрь) – конец 1920 годов – создается Советское административное право. Отрицание разделения властей (Конституция РСФСР 1918) приводит к нарушениям в конституционном развитии норм административного права. Широко применяются диктатурой пролетариата чрезвычайные режимы и меры принуждения.

В 1930 – начале 50-х годов формируется командно-бюрократическая система управления.

В 1935 году, учитывая важность разработки административно-правовых проблем в связи с принятием Конституции СССР, в Академии Наук СССР произошла перестройка, результатом которой стало появление трех важнейших секторов будущих юридических исследований. Среди них выделена была секция "Государственное и административное право". Лишь только с 1940 – 50-х годов советская теоретическая юриспруденция смогла приступить к углубленной разработке ряда отраслей права, выпуску учебников и исследований по административному праву.

В 1960 – 80 годах в СССР произошли положительные сдвиги в развитии административного права: ослаблено принуждение, смягчены санкции в сторону более упорядоченного определения состава правонарушения; в 1980 году приняты Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, повлекшие принятие в 1984 году Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Увеличился объем законодательства в области административного права. Сохранялись негативные последствия: продолжала функционировать командно-бюрократическая система, централизм и партийное руководство в государственном управлении.

В середине 1980 – начало 90-х годов – происходит смена формы государства, вводится принцип разделения властей, верховенство закона, судебный и конституционный контроль. Административное право вновь (после начала XX века) возвращается к оформлению самостоятельной отрасли управления.

Безусловно, на формирование идей административного права в современной России сыграли дореволюционные работы, программы, на основе которых и создано современное понятие административного права, как токового.

Полицейское право характеризовалось разделением властей, данная идея и сейчас лежит в основе управленческого государственного права.

В1864 г. В монографии О. Бэра «Правовое государство». По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а самоуправление подчинено судопроизводству. Данная идея реализуется в настоящей Росии.

Таким образом, история развития административного права несет в себе особенности как теоретического, так и исторического познания.

Истории развития административного права было свойственны определенные процессы государственно-правовых явлений. Отсюда следует, что административное право в целом вне государственно-правовых явлений не существовало.

Накопление массы законодательного материала (норм) административного права идет медленно и противоречиво. Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношени

4) ПРАВОВЫЕ ПРЕЗУМПЦИИ В «АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ РФ».

Существует также такое понятие, как «Презумпция законности правового акта» под этим подразумевается, что все правовые акты должны быть законными как по содержанию, так по форме и процедуре их принятия. Для нормативных актов различного уровня их законность выражается в соответствии актам более высокого уровня, в конечном счете, – Конституции РФ и общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации (ст.15 Конституции РФ). Презумпция характерная также для административной деятельности милиции.

Правовая презумпция законности правового акта — общеотраслевое правило, требующее конституционного закрепления. В силу ее правовой акт признается законным (а, следовательно, способным влечь юридические последствия), пока иное не будет установлено решением компетентного субъекта. При этом под правовыми актами (от лат. actum — документ, actus — действие) понимаются формально определенные результаты правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и их должностных лиц, а также сами юридически властные действия данных субъектов, направленные на реализацию принятых ими правоприменительных решений. Полная реализация потенциала презумпции законности правового акта в сфере административной деятельности милиции требует некоторой коррекции Закона Российской Федерации «О милиции» и КоАП РСФСР.

Теоретически обосновано существование двух самостоятельных подходов к исследованию презумпции — философского и юридического. На основе этого произведено разграничение между правовыми и фактическими презумпциями. Сформулированы критерии правовой презумпции, охарактеризованы ее юридические свойства. Выделены правовые презумпции, функционирующие в сфере административной деятельности милиции. Дан анализ их современного состояния.

Презумпция — категория юридическая, представляющая собой самостоятельное средство регулирования общественных отношений. Правовая презумпция — есть непосредственно закрепленная в норме права 7юридическая обязанность признать определенный (презюмируемый) факт при наличии факта исходного, пока иное не будет установлено правоприменительным решением компетентного субъекта. Правовая презумпция формулируется законодателем и действует как нормативное предписание. Степень вероятности презюмируемого факта является важным фактором решения вопроса о необходимости и обоснованности введения той или иной правовой презумпции. Однако в отличие от фактической презумпции, рассматриваемая категория может и не отражать обычный, естественный порядок вещей и отношений (например, правовая презумпция невиновности). В настоящее время в сфере административной деятельности милиции Российской Федерации можно выделить три правовые презумпции: презумпцию знания закона, презумпцию законности правового акта, презумпцию невиновности. Иные презумпции, действующие в рассматриваемой сфере (например, презумпция добропорядочности, презумпция правосубъектности лиц и организаций, презумпция вменяемости лица, совершившего административный проступок, и др.), правовыми не являются в силу своего фактического характера.

Правовая презумпция знания закона — общеотраслевое правило, требующее конституционного закрепления. Благодаря данной категории каждый субъект, нарушивший норму права, признается знающим действующее законодательство. Презумпция носит неопровержимый характер. Правило «незнание закона не освобождает от ответственности» является выводом из неопровержимой правовой презумпции знания закона и имеет особенности своего применения в случаях, когда законом прямо установлен специальный порядок ознакомления субъекта с нормами права.5

Правовая презумпция невиновности в административном праве пока не нашла необходимого нормативного закрепления, но, несомненно, должна использоваться в общем и особом производстве по делам об административных правонарушениях. Исключением следует считать лишь упрощенное производство, где рассматриваемая категория не может применяться. В связи с этим требуется, во-первых, прямое закрепление правовой презумпции невиновности в КоАП РСФСР, а во-вторых, внесение соответствующих изменений и дополнений в иные нормы кодекса.

5) Толчком к появлению строй, новой отрасли права, как полицейское право, стало принятие закона «О Полиции» от 7 февраля 2011 г. Но почему ж старой отрасли, давайте разберем всю историю полицейского права В России.

Идея кодификации полицейского права частично реализована в КоАП РСФСР. Весьма убедительным законодательным доводом в пользу возможности и необходимости кодификации полицейского права служит и новейшая практика правового регулирования применения субъектами полицейской деятельности физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Можно утверждать, что в этой части российский закон о милиции уже и сейчас играет роль кодификационного акта относительно ряда полицейских структур. Для кодификации отечественного полицейского права есть, таким образом, достаточные предпосылки. Полагаю, что наиболее приемлемой ее формой явилось бы принятие федерального законодательного акта — Полицейского кодекса РФ. Его структура могла бы включать несколько разделов.Раздел I "Общие положения" определял бы задачи полицейского законодательства РФ, компетенцию субъектов федерации в области правового регулирования полицейских правонарушений, круг субъектов полицейской деятельности, устанавливал бы виды, формы, методы, принципы полицейской деятельности и гарантии ее законности, а также разъяснял бы значение некоторых используемых в кодексе юридических терминов. Раздел II "Правовой режим полицейского надзора" подробно регламентировал бы, основания и порядок применения субъектами полицейской деятельности (с определенной дифференциацией и зависимости от того или иного субъекта или их группы) таких мер полицейского надзора, как проверка документов и установление личности, задержание, досмотр и т.д. Раздел III "Правовой режим применения полицейской силы" исчерпывающе нормировал бы основания и порядок применения субъектами полицейской деятельности физической силы, специальных средств принуждения, огнестрельного оружия и боевой техники (подобная техника состоит на вооружении внутренних и пограничных войск). Раздел IV "Правовой режим полицейского сыска" содержал бы в себе комплекс правовых норм, совпадающий по объему с предметом регулирования действующего закона об ОРД. Раздел V "Правовой режим использования полицейской информации" был бы посвящен регламентации порядка ведения полицейских учетов, осуществления полицейской регистрации, а также устанавливал бы правовые пределы собирания и использования полицейской информации. Данный раздел по существу вбирал бы в себя нормы Закона РФ об учетах и учетной деятельности в сфере обеспечения правопорядка, принятого в первом чтении 17 февраля 1993 г. Раздел VI "Правовой режим применения полицейских взысканий" закреплял бы перечень так называемых полицейских правонарушений, виды полицейских взысканий, порядок их применения и исполнения. Необходимость в данном разделе появится в том случае, если законодатель сочтет целесообразным реализовать верную, на мой взгляд, идею освобождения милиции, а следовательно, и других субъектов полицейской деятельности, от функции судебной (административно-юрисдикционной). Подобный шаг требует признания КоАП РСФСР утратившим силу и будет практически означать отказ от привычных понятий "административное правонарушение" и "законодательство об административных правонарушениях". Возможно, такое решение выглядит сомнительным, но только на первый взгляд. Оно находится в русле современных тенденций развития уголовного и уголовно-процессуального права. В настоящее время идея законодательного определения уголовных проступков как никогда близка к своей реализации. Очевидно, на мой взгляд, что в перечень уголовных проступков должны быть включены не только деяния, которые расцениваются ныне как незначительные преступления, но и некоторые аналогичные им по характеру и степени общественной опасности административные правонарушения, такие как мелкое хулиганство, самоуправство, управление транспортным средством в состоянии опьянения, злостное неповиновение законному требованию сотрудника милиции и т.п. Остальные предусмотренные КоАП РСФСР административные правонарушения, поскольку законодателем не будет устранена их наказуемость вовсе, составят круг полицейских проступков. Строгая категоризация преступлений с выделением особой группы — уголовных проступков, произведенная уголовным законом, предрешит и дифференциацию форм уголовного судопроизводства, коснувшись, в частности, не только порядка рассмотрения дел, но и институтов доказательственного права, уголовного преследования, полномочий должностных лиц и прав сторон. Вполне логично было бы на основе агрегирования норм действующей главы УПК РСФСР о протокольной форме досудебной подготовки материалов с соответствующими процессуальными нормами КоАП РСФСР разработать новую главу УПК РФ, по правилам которой осуществлялось бы производство по делам об уголовных проступках. Поскольку в качестве полицейских взысканий целесообразно установить лишь предупреждение и штраф, применяемые, что называется, "на месте", нормы КоАП РСФСР о соответствующих административных взысканиях, назначаемых за уголовные проступки, и порядок их исполнения отойдут к Уголовному и Уголовно-исполнительному кодексам РФ. Таким образом, нужда в КоАП РСФСР отпадает. Его содержание в переработанном и адаптированном виде органично, на мой взгляд, впишется в структуру четырех взаимосогласованных законодательных актов — Уголовного, Уголовно-процессуального. Уголовно-исполнительного и Полицейского кодексов Российской Федерации. Наконец, раздел VII Полицейского кодекса "Гарантии обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении полицейской деятельности" содержал бы нормы о прокурорском надзоре, а также контроле органов представительной, исполнительной и судебной властей за полицейской деятельностью. Признание самостоятельного статуса полицейского права, а тем более его кодификация, если она состоится, выдвигают в повестку дня вопрос о введении в юридических учебных заведениях преподавания новой учебной дисциплины — "Российского полицейского права".

6) Структурв или система федер органов исполнительной власти: неразрешенные вопросы административной реформы.

На развитие административной реформы негативно сказывалось отсутствие в Конституции РФ принципов правового регулирования единой системы исполнительной власти, в частности, правовых основ создания государственной территориальной организации, территориальной структуры федеральных органов исполнительной власти. В Концепции административной реформы 1998 г. были названы основные недостатки существовавшей системы органов исполнительной власти, намечались ключевые направления ее реформирования. На заключительной стадии обсуждения Концепции возникла и получила развитие идея создания трехуровневой системы органов исполнительной власти с закреплением за каждым типом органов (министерство, служба, агентство) определенного круга однородных полномочий. В условиях закрытого обсуждения проекта Концепции административной реформы эта идея, пришедшая с Запада и некритически осмысленная Центром стратегических разработок, в котором было засилье либералов-западников, стала причиной, на наш взгляд, построения порочной в своей основе функциональной схемы построения федеральных органов исполнительной власти в России. В это время было подготовлено несколько вариантов Концепции административной реформы. В качестве основных обозначались следующие проблемы: гражданин и власть; исполнительная власть: новые функции; проблемы государственной службы; коррупция в системе управления; установление правовых норм; реализация решений .Комиссия по проведению административной реформы при Правительстве России четко выражает и реализует интересы бизнеса. Она не затрагивает порядок налогового, валютного, бюджетного, страхового, банковского, биржевого и иных новых видов контроля рыночных отношений. Новации не коснулись также таможенного и иммиграционного законодательства. На "новые" рыночные аспекты администрирования не распространялись также и нормы лицензионного законодательства, а именно: лицензирование профессиональных участников рынка ценных бумаг, кредитных организаций, биржевой, аудиторской, страховой, нотариальной и внешнеэкономической деятельности, использования результатов интеллектуальной собственности. Реформе подверглись такие традиционные сферы государственного регулирования, осуществлявшиеся через выдачу лицензий, как строительство, разработка проектной документации, государственный энергетический надзор, подходы к финансированию Госстандарта России (с учетом законодательства о техническом регулировании), административные ограничения при осуществлении государственного пожарного надзора, функции Минсельхоза России, в том числе по ветеринарному, фитосанитарному, племенному, семенному и иным видам надзора.

7) Систематизация и кодификация норм административного права, новые пути решения проблемы

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления (например, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы" и др.). Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности. В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.).

Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права. Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам.

Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

8)Служебное право В РФ; миф или реальность.

СЛУЖЕБНОЕ ПРАВО (право государственной службы) - одна из подотраслей административного права, нормы которой регулируют организацию и прохождение государственной службы. Термин еще не получил общего признания в юриспруденции РФ. Соответствующий учебный курс и научная дисциплина по-прежнему именуются "Государственная служба".

Одним из шагов к становлению служебного права, возможно, стало принятие Федеральных законов «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где государственная служба страны рассматривается как целостная система, где целью дальнейшего совершенствования служебного законодательства Российской Федерации является создание единой правовой основы государственной службы.

Все это объективно обусловливает необходимость: а) построения стройной системы нормативно - правовых актов, регулирующих внутрислужебные отношения в органах государственной власти; б) формирование соответствующейтеории служебного права; в) возможного пересмотра традиционных представлений о месте служебного права как в системе «суперотрасли» (К.С. Вельский) административного права, так и российской правовой системе.

Таким образом, на процесс формирования служебного права и как новой отрасли законодательства, и как науки оказывает влияние, во-первых, практика государственного управления с ее множеством нерешенных задач; во-вторых, очевидная зависимость государственного управления от состояния дел в сфере правового регулирования служебных отношений; в-третьих, нерешенность теоретико-методических вопросов систематизации административного права, включающего в себя избыточно огромный нормативный материал; в-четвертых, объективно проявляющиеся процессы дифференциации и интеграции научного юридического знания, соответственно влияющие на системный характер права.

Государственная служба признается сложным комплексным правовым институтом, регулируемым рядом отраслей права: конституционным, административным, финансовым. Поэтому есть необходимость создания новой отрасли права.

Ю.Н. Старилов признает государственную службу комплексным институтом, включающим подинституты, чья регламентация деятельности осуществляется специальными законами, посвященными только государственной службе. Следовательно, государственная служба включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ю.Н. Старилов впервые ввел в научный оборот понятие «служебное право», однако интерпретировал его как совокупность правовых норм, институт и подотрасль административного права.

Существует отличия гос. служащего от работников и работодателей, ни необходимость регулирования данной категории лиц актуальна сейчас как некогда!

9) Должен ли быть судебный прецедент в административном праве?

Судебный прецедент (в переводе с латинского - предшествующий)- есть правовой акт, представляющий собой решение по конкретному делу, являющееся обязательным для судов при решении аналогичных дел.

Прецедент создается при отсутствии соответствующего нормативно-правового акта.

В настоящее время судебный прецедент является одним из основных источников права там, где действует англо-саксонская правовая система (система общего права).

В основе создания судебного прецедента лежит принцип, согласно которому суд не может отказать кому-либо в правосудии из-за отсутствия соответствующего закона.

Суд обязан вынести решение по такому делу, и это решение впоследствии принимается за общее обязательное правило при разрешении всех аналогичных дел.

Фактически суд при этом осуществляет функцию правотворчества, хотя создаваемая им норма как бы "растворена" в индивидуальном судебном решении и для ее последующего применения необходимо его толкование.

Сила судебного прецедента как источника права вытекает из того, что всякий суд, безусловно связан решениями всех высших судов, которые не могут оспариваться, однако в толковании прецедента судья обладает полной свободой.

Конечно же как и любой другой прецедент, административный тоже имеет место быть в современном государстве, хотя и в России не действует как таковой прецедентной системы права, свойственной странам с англо-саксонской историей. Все же Административыные прецеденты позволяют минимизировать побелы в законодательсве, а именно таком, как административное, которое постоянно подвержено изменениям, и которое достаточно не изучено и не кодифицировано в России.

Другими плюсами наличия административного прецедента являются:

- правовому прецеденту изначально присущ признак казуистичности, так как данный -источник права максимально приближен к конкретному жизненному случаю (казусу), требующему го разрешения и юридического оформления, откуда вытекает ретроспективный (ориентированный на прошлое) характер самой прецедентной нормы.

- признак противоречивости правового прецедента заключается в том, что решения различных органов по сходным делам могут отличаться друг от друга. Судьба прецедента в таких случаях в значительной мере будет зависеть от исхода спора о компетенции тех или иных органов на разрешение определенной категории дел.

- во многих случаях существует возможность выбора одного из нескольких вариантов решения дела, что обусловливает признак гибкости правового прецедента.

Административные прецеденты толкования могут создавать также вышестоящие органы исполнительной власти, устанавливая единообразное понимание и применение соответствующих правовых норм. В отдельных случаях административные прецеденты создают и нижестоящие органы исполнительной власти, муниципальные исполнительные органы, при принятии решений по определенному кругу дел впервые, устанавливая тем самым образец для разрешения подобных случаев в дальнейшем.

Мы ожжем видеть как много плюсов вытекает, если бы у нас были административные прецеденты, НО в большой мере они смогут ужиться в демократическом и правовом государстве, где нет коррупции, а у нас же если дать волю тем кто будет писать администратиыне прецеденты, все будет сделано не для народа, а для них любимых, тех же кто стоит у руля государства.

10) Особеннсоти современной административной практики как источника административного права.

. Административная практика - деятельность государственных инспекторов по привлечению юридических лиц, должностных лиц и граждан к административной ответственности за нарушения требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности.4.4.2. Административная практика осуществляется государственными инспекторами в порядке производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, приказами и указаниями МВД России.4.4.3. Размеры применяемых государственными инспекторами штрафных санкций определяются законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.4.4.4. В случае нарушений требований пожарной безопасности юридическими лицами при выпуске продукции или отсутствии сертификата пожарной безопасности на продукцию, подлежащую обязательной сертификации, составляется акт за подписью членов комиссии по проверке, который направляется для принятия мер в местный или территориальный орган Госстандарта России.4.4.5. Вынесение постановления о наложении административных взысканий (форма 8, Приложение 1) проводится на основании протокола об административном правонарушении (форма 9, Приложение 1), который составляется уполномоченными на то должностными лицами ГПС, сотрудниками правоохранительных органов, работниками ведомственной и добровольной пожарной охраны. Протокол об административном правонарушении регистрируется в журнале учета административных дел (форма 10, Приложение 1), и по нему заводится административное дело.4.4.6. Рассмотрев дело об административном правонарушении, государственный инспектор выносит постановление о наложении административного взыскания или о прекращении административного дела производством (форма 11, Приложение 1).4.4.7. При прекращении административного дела производством по мотивам, прямо указанным в законе, собранные материалы с копией постановления должны направляться в соответствующие инстанции для принятия к нарушителю мер воздействия. При этом вынесенное постановление должно оставаться в органе управления, подразделении ГПС.4.4.8. В случае отказа от добровольной уплаты штрафа нарушителем должностное лицо направляет постановление (формы 12, 13, Приложение 1) для принудительного взыскания суммы штрафа в предусмотренном законодатльством порядке.4.4.9. Государственный инспектор, рассматривающий дело, при установлении причин и условий, способствовавших совершению нарушения или невыполнения требований пожарной безопасности, вносит в соответствующие органы исполнительной власти, руководителям и должностным лицам предприятия, объекта предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий. Указанные организации и лица обязаны в течение срока, установленного административным законодательством, сообщить о принятых мерах.4.4.10. Административные дела, журнал административных дел ведутся государственными инспекторами и хранятся в органе управления, подразделении ГПС в течение двух лет.4.4.11. При обнаружении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей, а также в случае невыполнения этих требований при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении, техническом перевооружении предприятий, зданий, сооружений и других объектов приостанавливается полностью или частично работа предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатация зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ.4.4.12. О приостановлении полностью или частично работы предприятия (отдельного производства), производственного участка, агрегата, эксплуатации здания, сооружения, помещения, проведения отдельного вида работ государственным инспектором выносится постановление (форма 14, Приложение 1).В постановлении излагаются причины и условия, являющиеся основанием для применения данной административной меры, с перечислением пунктов нарушенных требований нормативных документов по пожарной безопасности.4.4.13. Постановление о приостановке работы или эксплуатации вручается не позднее 3 дней после его вынесения руководителю предприятия, объекта или собственнику, приводится в исполнение государственным инспектором с составлением протокола (форма 15, Приложение 1) и действует до устранения нарушений, явившихся основанием для принятия такого решения.4.4.14. Постановление о приостановка работы предприятия (отдельного производства), производственного участка, агрегата, эксплуатации здания, сооружения, помещения, проведения отдельного вида работ может быть изменено или отменено только вынесшем его государственным инспектором либо вышестоящим государственным инспектором.4.4.15. Постановления о приостановке работы и запрещении эксплуатации хранятся в контрольно-наблюдательном деле по предприятию, объекту, населенному пункту и регистрируются в журнале учета постановлений о приостановке работы предприятий (форма 16, Приложение 1)

11) эффективность норм административного права

Административно-правовая норма – это нормативно-правовые, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе осуществления государственной деятельности.

Существуют различные точки зрения о понятии эффективности правовых категорий. Многие авторы, изучавшие эту проблему, склоняются к определению эффективности правоприменения как степени достижения (реализации)целей, поставленных законодателем перед правом, правовой нормой, уголовным наказанием, правоприменительной деятельностью, либо как соотношения между фактическим, реальным результатом и намеченной целью 1 . Данная концепция может быть принята нами за основу понятия эффективности административно-юрисдикционной деятельности ОВД. Следовательно, об эффективности рассматриваемого вида правоприменительной деятельности можно говорить как о соотношении целей административной юрисдикции и ее результатов. Важное значение для эффективности административно- юрисдикционной деятельности ОВД имеет совокупность определенных условий. Под условиями эффективности в юридической литературе понимается совокупность обстоятельств, от наличия и учета которых зависит уровень эффективности. К этим условиям, по нашему мнению, в административно-юрисдикционной деятельности относятся: -отражение в правовых предписаниях закономерностей развития

общества; наличие систематизированного и стабильного законодательства; информированность адресатов о содержании правовых запретов и санкций; -оперативность производства по делам об административных

правонарушениях; процедура рассмотрения дела и наложения взыскания; стабильность административно-карательной практики и реальность исполнения санкций; режим законности в правоприменительной деятельности; неотвратимость ответственности и справедливость применяемых взысканий; сочетание административной ответственности с иными мерами социального контроля; авторитет органа внутренних дел .Следует отметить, что в работах по проблеме эффективности выделяется и такая категория, как факторы эффективности. Так Л. Л. Попов, анализируя факторы эффективности административно-правовых санкций, выделяет следующие группы факторов: а)нормы с административной санкцией; б)правоприменители; в)правонарушители; г)применение нормы 2 . По нашему мнению, уровень решения этого вопроса в литературе еще недостаточно высок, о чем свидетельствует тот факт, что не выработано четкого разграничения факторов и условий эффективности. Представляется, что одной из задач исследователей является дальнейшая разработка вопроса о факторахэффективности.

По общему мнению, если эффективность правоприменительной деятельности ОВД и ее составной части административной юрисдикции представляет собой высокую степень достижения стоящих перед ними задач (целей), то критериями эффективности будут числовые

обозначения, величины, параметры, которые ставятся в качестве задачи (цели)данной деятельности. Каждый критерий эффективности административной юрисдикции может быть выражен совокупностью количественных показателей

№ 12

Актуальные проблемы взаимодействия Президента РФ и органов исполнительной власти и пути их решения

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.

Согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.

Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении №28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру.

Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно (с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя Правительства России.

Если рассматривать процедуру дальнейшего формирования Правительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишь назначением его Председателя. Согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения и не закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку, как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения Президентом РФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смысла конституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатуры бесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура.

Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.

Далее, сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (далее – ФКЗ «О Правительстве») Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).

Вместе с тем п. «б» ст. 83 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» в дополнение к названному полномочию предоставляет Президенту РФ право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента.

В соответствии со ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.

Интересно проследить эволюцию положений названной статьи. В первой редакции ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент России как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ в соответствии с законодательством наделялся полномочиями по «направлению деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий».

С принятием ФКЗ от 31 декабря 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» эта статья претерпела следующие смысловые изменения:

1) Президент РФ был наделен правом руководства (не направления деятельности) названными органами, причем без ссылки на особенности осуществления полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;

2) Президент РФ получил право назначать руководителей этих органов;

3) Президент РФ получил право утверждать по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах;

4) статья предоставила Президенту РФ право расширять полномочия в рамках осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;

5) Правительство РФ вместо права осуществления руководства названными органами (как это было в первой редакции) получило право лишь координировать их деятельность.

В редакции рассматриваемой статьи, утвержденной Федеральным конституционным законом от 19 июня 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти порядок руководства Президентом РФ перечисленными органами был изложен как «непосредственно и через соответствующих федеральных министров». Кроме того, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

Исходя из сказанного отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649 (в ред. Указов Президента РФ от 28 июля 2004 г. №976 и от 13 сентября 2004 г. №1168) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти») Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению к Правительству следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. «в» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.

Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и перед парламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное предположение.

Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.

То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия – лишь способ, при помощи которого парламент российского государства может обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.

Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой недоверием, все остается на своих местах и у Государственной Думы возникает возможность выражения повторного недоверия.

В случае повторного выражения недоверия Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:

1) согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку;

2) повторно не согласиться с Государственной Думой и распустить ее.

Если учитывать, что Президент РФ может в случае возникновения такого желания самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку и, кроме того, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой недоверия, сложно представить что Президент РФ выберет первый из названных вариантов.

Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.

Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока у Президента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражения недоверия: согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку.

Но при этом активируется процедура формирования нового состава Правительства РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная Дума не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).

Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Показательно и право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его правом отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И.А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов.

В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.

Это также подтверждается устоявшейся практикой. Так, например, Указом от 17 марта 1995 г. №283 Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. №1402 «О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» как противоречащее статьям 4 и 24 Закона Российской Федерации «Об оружии». Хотя, если следовать логике И.А. Ионова, признание нормативного правового акта противоречащим закону согласно нормам Гражданского процессуального кодекса РФ (ст. 251) – прерогатива суда, куда Президент РФ должен был обратиться с соответствующим заявлением.

Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ – не результат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Соответственно, возникает вопрос о роли и месте Председателя Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Согласно ст. 24 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

То есть фактически Председатель Правительства России выступает в качестве «административного премьера», как это сложилось в ряде государств, где президент является главой государства и реальным руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра.

Если рассматривать эту ситуацию с позиции анализа формы правления, опираясь на классификацию, предложенную профессором Страсбургского университета Ж.-П. Жакке, российская форма правления, исходя из отношений президент – правительство – парламент, относится к разновидности президентских форм правления (во многом это подтверждается фактическим невовлечением парламента в формирование правительства и фактическим отсутствием ответственности правительства перед парламентом). При этом в России не реализована американская модель «сдержек и противовесов», да и, как справедливо отмечает Ж.-П. Жакке, режим президентского правления в США является исключением из правил.

Исходя из совокупности рассмотренных форм взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ и обоснованного отсутствия парламентской ответственности Правительства РФ, российскую форму правления надо отнести скорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в сторону президента.

№ 13

Проблема функций исполнительной власти в юридической и политической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые (и практики - администраторы), упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет законы. Однако, как замечает Бельский, еще во второй половине XIX века знаменитый государствовед Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и, указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием "исполнение". Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность. Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором. Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях. Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти. Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур. Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти. О таком важном объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан, определившим еще одну функцию исполнительной власти, я расскажу подробнее в следующей главе. Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д. Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций. Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д. Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти.1 Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона. Государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь власти имеет дело с таким объектом управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты. Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и административно - политическим строительством. Бельский считает, что понятие государственное управление является более широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вольскому, интегрируется государственные аппараты управления законодательной и судебной ветвей власти. Второй уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно -технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти. Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему. Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан. Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод. Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата. представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти. Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной власти на другие. Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей. Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция исполнительной власти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохранения, милиции. При этом следует отметить, что эффективная защита прав и свобод граждан в сферах деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых отношений субъектов, требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правом обязанностей соответствующих государственных органов. Мы видим, что формально имеются органы исполнительной власти в системе социальной сферы управления, разрабатываются социальные программы, но наряду с этим полная ясность о компетенции федерации и субъектов РФ отсутствует, что дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы.В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативного регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам; использование эффективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и органов государства за нарушение прав и свобод человека и гражданина. На первом месте находится вопрос о гарантиях прав граждан при защите своих законных интересов и формах ответственности должностных лиц: дисциплинарной, уголовной, административной, материальной. Второй проблемой является вопрос контроля за законностью действий администрации по отношению к гражданам.Критическое рассмотрение действующего законодательства позволяет констатировать необходимость отработки процессуального механизма реализации прав граждан, обязанностей органов и должностных лиц исполнительной власти.

№ 14

Административный договор как источник административного права

Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти.

Договор есть волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это:

1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий);

2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон;

3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон;

4) эквивалентный характер;

5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор - исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во многих отраслях права.

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров - гражданский.

В административных отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами. Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.

Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех административных отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения, которого регулируется приказом Министра обороны.

Административный договор - это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.

Итак, административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Административный договор - это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой, критериев. К специальным относится деление на «внутриаппаратные» «внутриорганизационные», заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

По предметному критерию можно различать:

* договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

* договоры в сфере управления государственной собственностью;

* договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

* контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;

* финансовые и налоговые соглашения;

* договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

* различного рода концессии и инвестиционные соглашения и др.;

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т.д.

По содержанию можно различать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными. Договоры могут быть чисто административными и комбинированными, регулирующими наряду с административными гражданские, трудовые и иные правоотношения.

№ 15

Понятие административно-правового спора

Определение административно-правового спора следует начать с анализа самого термина - спор. В общеупотребительном смысле под спором понимается разногласие, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение1. Уже из этого определения можно почерпнуть имеющие существенное значение признаки административного спора, а именно то, что речь идет не только о разногласии, которое должно или может быть разрешено юрисдикционным органом, но и об обсуждении, которое может быть обличено как в правовую, так и не правовую

(организационную) форму. Для государственного управления это имеет важное значение, так как процесс исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом обществе во многих, если не в большинстве случаев предполагает элемент коллективного обсуждения управленческих вопросов.

Представляется, что наиболее общим понятием является категория «споры в сфере управления», которая охватывает весьма широкий спектр конфликтных ситуаций, связанных с деятельностью государственной администрации. Они могут носить как правовой, так и не правовой характер, возникать на основе межличностных, межгрупповых, служебных, организационных и других отношений. В качестве более узкой по значению категории следует, очевидно, использовать понятие «управленческий спор», которое чаще всего используется для обозначения конфликтных отношений, связанных с отправлением власти в процессе управления, и может носить как правовой характер, так и не правовой.

Юридической разновидностью управленческого спора является административно-правовой (административный) спор, в качестве синонима которого было бы правильно рассматривать понятие "спор, возникающий из административно-правовых отношений"1.

Нельзя не сказать о взгляде на административный спор, как разновидности социального конфликта, высказанного Н.Ю. Хаманевой и поддержанном А.Б.Зеленцовым. В работах указанных авторов административно-правовой спор рассматривается как вариант юридического конфликта.

Существуют различные определения термина «конфликт». В наиболее обобщенном виде его можно представить как проявление объективных и субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон.

Особенность юридического конфликта заключается в том, что он связан с исполнением (реализацией) либо нарушением тех или иных норм права и, соответственно, возникновением, прекращением или изменением правовых отношений между физическими или юридическими лицами1.

Юридический конфликт в сфере административного права имеет свою специфику, обусловленную особенностями регулируемых правовыми нормами отношений в сфере функционирования исполнительной власти. Эти отношения носят публично-правовой характер. В этой связи административно-правовой спор обусловливается не столько участием в нем органа государственной власти (исполнительной) как одной из сторон, сколько сущностью отношений между этим органом и заинтересованным лицом как физическим, так и юридическим.

с формально-логической точки зрения общее логическое суждение может выглядеть следующим образом: конфликт может быть предпосылкой возникновения спора в юридическом смысле, но не любой административный спор развивается на базе конфликта и тем более не любой спор есть конфликт. Соответственно нельзя говорить об административном или административно-правовом споре как о разновидности социального конфликта. Реакция стороны конфликта на действие противоположного субъекта может протекать, как в правовых рамках, то есть возникает правовой спор, так и во внеправовых формах, которые могут обладать определенной степенью общественной опасности и говорить об административном споре вряд ли логично2.

В контексте действующего ГПК РФ3 под административно-правовым спором следует понимать споры, возникающие из публично-правовых отношений. В предмет судебного разбирательства по этим делам включаются не только спорные административно-правовые, но и иные публично-правовые отношения (налоговые, таможенные и т.д.).

Сущность административно-правового спора, как верно отмечает Д.М. Чечот2 в своей работе, состоит в том, что между гражданином (или организацией) и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального права, определяющей поведение, права и обязанности участников административно правового отношения.

Разногласие как сущностный элемент правового спора выражает различие правовых позиций субъектов права. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правонарушении, «управляемый» субъект апеллирует к закону и, исходя из него, констатирует незаконность действий и решений, которые привели к этому нарушению. Таким образом, разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении - это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений.

Разногласия между субъектами административного права могут возникать не только относительно прав и обязанностей, но и по поводу соответствия нормативных актов иным нормативным актам большей юридической силы, то есть по поводу их законности (правомерности).

Таким образом, выдвинутые положения позволяют обосновать предельно лаконичную дефиницию административного спора как разногласия между субъектами управленческих правоотношений, возникающего в связи с реализацией, применением или толкованием норм административного права. Административно-правовой спор - это выраженное в юридически значимых действиях разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления.

Данное определение позволяет охватить две основные разновидности административных споров:

· Споры об объективном административном праве - споры, предметом которых является только законность правовых актов управления;

· Споры о субъективном административном праве, необходимым элементом предмета которых является вопрос о субъективных правах и обязанностях участников публичных правоотношений.

50) Нужны ли нам административные суды?

“Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства”. У нас, правда, есть еще арбитражное производство во главе с Высшим Арбитражным Судом. А административное судопроизводство? Оно так и не выделено в самостоятельную ветвь судебной власти. Почему? Нужно ли оно нам?

Закон “О судебной системе РФ” также предусматривает создание специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. Но эти суды так и не созданы. По ныне действующему законодательству рассмотрение административных дел отнесено к ведению судов общей юрисдикции. Эти дела рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, а определенная категория подлежит рассмотрению арбитражными судами.

Ведь административная юстиция, как специальная ветвь правосудия, обеспечивает судебный контроль за публичной властью. Она разрешает споры публично-правового характера по особым процессуальным правилам. Поэтому вполне закономерной является постановка вопроса и о необходимости специализации судей по рассмотрению именно этой категории дел, о создании специальных судебных органов административного судопроизводства. Конечно же необходимы административные суды, для начала необходимо решить и ряд организационных проблем: определить объем административной юрисдикции, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, а также подготовить специальные судейские кадры, естественно, для всего этого необходимо время.

За последние годы на порядок (в десять и более раз) увеличилось количество обращений граждан в суды с исками на неправомерные акты и действия органов публичной администрации, то есть государственных органов и органов местного самоуправления. Уже не редкость, когда Верховный или Высший Арбитражный суды признают не соответствующими федеральному закону некоторые нормативные акты Правительства или федеральных министерств. И в районных судах многих регионов почти половину гражданских дел составляют именно споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, институт административной юстиции, то есть судебный контроль за публичной властью, уже получил развитие. Однако все возрастающее количество таких дел лишь свидетельствует о необходимости создания специальных административных судов. А также федерального Кодекса об административном судопроизводстве. Ну и, понятно, возникает проблема: иметь в этих судах авторитетных, независимых от административных властей судей, обладающих специальными познаниями.

Административно-правовые споры граждан с публичной властью сейчас имеют массовый характер и касаются различных сторон жизни: предоставления жилья, земельных участков, регистрации предпринимательской деятельности, регистрации прав на недвижимость, выдачи лицензий на отдельные виды деятельности; регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, медицинской помощи, назначения пенсий и пособий, приема в образовательные учреждения и т. д. Особую остроту приобретает защита прав граждан в сфере применения различных видов административного принуждения. А это прямо связано с доступом каждого гражданина к правосудию, то есть к судебному разрешению его спора с властью. Словом, никто не сомневается в необходимости административных судов

Учитывая специфику административного судопроизводства, в котором предметом спора являются решения или действия органа публичной власти, целесообразно было бы установить, что в качестве ответчика (стороны) по делу может выступать не только конкретный орган публичной администрации или его должностное лицо, но и Российская Федерация, как государство, в целом. Это исходит и из практики Европейского суда по правам человека.

В частности, можно было бы выделить следующие виды обращения в Административный суд:

— о признании недействительным (полностью или частично) нормативного или индивидуального акта органа публичной администрации или его должностного лица;

— об обязанности органа или должностного лица совершить определенное юридическое действие в целях защиты права или свободы гражданина;

— об установлении, прекращении или изменении индивидуального административного статуса лица;

— о признании того или иного юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение конкретного административно-правового отношения.

В частности, необходимо предусмотреть административное судопроизводство по спорам, связанным с нарушением избирательных прав граждан и права на участие в референдуме; по спорам об отказе в регистрации гражданина по месту пребывания или жительства, о предоставлении гражданства, вида на жительство; по спорам о признании гражданина инвалидом или о предоставлении пенсионных льгот; по спорам о выдаче разрешений на строительство дома или о предоставлении земельного участка, равно как и об изъятии имущества для государственных нужд и т. п.

49) Противопоставление основынх концепций административого процесса

Административный процесс как сложное социально-правовое явление и вид социальной деятельности выражен во вне двояким образом. С одной стороны, как элемент социального управления он включен в механизмы реализации исполнительной и судебной власти. С другой стороны, административный процесс выступает в качестве вида юридического процесса и имеет характерные юридические признаки.

Административный процесс отражает характерные черты исполнительной власти, аналогично тому, как гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной. Административный процесс имеет ярко выраженную управленческую процедуру, производную от исполнительно-распорядительной деятельности органов публичного управления.

В деятельности судов административный процесс представлен в виде правосудия по делам об административных правонарушениях и судебного контроля за органами исполнительной власти. Производство по делам об административных правонарушениях в судах возникает в связи с необходимостью применения административных наказаний, отнесенных законом к компетенции суда. Судебный контроль в форме производств, возникающих из публичных правоотношений, направлен на проверку правомерности осуществления управленческих юридических действий органами управления и их должностными лицами, на судебную защиту граждан от действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права и свободы.

Таким образом, фактическое содержание административного процесса охватывает четыре типа административно-процессуальной деятельности, реализуемой различными органами публичной власти:

1. правотворческую деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, а также субъектов, имеющих правотворческие полномочия по принятию подзаконных нормативных актов в сфере исполнительной власти;

2. положительную, организационно-процедурную деятельность по осуществлению функций и целей управления, возникающая при применении регулятивных норм материального административного права;

3. юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров в сфере реализации исполнительной власти и по применению мер административного принуждения, в том числе административных наказаний, назначаемых судами;

4. судебный контроль за законностью деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

Предельно широкий подход к содержанию административного процесса сформирован на основе освобождения сложившихся в административном праве двух основных концепций понимания административного процесса: «юрисдикционной» концепции и «управленческой» концепции. Концепции административного процесса возникли в результате научной дискуссии, развернувшейся в средине 60-х годов.

Юрисдикционная концепция предлагает ограничительное, узкое толкование административного процесса по аналогии с уголовным и гражданским процессом. Под административным процессом понимается вид исполнительно-распорядительной деятельности по применению административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных управленческих дел. В этом смысле административный процесс еще называют негативным административным процессом, административно-юрисдикционным процессом, правоохранительным процессом. Утверждается, что административный процесс возникает при наличии спора между сторонниками административного правоотношения или решения вопроса о применении принуждения. Всю иную деятельность предлагается считать не административно-процессуальной, а организационно-процедурной. В соответствии с юрисдикционным толкованием процессуальные нормы регламентируют административный процесс наряду с материальными нормами. И в совокупности составляют институт административного права. Отрицается существование административно-процессуального права в системе российского права. В отдельных случаях позиция представителей юрисдикционного подхода еще более сужает содержание административного процесса до так называемого «традиционного» понимания юридического процесса, охватывающего исключительно процессуальную деятельность судов - административное правосудие.

Управленческая концепция рассматривает административный процесс преимущественно как юридическую форму реализации исполнительной власти, процесс применения норм материального административного права, в который помимо применения административного принуждения включается применение регулятивных норм. В связи с этим административный процесс называют позитивными или организационно-процедурными процессом.

Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти - это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию административного процесса, которые условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности.

Отметим, что концепция широкого подхода в предлагаемом понимании находится в стадии формировании и требует детальной проработки и обоснования.

48) Злоупотребление процессуальными правами участниклв производства по делам об административных правонарушениях

45) Проблемы подведомственности в производстве по делам об административных правонарушениях

Одной из важнейших проблем процессуальной деятельности является правильность определения под ведомственности рассмотрения судебного дела для принятия законного и обоснованного решения уполномоченным субъектом права. Существование определенных сложностей при применении законодательства об административных правонарушениях обусловливается наличием нормативных положений, согласно которым дела об административных правонарушениях разрешаются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Изучение практики правоприменения законодательства об административных правонарушениях судами общей юрисдикции обнаруживает серьезные недостатки при решении вопросов определения подведомственности в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе наличие законодательных препятствий для эффективной передачи судебных дел по подведомственности из судов общей юрисдикции в арбитражные суды.

Так, согласно п. 5 ч. 1 ст. 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются вопросы, по которым в случае необходимости выносится определение, в том числе о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рас смотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым поступил протокол об административном правонарушении и другие материалы дела. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г.] // Собр. законодательства РФ. 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 1 ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 Кодекса и федеральным законом об административных правонарушениях.

В случаях, когда в главе 25 Кодекса содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности.

О привлечении к административной ответственности в силу ст. 203 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражный суд подается соответствующее заявление, которое должно отвечать требованиям, установленным в ст. 204 этого же кодекса. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.06.2002 г. (ред. от 27.07.2010)] // Собр. законодательства РФ. 29.07.2002, N 30, ст. 3012. В случае нарушения требований, предъявляемых законом, арбитражный суд выносит определение об оставлении заявления без движения.

Таким образом, вынесение судьей суда общей юрисдикции определения о направлении по подведомственности протокола об административном правонарушении и других материалов дела само по себе не служит законным основанием для принятия их к производству арбитражным судом, поскольку наличествуют препятствия, установленные арбитражным процессуальным законодательством.

Устраняя несогласованность законов, Верховный Суд Российской Федерации рекомендовал судьям вы носить определение о возвращении материалов дела органу или должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, который вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о привлечении лица к административной ответственности.

Если вопрос о том, что дело об административном правонарушении относится к компетенции арбитражного суда, выяснится в ходе рассмотрения дела, то в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья также выносит определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности с передачей материалов органу или должностному лицу, которые обратились с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении в суд общей юрисдикции.

В стадии обжалования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях также определено, что при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья, должностное лицо направляет жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответствующих судьи, должностного лица.

В практической деятельности возникают ситуации, когда при неправильном определении подведомственности рассмотрения дела об административном право нарушении лицом, подающим жалобу, судья суда общей юрисдикции обязан направить материалы по подведомственности в арбитражный суд, а последний, в свою очередь, обязан вынести определение об оставлении жалобы (заявления) без движения или о возвращении ее заявителю.

Несогласованность процессуального законодательства, регламентирующего порядок передачи дел об административных правонарушениях из суда общей юрисдикции в арбитражный суд не соответствует принципу процессуальной экономии и требованию эффективности судопроизводства, не служит гарантией осуществления судами справедливого судебного разбирательства в разумный срок, в то время как сроки являются краеугольным камнем принципа процессуальной экономии.

Возможным промежуточным решением могло бы стать введение правил возврата материалов лицу, со ставившему протокол и другие материалы дела, а также жалобы лицу, ее подавшему, по аналогии с положениями ст. 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При всем том, что в этих случаях существует вероятность истечения не только срока давности привлечения к административной ответственности, но и сроков для обжалования, пред усмотренных арбитражным процессуальным законодательством. Участник производства по делу об административном правонарушении обязан будет вместе с заявлением об оспаривании направлять в арбитражный суд ходатайство о восстановлении процессуальных сроков с обоснованием уважительности причин их пропуска. Однако вопрос о признании тех или иных причин уважительными арбитражный суд решает в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения, поскольку перечень таких причин в законодательстве отсутствует. Возможность признания той или иной при чины уважительной определяется в каждом конкретном случае судьей, правомочным рассматривать жалобу (за явление), исходя из представленных в подтверждение уважительности причин пропуска срока документов. В целом уважительными причинами являются обстоятельства, которые объективно препятствовали своевременной подаче жалобы. Коренева А.П. Административная деятельность органов внутренних дел М.: Проспект. 2006 - С.320. Таким образом, решение вопроса о признании причины пропуска для подачи за явления об оспаривании уважительной ставится в зависимость от усмотрения судьи (суда).

В надзорном производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции возможность направления материалов по подведомственности отсутствует. В силу положений ст. 30.17 КоАП.

Таким образом, в судебной практике судов общей юрисдикции по делам об административных право нарушениях сложилось три варианта процессуально го поведения суда общей юрисдикции при определении подведомственности:

- передача протокола об административном правонарушении и других материалов дела должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, для подготовки и направления заявления о привлечении к административной ответственности в порядке арбитражного судопроизводства;

- направление жалобы со всеми материалами дела по подведомственности;

- отмена постановления по делу об административном правонарушении в порядке надзора и передача материалов дела через нижестоящий суд. Князева И. Н. Разрешение некоторых вопросов подведомственности в производстве по делам об административных правонарушениях

Применение столь различных подходов к решению однотипных вопросов в законодательстве об административных правонарушениях, особенно на стадии об жалования постановлений по делам об административных правонарушениях, не соответствует идее единства процессуальной формы, предполагающей, помимо про чего, использование унифицированных процессуальных правил при разрешении схожих юридических ситуаций.

43) Проблемы установления вины юридического лица в совершении административного правонарушения.

Сегодня вопрос о вине юридических лиц является одним из наиболее спорных и дискуссионных в административном праве. Эта проблема стала подниматься еще в 90-х годах прошлого века, когда законодатель ввел институт административной ответственности организаций, приняв целый ряд нормативно-правовых актов, в которых устанавливались административные взыскания для юридических лиц. Но наиболее интенсивно дискуссии по этому вопросу развернулись в период разработки проекта нового КоАП.

Однако принятие КоАП РФ, законодательно закрепившего определение понятия «вина юридического лица», не разрешило всех разногласий между административистами. Научные дебаты по этому поводу не прекращаются до настоящего времени.

Представители классического подхода не признают организации в качестве субъектов административной ответственности, ибо последняя рассчитана «по самой своей сущности только на физических лиц»1. Понятие «вина юридического лица» лишено всякого смысла, ведь вина – это психическое отношение лица к совершенному противоправному деянию и наступившим негативным последствиям. Юридическое же лицо – правовая фикция, которая не может обладать ни психикой, ни волей, ни сознанием, а значит, не может иметь какого-либо психического отношения к совершаемым действиям. Установление законодателем в КоАП РФ вины по отношению к юридическим лицам противоречит отечественной правовой доктрине и является крайне неудачной попыткой «встроить совершенно посторонний «агрегат» в классическую конструкцию института административной ответственности»

Их оппоненты подчеркивают, что распространение административной ответственности на юридических лиц обусловлено потребностями современной практики. Ранее в условиях советской командно-административной экономической системы вполне можно было обходиться и без института административной ответственности организаций за счет усиления личной ответственности должностных лиц. В реалиях же рыночной экономики, когда коммерческие структуры получают статус самостоятельных и независимых субъектов экономической деятельности, советская схема по борьбе с правонарушениями организаций становится крайне неэффективной. И в этой ситуации абсолютно логично признать юридических лиц субъектами административной ответственности. Тем более, это не противоречит существующей международной практике. Во многих странах мира существует и эффективно применяется административная (и даже уголовная) ответственность по отношению к юридическим лицам

Среди ученых, признающих организации в качестве субъектов административной ответственности, обособлено стоят те, которые отрицают институт вины юридических лиц, отстаивая позицию объективного вменения. Представители этого направления отмечают, что «юридическое лицо создается и действует в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, и кажется само собой разумеющимся, что его вина в нарушении публичного запрета принципиально не отличается от его вины в нарушении гражданско-правового обязательства»4. Именно поэтому «необходимо наконец отойти от традиции некритического перенесения уголовно-правовых конструкций вины в административное право. Думается, здесь нужны подходы, гораздо более приближенные к цивилистике с ее презумпцией виновности нарушителя договорных обязательств»5.

Значит, предлагается заимствовать положения гражданского законодательства об ответственности субъектов предпринимательской деятельности без вины. Из п. 3 ст. 401 ГК РФ следует, что субъект предпринимательской деятельности освобождается от гражданской ответственности, если докажет, что нарушение произошло вследствие непреодолимой силы. Во всех других случаях ответственность будет наступать вне зависимости от наличия или отсутствия вины. Следовательно, вина в данном случае не имеет юридического значения.

Таким образом, этими учеными для решения вопроса об административной ответственности юридических лиц предлагается использовать такие цивилистические конструкции как безвиновная ответственность и непреодолимая сила. А продиктовано это, в первую очередь, практическими соображениями: необходимостью освобождения правоприменительных органов от слишком тяжелого бремени доказывания вины в каждом конкретном случае совершения административного правонарушения юридическим лицом.

На сегодняшний день в теории административного права по проблеме вины организаций обозначено уже значительное количество различных позиций. Но все многообразие существующих точек зрения, как нам кажется, можно вести к трем основным подходам к пониманию вины юридических лиц: субъективному, объективному или комплексному. Вкратце охарактеризуем каждый из них.

Субъективный подход. Некоторые административисты решили вывести вину юридических лиц через вину физических лиц, их представляющих. Этот логический ход кажется весьма убедительным, ведь «организация никогда не может действовать самостоятельно, а все ее действия опосредованы и выражаются в действиях тех лиц, которые в силу закона, учредительных документов, других подобных документов либо в силу специально оформленных полномочий представляют эту организацию в отношениях с третьими лицами и выступают от ее имени, принимают решения и (или) осуществляют управление». Вина организации здесь – абстрактная ступенчатая конструкция, в основе которой лежит вполне реальная вина (как психическое отношение) представляющих ее физических лиц15. Именно поэтому, для установления вины юридического лица необходимо вначале определить форму вины сотрудников этой организации (должностных лиц либо иных представителей).

Но несмотря на всю свою стройность этот подход страдает рядом недостатков. Во-первых, многие коммерческие организации не имеют (а порой намеренно скрывают) четкой, формально определенной структуры управления, что в случае совершения административных правонарушений вызывает существенные сложности в установлении ответственных за это сотрудников (а если не будет установлено конкретное виновное физическое лицо, то и саму организацию нельзя будет привлечь к ответственности, так как невозможно будет определить ее вину).

Во-вторых, в соответствии с субъективным подходом юридическое лицо всегда будет нести административную ответственность за незаконные действия своих сотрудников, не зависимо от целей и мотивов поступков последних и не принимая во внимание, выполняли ли при этом они свои должностные (трудовые) обязанности или нет. Но ведь физическое лицо может совершать противоправные деяния как в интересах организации, так и исключительно в своих собственных интересах, как исполняя свои обязанности, так и явно выходя за пределы своих полномочий. В последних случаях организация не должна нести никакой ответственности, ведь она либо не получает никакой выгоды от совершенных правонарушений (первая ситуация), либо она в принципе не могла предотвратить правонарушение (вторая ситуация).

Объективный подход. Среди административистов были и те, кто указывал на явную несовместимость классического понимания вины как психического отношения нарушителя к своему поведению и его вредным последствиям с таким специфическим субъектом права как юридическое лицо. Вина юридического лица стала определяться как комплекс негативных элементов, обусловленных дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин.

Следовательно, вина юридического лица в рамках объективного подхода выводится «из его объективно противоправного поведения, нарушающего требования законодательства, когда оно признается виновным исходя из фактических действий (бездействия) – принятия или непринятия всех мер, необходимых для исполнения возложенных законом обязанностей»17.

Именно этот подход в наибольшей мере был воспринят законодателем и положен в основу определения вины юридического лица (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Такова позиция большинства авторов. Однако при этом необходимо еще учесть вполне справедливое замечание К.П. Козлова, что буквальное толкование правила ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, требующего принятия всех объективно возможных мер для предотвращения правонарушения, приводит к выводу, что единственным основанием для признания юридического лица, совершившего административное правонарушение, невиновным может служить обстоятельство, что правонарушение было совершено под действием непреодолимой силы, так как только в этом случае не остается никаких сомнений в том, что у лица не имелось возможности для соблюдения правил и норм. Исходя из этого, он делает заключение, что ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает безвиновную ответственность юридических ли.

Как и в случае с субъективным подходом, объективный подход также не лишен недостатков. Во-первых, при данном подходе субъективная сторона правонарушения фактически подменяет его объективную сторону, так как вина организации, в сущности, сводится к противоправности19. Получается, что в рамках рассматриваемого подхода «рассыпается» классическое общепризнанное понимание административного правонарушения как совокупности четырех взаимосвязанных элементов, а одно основание ответственности (вина) подменяется другим – противоправностью.

Во-вторых, определение вины юридического лица полностью зависит от усмотрения правоприменителя, что в отсутствии четко обозначенных законодателем обстоятельств, однозначно исключающих вину, может привести к различного рода злоупотреблениям, ведь оценка того, имелась ли у организации возможность для соблюдения закона, а также были ли приняты все зависящие от нее меры для его соблюдения, подчас достаточно субъективна.

В-третьих, на практике подобный подход приводит к установлению юрисдикционными органами презумпции виновности организации в совершении административного правонарушения, когда уже не орган, рассматривающий дело, устанавливает наличие или отсутствие у юридического лица возможности для соблюдения правил и норм, а само юридическое лицо вынуждено оправдываться и доказывать отсутствие такой возможности..

Комплексный подход. Уже исходя из названия можно заключить, что этот подход является интегративным и направлен на преодоление узости, ограниченности каждого из рассмотренных ранее подходов. Представители этого направления считают неверным определять вину организаций, используя только один критерий – субъективный или объективный, так как каждый из них в отдельности имеет свои изъяны. Поэтому следует использовать два этих критерия в комплексе, что позволит преодолеть их слабые стороны.

В данном случае вина юридического лица будет определяться в зависимости от вины его представителей, деяния которых послужили причиной совершения административного правонарушения (субъективный критерий). В то же время, если будет установлено, что сотрудник организации при совершении правонарушения вышел за пределы своих полномочий либо, используя свое положение, нарушил закон исключительно в своих корыстных целях (то есть, когда сама организация в этом не заинтересована и не получает от этого никакой выгоды), субъективный критерий перестает действовать. В этой ситуации вина юридического лица исключается, так как считается, что оно предприняло все зависящие от него меры для предотвращения правонарушений (объективный критерий).

Таким образом, образом комплексный подход вобрал в себя достоинства субъективного и объективного подходов и поэтому, по мнению ряда авторов, является более предпочтительным

42) Проблема отграничения административной ответственности от других видов юридической ответственности.

Под административной ответственностью понимается такая разновидность юридической ответственности (наряду с уголовной, дисциплинарной и материальной), которая выражается в применении полномочным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.

Административное наказание всегда выражает отрицательную оценку государством совершенного правонарушения. Оно, являясь принудительной мерой, в то же время содержит в себе и воспитательную цель.

Нормы ст.3.2. КоАП РФ закрепляют систему видов административных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.

За одно административное правонарушение уполномоченным на то органом или должностным лицом может быть наложено либо только основное наказание, либо основное и дополнительное наказание вместе.

Как уже отмечалось, административная ответственность является одним из видов юридической ответственности и в силу этого по ряду признаков имеет много общего с другими видами ответственности.

Вместе с тем, административная ответственность обладает рядом характерных черт и признаков, которые позволяют отграничить административную ответственность от других видов юридической ответственности.

- В отличие от административной ответственности, дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил поведения, установленных различными положениями, уставами, правилами, и заключается в назначении лицу, совершившее проступок, мер дисциплинарного взыскания властью руководителя, начальника.

В свою очередь дисциплинарная ответственность делится на два вида:

1) общая дисциплинарная ответственность, которая устанавливается в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ и правилами внутреннего трудового распорядка на предприятии или в учреждении;

2) специальная дисциплинарная ответственность – в дисциплинарных уставах, положениях и инструкциях.

Общая дисциплинарная ответственность предусматривает следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, увольнение

Специальная дисциплинарная ответственность применяется в сфере деятельности таких структур как вооружённые силы, железнодорожный, воздушный, водный транспорт, внутренние войска и др. Мерами данной ответственности могут выступать: назначение вне очереди в наряд по службе, понижение в воинском звании, лишение свидетельства на управление определённым видом железнодорожного, водного транспорта и т.п.

- Гражданско-правовая ответственность, являясь разновидностью юридической ответственности, вытекает из нарушения имущественных и личных неимущественных прав граждан и организаций и состоит в применении к правонарушителю невыгодных, отрицательных для него мер воздействия, предусмотренных нормами гражданского, семейного законодательства.

В зависимости от оснований возникновения обязательств, в результате которых возникает гражданская ответственность, выделяют два её вида:

1) договорная ответственность – это ответственность должника перед кредитором по обязательству, вытекающему из договора, вследствие невыполнения либо ненадлежащего выполнения условий данного договора;

2) внедоговорная ответственность, которая возникает в силу обязательств, установленных нормами права.

Гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение гражданских прав и преследует компенсационную цель и заключается в восстановлении нарушенного права. Она носит, как правило, имущественный характер, т.е. влечёт за собой возмещение правонарушителем причинённого имущественного или морального вреда. За гражданско-правовые деликты законом предусматриваются следующие виды наказаний: возмещение убытков (реального ущерба, неполученных доходов), уплата неустойки, штраф, принудительное возвращение или изъятие неправомерно приобретённого имущества, компенсация морального вреда, лишение родительских прав и др.

- Уголовная ответственность – это способ государственно-правового воздействия на лицо, совершившее преступление, в соответствии с которым оно должно претерпеть лишения, предусмотренные Уголовным законом. Основанием такой ответственности может быть только деяние, содержащее все признаки состава преступления (ст. 8 УК РФ). Уголовная ответственность носит личный характер и направлена только против личности преступника. Уголовная ответственность влечёт за собой уголовное наказание, как меру государственного принуждения. Понятие и виды уголовного наказания даёт уголовный закон.

Наиболее сложным является разграничение административной и финансовой, в частности налоговой, ответственности. Налоговая ответственность является самостоятельным видом ответственности, применяемым в сфере налогообложения. Она характеризуется особым субъектным составом (налоговый орган и налогоплательщик), наличием особого состава налогового правонарушения (ст. 106 Налогового кодекса) и особым порядком применения налоговых санкций. Поэтому правильное установление характера правонарушения (налоговое или административное) имеет большое значение для правильного применения санкций.

административная ответственность, являясь одним из видов юридической ответственности, имеет схожие признаки с другими видами юридической ответственности, но, тем не менее – это самостоятельный вид юридической ответственности. Самое сложное на практике – это разграничение административной ответственности от налоговой ответственности.

Отсутствие легального определения административной ответственности в Кодексе об административных правонарушениях РФ остаётся проблемой, которая не решена, хотя Кодекс действует уже почти пять лет.

Административная ответственность является конкретным видом юридической ответственности. Присущие ей особенности позволяют провести грань между нею и другими видами такой ответственности.

Так, для уголовной ответственности основанием является совершение преступления; наступает она исключительно в судебном порядке; ее основные стороны регламентированы УК РФ И УПК РФ; уголовной ответственности подлежат только физические лица.

Дисциплинарная ответственность, хотя и наступает во внесудебном порядке, что сближает ее с административной ответственностью, характерна для отношений, в рамках которых виновный подчинен органу или должностному лицу, являющемуся субъектом дисциплинарной власти. Основанием ее служит дисциплинарный (служебный) проступок, представляющий собой нарушение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей, за что на виновное лицо налагается дисциплинарное взыскание .

Для гражданско-правовой ответственности (имущественной) характерно возмещение убытков или вреда, а потому ее основное содержание составляют последствия имущественного характера, включая восстановительные меры. Административная же ответственность не предполагает возмещение имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением .

41) Конвергенция (соотношение) административной ответственности и уголовной ответственности.

Согласно ч. 5 ст. 4.1 КоАП и ч. 2 ст. 6 УК никто не может нести административную и уголовную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение и преступление соответственно.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии постановления о возбуждении уголовного дела. Однако в российском законодательстве прямо не закреплено обратное положение, согласно которому виновное лицо, привлеченное к административной ответственности, не подлежит привлечению к уголовной ответственности.

Несмотря на отсутствие прямого запрета возбуждать уголовное дело при начатом производстве по делу об административном правонарушении, на практике это не вызывает споров - всем ясно, что подобное стало бы нарушением конституционных прав человека, поскольку лицо не может быть привлечено к ответственности дважды за одно и то же нарушение.

Учитывая такую "юридическую аксиому", в случае необходимости квалификации действий виновного лица по УК, если оно уже привлечено к административной ответственности, следует прекращать производство по делу об административном правонарушении и возбуждать уголовное дело. Однако это осуществимо при желании одновременно как минимум двух органов. В случае же если производство по делу об административном правонарушении не будет прекращено, органы предварительного расследования не смогут осуществить свое полномочие.

Мнение по поводу допущенного законодателями пробела уже высказывалось. В качестве решения проблемы предложил включить в ст. 24 УПК дополнительное основание прекращения и отказа в возбуждении уголовного дела: наличие по одному и тому же факту неотмененного постановления или решения суда, органа, должностного лица, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Думается, что такое решение вопроса вступает в противоречие с самой логикой отделения уголовной ответственности от административной: деяние должно соизмеряться с наказанием за содеянное, т.е. оно в первую очередь квалифицируется по УК.

Е. Ортиков и И. Репкина предлагают не ставить возможность уголовного преследования в зависимость от решений по делам об административных правонарушениях. Это приведет к нарушению конституционных прав граждан, которые могут быть привлечены одновременно и к уголовной, и к административной ответственности за одно и то же нарушение закона.

Думается, что решением сложившейся ситуации может стать внесение изменений в соответствующие статьи гл. 6 УПК, согласно которым необходимо предоставить органам предварительного расследования следующее полномочие при наличии вынесенного постановления по делу об административном правонарушении: прекращать производство по делу об административном правонарушении с одновременным возбуждением уголовного дела по этому факту.

Положительно в таком случае то, что органы следствия и дознания не будут зависеть в осуществлении своих полномочий от представителей иных органов, не желающих прекращать производство по делу об административном правонарушении с целью предоставления виновному лицу "псевдозаконного" основания избежать уголовной ответственности.

В случае последующего прекращения уголовного дела, но все-таки при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться со дня принятия решения о прекращении уголовного дела, что предусмотрено ч. 4 ст. 4.5 КоАП.

40) Эфективность административной ответственности: проблема выбора критериев.

Административная ответственность тесно связана с наказаниями.

Административное наказание, выражая отрицательную оценку государством совершенного правонарушения, имеет предупредительную и профилактическую направленность, о чем сказано в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ: «Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами».3 При этом воспитание лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов Российской Федерации и уважения к правопорядку (в отличие от прежнего закона — ст. 23 КоАП РСФСР) теперь напрямую не провозглашается в качестве самостоятельной цели наказания, подразумевая его в опосредованном виде (через штраф, лишение специального права и пр.).

Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица (и это прямо подчеркнуто далее — в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ).

Данная норма впервые нашла свое отражение в Кодексе об административных правонарушениях и имеет под собой конституционную основу: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ), «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления» (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ), «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию» (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ).4 Кроме того, данная норма (ее можно было бы назвать нормой-принципом) находит свое отражение и в других статьях КоАП РФ. Например, согласно положениям ст. 27.7 КоАП РФ, личный досмотр физического лица как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении должен в обязательном порядке производиться лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола в специально отведенных помещениях, отвечающих требованиям санитарии и гигиены. При личном досмотре должны быть обеспечены безопасность и здоровье, личное достоинство, а также сохранность полученных сведений, касающихся личности досматриваемого.

Запрет на нанесение вреда деловой репутации юридическому лицу как цели административного наказания означает, что данное лицо вправе требовать опровержения порочащих его деловую репутацию сведений (посредством обжалования в административном или судебном порядке), а также возмещения причиненного в связи с посягательством на деловую репутацию имущественного вреда в соответствии с правилами гражданского судопроизводства.

Понятие «цели административного наказания» тесно связано с его эффективностью. Связь этих понятий проявляется через результат: чем выше результат от применения наказания в соотношении с целью, для достижения которой оно применялось, тем выше и его эффективность. И наоборот. Причем без уяснения понятия эффективности исследуемых санкций и определения показателей, с помощью которых мы можем судить об их результативности, довольно трудно рассуждать о действенности административных наказаний.

Как отмечали Л.Л. Попов и А.П. Шергин, «определение эффективности в различных отраслях права по своей сути должно быть одноплановым, однозначным и в то же время учитывать специфику регулируемых отношений, особенности отдельных видов правонарушений и т. д.»5. Большинство же авторов считает, что эффективность правовой нормы определяется тем, насколько применение этой нормы способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием в той или иной отрасли или сфере.

Так, например, если целями наказания, сформулированными в ст. 3.1 КоАП РФ, являются общее (т. е. другими лицами) и частное (т. е. лицами, подвергнутыми административным наказаниям) предупреждение совершения новых правонарушений, то во втором случае рассчитать эффективность довольно просто, взяв за основу такой показатель, как рецидив административных правонарушений. Так, если взять за основу сто человек, подвергнутых тому или иному административному наказанию, и если никто из них в течение года (срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию) повторно не совершил нового административного правонарушения, то коэффициент эффективности будет равен единице. Если 10 человек все же совершили повторное правонарушение, то коэффициент будет уже 0,9, а если их 50 — то 0,5. Такие цифры позволяют делать определенного рода выводы. Причем за основу для расчета эффективности можно взять и другие критерии. Например, совершение преступлений лицами, ранее совершившими смежные с ними административные правонарушения и подвергнутые административному наказанию. Результаты эффективности будут уже иные, но и «плоскость» выводов об эффективности административных наказаний тоже.

Аналогичным образом можно рассматривать эффективность административных наказаний и с точки зрения их общепревентивной цели, т. е. цели предупреждения совершения новых правонарушений другими лицами. Но здесь также необходимо выбрать определенные критерии для ее расчета и анализа (например, систематизацию законодательства об административной ответственности или его стабильность, информированность субъектов права о существующих правовых запретах и санкциях за их нарушение, информированность общества об общем состоянии «правонарушаемости» в той или иной сфере общественной жизни).

44) Вопросы привлечения к административной ответственности должностных лиц.

Сначала стоит сказать, что согласно статье 122 Конституции Российской Федерации закрепила принцип неприкосновенности судей, а именно: судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом. Особый порядок привлечения судьи к уголовной ответственности закреплен в ст. 16 Закона "О статусе судей в Российской Федерации".. В п. 3 указанной нормы сказано, что решение по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу принимается: в отношении судьи Конституционного Суда - Генеральным прокурором РФ на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей Верховного Суда РФ о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Суда РФ;

Но что же делать если судья совершил правонарушение?

В ч.1 ст.2.10 КоАП РФ сказано, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных особенной частью.

Согласно ст. 16 ч. 2 Судья, в том числе после прекращения его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта.

А за преступления выходящие за рамки должностного правонарушения, согласно опять же ч4. Ст16 закона «О статусе судей РФ» Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается:

в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, федерального арбитражного суда - судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации;

в отношении судьи иного суда - судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.

Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации.

Личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей.

Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению.

Прокурор. Статья 42. Порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности[Закон "О Прокуратуре РФ" Статья 42

1. Проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении прокурора уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор застигнут при совершении преступления) и его предварительное расследование производятся Следственным комитетом Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

На период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности. За время отстранения от должности прокурору выплачивается денежное содержание (денежное довольствие) в размере должностного оклада, доплаты за классный чин (оклада по воинскому званию) и доплаты (надбавки) за выслугу лет.

2. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления.

Прокурорской проверке подлежат заявления (сообщения) граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, сообщения средств массовой информации и иных источников о совершенном или готовящемся преступлении, административном правонарушении со стороны прокуроров и следователей. Обстоятельствам, содержащимся в сообщениях и заявлениях о правонарушениях, обеспечивают тщательную проверку, при этом руководствуются принципом законности, не допуская как необоснованного наказания прокуроров и следователей, так и попыток увода их от предусмотренной законом ответственности. В ходе данной работы пресекаются попытки сбора сведений о частной жизни прокуроров и следователей, не имеющих отношения к проводимой проверке.

Проверке также подлежат данные о нарушении Присяги прокурора (следователя) либо совершении ими проступков, порочащих честь прокурорского работника, которые влекут за собой применение мер дисциплинарного взыскания.

К проведению проверки (служебного расследования) необходимо приступать незамедлительно. Решение о проведении проверки (служебного расследования) обстоятельств административного правонарушения (дисциплинарного проступка) в субъектах РФ принимает руководитель прокуратуры, к компетенции которого относится назначение на занимаемую должность прокурора, следователя, а в отношении прокуроров городов и районов, приравненных к ним военных прокуроров гарнизонов и иных специализированных прокуроров - прокурору субъекта Федерации и приравненному к нему военному прокурору.

Служебное расследование проводится в случае совершения прокурором или следователем административного правонарушения, а также проступка, влекущего применение мер дисциплинарного взыскания. Проверка назначается при наличии заявления или сообщения о совершенном (подготавливаемом) преступлении. Компетентные должностные лица в пределах своих полномочий вправе принять решение о проведении проверки ими служебного расследования и в отношении прокуроров городов и районов, а также приравненных к ним прокуроров, с уведомлением об этом Генерального прокурора РФ. Решение об этом оформляется письменным указанием конкретному должностному лицу.

Неприкосновенность Депутата

Частью 1 Статьей 98 Конституции Российской Федерации регламентирована неприкосновенность Члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Кроме того, неприкосновенность депутата Государственной Думы регламентирована ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 3-ФЗ от 08 мая 1994 года.

Статья 19 ФЗ «О статусе…» содержит запрет на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание, арест (кроме случаев задержания на месте преступления), допрос, личный досмотр депутата Государственной Думы без согласия Государственной Думы Российской Федерации.

Неприкосновенность депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

46) Влияние решений констит. Суда РФ на совершенствование производства по делам об административных правонарушениях.

Круг административных дел подведомственный Конституционному Суду РФ

Задачей Конституционного Суда РФ является не только защита основ конституционного строя, но и прав и свобод человека и гражданина ( ст.З). Эта последняя задача Конституционного суда связана с разрешением споров, имеющих на взгляд Л. С. Шейфер административно-правовой характер.

Эта задача связана с административной юстицией. По мнению проф Тихомирова разрешая срою о компетенции в сфере органов исполнительной власти Конституционный Суд

осуществляет административное судопроизводство. Прежде всего это дела, связанные с разрешением споров между гражданами и государственными органами по поводу правовых нормативных актов последних. Так в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Согласно ч. 1 ст. 96 ФКЗ "О Конституционном Суде" правом на обращение в суд обладают граждане только в том случае, если оспариваемый закон затрагивает не какие-нибудь права вообще, а основные права и свободы, предусмотренные Конституцией: право на жизнь, на личную неприкосновенность, право на жилище и т.д. Причем речь должна идти только в отношении закона, а не какого-либо иного правового нормативного подзаконного акта (Указа Президента, постановления Правительства). Это первое условие. Вторым условием для обращения в Конституционный суд является то, что нарушающая права норма должна быть применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющим закон. Конституционный Суд осуществляет проверку по жалобе гражданина конституционности обжалуемой нормы, причём не только по содержанию, но и по порядку принятия, опубликования, практике применения.

Некоторые ученые, в частности Н. В. Витрук справедливо отмечает возникновение ряда проблем в связи с разрешением вопроса допустимости рассмотрения в Конституционном Суде жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Так, наряду с Конституционным Судом РФ защиту прав и свобод граждан осуществляют все другие суды. Усмотреть нарушение законом конституционных прав и свобод может и сам суд общей юрисдикции при рассмотрении дела в любой инстанции. Однако если суд общей юрисдикции убежден в неконституционности закона, он должен приостановить производство по делу и обратиться с запросом в Конституционный Суд (ст. 101 ФКЗ "О Конституционном Суде", ч.4 ст. 125 К. РФ). В период с момента вынесения решения об обращении в К. С. И до разрешения вопроса в К.С. производство по делу приостанавливается (ст. 103 ФКЗ "О К.С. в РФ"). Во всех иных случаях, а именно при убеждении суда общей юрисдикции в неконституционности иных нормативных актов, он обязан непосредственно применять нормы К.

Еще одна категория административных дел, рассматриваемая Конституционным Судом, это споры о компетенции в системе органов исполнительной власти. Во многом эти споры гасятся согласительными процедурами (ч. 1 ст. 85 К.РФ). Однако если согласованное решение не достигнуто, Президент вправе передать разрешение спора на рассмотрение суда. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 85 К. РФ, Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов К. РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.

Н.В. Витрук выделяет несколько видов споров о компетенции:

1. Споры о признании компетенции.

То есть ходатайствующий орган государственной власти считает, что принятие другим органом государственной власти нормативного или индивидуального акта либо совершение действий правового характера входит в компетенцию ходатайствующего органа.

2. Споры об отрицании компетенции.

То есть ходатайствующий орган считает, чтотпорные полномочия должны осуществляться другими органами государственной власти, но последние уклоняются от издания акта или совершения действий правового характера.

3. Споры, в которых ходатайствующий орган считает, что другой орган государственной власти присваивает не принадлежащие ему полномочия.

16) Административная реформа, кА способ модернизации исполнительной власти

Словари трактуют слово «реформа» (от фр. La reforme – реформа) как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества.

Административная реформа – не одномоментное событие, а поступательный процесс. Следующее отсюда требование – необходимо избегать общих абстрактных программ и ставить четкие измеряемые задачи.

Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Модернизации исполнительной власти:

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Реформа функций и структуры исполнительной власти

Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти был связан с аудитом государственных функций, которым в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Впервые в российской истории были проанализированы установленные в нормативных правовых актах функции государства и подготовлены рекомендации по сокращению «избыточных и дублирующих» функций. Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, хотя избыточных и дублирующих насчитывалось около 30% от общего числа.

Структура и система органов исполнительной власти.

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать: 1) специализацию органов исполнительной власти; 2) организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; 3) внутреннюю управляемость исполнительной власти; 4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Обеспечение информационной открытости власти

Обеспечение информационной открытости власти – самостоятельная задача в рамках административной реформы. Ее решение не только позволит добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти. Для этого необходимо: принять немало нормативных правовых актов, основу которых составят федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «О служебной тайне»; создать открытые и доступные информационные ресурсы государственных органов исполнительной власти и обеспечить их постоянный мониторинг на предмет полноты и транспарентности.

17) Избыточность функций органов госуд. Исполнительной власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами. К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства РФ, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом РФ и Правительством РФ, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год и бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год.

Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной или региональной, если ее выполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти в соответствии с принципом субсидиарности.

Для предотвращения появления новых избыточных функций обязательно нормативное закрепление процедуры публичного доказательства необходимости введения дополнительных функций органами исполнительной власти. Для этого следует выработать критерии и процедуры периодического аудита и оценки необходимости функций, используя отечественный (паспортизация функций) и международный (оценка регулирующего воздействия) опыт. При оценке проектов новых нормативных правовых актов крайне важными являются процедуры публичного доказательства ведомствами целесообразности собственных полномочий, исходя из презумпции невмешательства в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательской деятельности.

Если функция не имеет под собой достаточных правовых оснований, и при этом препятствует реализации гражданами своих конституционных прав или возлагает дополнительные обязанности на предпринимателей, то она должна быть упразднена в первую очередь.

Наряду с упразднением избыточных функций должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи, а также процесс модернизации и совершенствования выполнения необходимых для исполнения функций.

Деятельность по системной оптимизации исполнения полномочий органов публичной власти должна быть подчинена основному принципу проводимой административной реформы – принципу клиентоориентированности государства. Необходимо такое закрепление норм и правил деятельности органов публичной власти, которые были ориентированы на потребности общества и человека как клиента всей деятельности органов публичной власти. Одним из возможных инструментов достижения этой цели служит разработка стандартов услуг. Такие стандарты устанавливают минимальные требования по качеству и доступности услуг и являются важнейшим индикатором клиентоориентированности процессов и административных процедур.

Следующий важнейший принцип – процессный принцип, который означает, что результаты деятельности органов публичной власти в значительной степени определяются процессами их деятельности, а деятельность организации в целом проявляется как совокупность его процессов. Преимущество процессного подхода состоит в непрерывности управления, которое он обеспечивает на стыке отдельных процессов в рамках их системы, а также при их комбинации и взаимодействии.

19) Аутсорсинг государственных функций: поняте содержание и механизмы

Для достижения целей проводимой в Российской Федерации административной реформы предполагается разработать и внедрить механизм аутсорсинга административно-управленческих процессов. Аутсорсинг административно-управленческого процесса заключается в передаче исполнения отдельных элементов административно-управленческого процесса внешней, негосударственной организации (хозяйствующему субъекту) с целью повышения их качественных характеристик, результативности и уменьшения затрат на их реализацию. В статье анализируются основные аспекты аутсорсинга, в том числе критерии допустимости передачи определенных процессов на аутсорсинг.

Для развития предпринимательства в Российской Федерации важно не только применять нормы действующего законодательства Российской Федерации на практике, но и учитывать стратегические перспективы, отражающие соответствующие интересы. В целом научная концепция предпринимательского права базируется на совокупности системы рыночного хозяйства и объективной необходимости государственного регулирования этой системы.

Так, в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы сформулированы следующие базовые цели: оптимизация и модернизация административно-управленческих процессов за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты; внедрение механизмов досудебного обжалования и административной юстиции; обеспечение внедрения механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества <1>.

Для достижения указанных целей в том числе предполагается разработать и внедрить механизм аутсорсинга административно-управленческих процессов. Кроме того, аутсорсинг может выступать и как средство административной реформы, и как метод повышения эффективности управленческих процессов, и как основание возникновения договорных отношений и т.п.

В целом органы исполнительной власти имеют возможность рассматривать и применять аутсорсинг как способ (механизм) передачи на конкурсной основе некоторых своих полномочий внешним исполнителям — аутсорсерам, обладающим необходимыми знаниями, производственными возможностями, материально-технической базой, что обусловливается необходимостью развития аутсорсинга в виде способа повышения эффективности управленческих процессов.

Кроме того, аутсорсинг административно-управленческих процессов подчеркивает самостоятельность предпринимательской деятельности, т.е. свободу в выборе направлений и методов работы, независимое принятие решений, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление прав, гарантию их соблюдения, судебную защиту.

Отсутствие практики аутсорсинга препятствует оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействию коррупции, повышению эффективности таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет. Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств. Органы исполнительной власти должны будут провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения. В рамках данного направления будут решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг <2>.

<2> Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы)» // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589; распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (ред. от 28.03.2008) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; 2008. N 14. Ст. 1413.

Так, в 2006 г. в рамках административной реформы должна была быть проведена работа по формированию механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. В 2007 г. предполагалось уже пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов. А 2008 г. должен ознаменоваться внедрением системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Но до настоящего времени разработка и внедрение системы, принципов и механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов на территории Российской Федерации не реализованы.

В целом при анализе административно-управленческого процесса можно сделать вывод о том, что он осуществляется органами исполнительной власти для обеспечения исполнения государственных функций, включающих не только осуществление управления или контроля (надзора), но и осуществление государственного или муниципального заказа, информационно-аналитического и организационно-технического обеспечения и т.д.

Действительно, в силу того что административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти всех уровней публичной власти недостаточно организованы и часто неэффективны, можно рассматривать данное направление административной реформы как одно из ключевых, но только при формировании эффективной модели аутсорсинга.

Соответственно, аутсорсинг административно-управленческого процесса заключается в передаче исполнения отдельных элементов административно-управленческого процесса внешней, негосударственной организации (хозяйствующему субъекту) с целью повышения их качественных характеристик, результативности и уменьшения затрат на их реализацию.

Существует и другая позиция о недопустимости определения аутсорсинга в виде передачи функций, так как это не отвечает задаче сохранения функций в государственном ведении.

Объем понятия «аутсорсинг» соотносится прежде всего с понятием «перераспределение компетенции в системе государственного управления», а также с такими юридическими значимыми проблемами, как делегирование (передача — как частный случай) полномочий и децентрализация государственного управления. Аутсорсинг — это способ установления компетенции органа государственной власти, который заключается в делегировании (передаче) полномочий в рамках отдельных функций другим организациям, не имеющим статуса органов государственной власти и местного самоуправления <5>.

20) Адм. Барьеры как механизм образования и укрепления коррупции в системе исполнительной власти.

«Административные барьеры» –

На каком бы уровне сегодня не говорили о перспективе развития малого бизнеса, и не только малого, обязательно отмечают, как одно из негативных явлений тормозящих развитие бизнеса – наличие «административных барьеров». Об этом явлении говорят бизнесмены и чиновники, на эту тему проводят опросы и исследования, журналисты, в своих газетах и журналах, приводят множество фактов, подтверждающих наличие пресловутых «административных барьеров». Без упоминаний об «административных барьерах» не обходится ни одна конференция, ни один экономический форум, и все призывают бороться с этим злом. В общем, все борются, а «административные барьеры», как были, так и продолжают существовать, принося немалый вред бизнесу и огромный куш их устроителям. Так что же это за непобедимое зло? Всем миром боремся, а никак не одолеем! При этом все, как бы, осознают, что «административные барьеры» зло, которому необходимо противостоять. Но вот, что это за барьеры такие, и в чем они выражаются, как показывает практика, не каждый может и объяснить. Если присмотреться к нашей действительности, то вполне можно разглядеть этого «зверя», похожего на трехглавого и огнедышащего дракона, одна голова которого извергает огненное пламя, в виде нормативно-правовой базы для бизнеса, вторая – налоговое законодательство и финансовую политику в стране, а третья осуществляет непосредственное администрирование. А все вместе они сжигают экономику страны и наше будущее. Сжигают! И по-другому, все эти действия, оценить никак нельзя. Такие результаты показывают и исследования Свердловского областного комитета государственной статистики: «…35% малых предприятий работают менее двух лет, 27% - от двух до 5лет, 38% - более пяти лет, 16% - более 8 лет, и только 0,5% предприятий осуществляют свою деятельность свыше 10 лет». Данная статистика говорит сама за себя. В существующей агрессивной среде бизнес не может нормально развиваться. Он чаще всего гибнет еще в «младенческом» возрасте. В такой ситуации, на мой взгляд, имеется два наиболее приемлемых способа действий. Первое – это растить «Ильей Муромцев», которые встанут на защиту «младенческого» бизнеса, а второй, - вразумить две первые головы и отрубить третью голову, создающую «административные барьеры». А о том, что в первую очередь необходимо устранить «неоправданные» административные барьеры, вам скажет любой предприниматель, так как именно они, ежедневно сталкиваются, с этой головой дракона. «По оценке авторитетных экспертов, - как гласит «Концепция государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства Свердловской области на 2002 – 2015 годы», - каждый десятый рубль предпринимателями тратиться на преодоление административных барьеров, выстроенных властями различного уровня при ведении субъектами малого предпринимательства хозяйственной деятельности». Весьма наглядная картина, по административным барьерам, сложилась у активистов «Опора России», после проведенных исследований, которые охватывали и Свердловскую область, и составления Рейтинговой карты нарушений прав предпринимателей. «Малое предприятие тратит на преодоление административных барьеров в среднем до 10 тысяч рублей и до 70 часов на одного работника в год. Предприятие в 20 человек фактически должно иметь специалиста по «барьерам» (то есть взяткодателя)».

Так, что же это все-таки, что такое административный барьер, почему он возникает и в чьих интересах. На мой взгляд – это, прежде всего корыстный интерес конкретного чиновника, который при исполнении служебных обязанностей, стремиться, прежде всего, получить свою личную выгоду, а порой и коллективную. Он может выражаться как в действии, так и в бездействии должностного лица, служащего, чиновника (например, проверка – действие, бумажная волокита – бездействие). И все это делается с одной целью – создание видимости существующих препятствий в решении вашего вопроса, создание искусственных проблем в вашем бизнесе, с намеком на то, что «все проблемы можно решить» за определенную сумму, либо откровенное вымогательство взятки. Здесь заинтересованность может проявляться как в прямой форме – «даешь деньги – получаешь добро», так и в косвенной – «не сообразил вовремя подмазать» – получи отказ.Наша чиновничья машина, по извлечению денег из карманов граждан, работает, в отличие от экономики, четко и безотказно. В ней нет никакого хаоса, а размер «отката» определяется строго по рангу. Мелкий чиновник довольствуется мелким подношением (борзыми щенками), да благодарностью и расположением начальства, если он «загоняет» в сети чиновнику, выше рангом, более крупную «рыбешку», ссылаясь на невозможность решения вопроса на своем уровне. Чиновники же занимающие значимые посты получают и соответствующие «откаты», где фигурируют крупные фирмы, контракты, счета в зарубежных банках, виллы на Лазурном берегу и т.д. Одним словом система исправно работает, а все ее участники сыты, повязаны и довольны. Вот только одно не учитывается, что система эта паразитическая и действует разрушающее на экономику всей страны, а это неизбежно ведет к экономическому и политическому кризису. И еще не известно: выйдем ли мы из этого кризиса как сильная и монолитная страна, или расколемся на множество мелких государств марионеток, и попадем в зависимость от более сильных государств. Поэтому, на мой взгляд, было бы правильнее под термином «административные барьер» признавать противоправные проступки, подпадающие под административный либо уголовный кодекс.

21) Противодействия коррупции – приоритетная задача органов исполнительной власти

Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Принципы противодействия коррупции. Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основых принципах: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст. 3 Федерального закона Российской Федерации "О противодействии коррупции").

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, в 2010 г. была подготовлена новая редакция национального плана противодействия коррупции, рассчитанного на 2010-2011 гг. (см. Приложение 2).

В новой версии плана был систематизирован перечень задач органов государственной власти всех уровней. В частности, в ближайшие годы предусмотрено расширить сферы общественного контроля за использованием ассигнований бюджетов всех уровней, провести масштабные социологические исследования по поводу эффективности антикоррупционной работы и др.

Поставлена задача усовершенствовать механизмы создания, функционирования и ликвидации юридических лиц, обеспечить мониторинг деятельности саморегулируемых организаций, модернизировать схему нормативного регулирования управления в корпоративном секторе.

Было предложено обновлять национальный план противодействия коррупции один раз в два года.

В рамках реализации национального плана противодействия коррупции в России начали функционировать государственные юридические бюро по антикоррупционному просвещению населения, которые оказывают правовую поддержку социально незащищенным гражданам, помогают им отстаивать свои права. В 2009 г. такие бюро оказали квалифицированную помощь более чем 40 тыс. россиян, Развитие таких бюро, по его словам, будет продолжено.

В федеральных органах испонительной власти созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. По информации главы администрации Президента, указанными комиссиями только за 2009 г. было выявлено более 1300 нарушений, привлечено к дисциплинарной ответственности 214 человек, по 29 материалам информация направлена в правоохранительные органы. Аналогичные комиссии начинают создаваться в регионах, а также на муниципальном уровне.

В середине июля 2010 г. глава государства публично признал, что антикоррупционная политика последних лет "почти не дала результатов".

"Сказал наш как-то Президент:

"Настал решительный момент,

Да будет свет в конце пути,

Коррупцию решил я извести".

Чиновник, он ведь чем хорош,

Его за горло не возьмешь,

И Президент здесь не указ,

Законы пишут не для нас"

(Евгений Наумов. Мини-Максы. Москва, 2010)

В России так и не созданы административные суды для жалоб на действия властей, не сокращен список лиц, имеющих иммунитет от судебных преследований, не введена конфискация имущества по коррупционным делам. Кроме того, в российское законодательство так и не введен пункт "незаконное обогащение".

Очевидно, что побороть коррупцию в ближайшее время в России вряд ли удастся, однако вполне возможно уменьшить масштабы ее проявления.

План по борьбе с коррупцией должен стать составной частью программы построения "эффективного государства". Несомненно, что такая программа должна носить также общенациональный характер.

Национальная стратегия противодействия коррупции в России

В России в борьбе с коррупцией, как, впрочем, во многом другом, есть свои национальные особенности. В отличие от существующей международной практики и научной методологии, когда сначала разрабатывается стратегия по тому или иному вопросу, а затем планы по ее реализации, в России, как всегда, все наоборот: сначала был принят Национальный план противодействия коррупции, а затем уже и Национальная стратегия противодействия коррупции.

Во исполнение Национального плана противодействия коррупции и в соответствии с международными обязательствами в России была подготовлена Национальная стратегии противодействия коррупции, которая утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460.

Национальная стратегия противодействия коррупции представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, реализуемую федеральными и иными органами государственной власти и местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Целью разработки и принятия Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для достижения указанной цели должны последовательно решаться следующие задачи:

- формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

- создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

- обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Среди принципов разработки и реализации Национальной стратегии противодействия коррупции основными являются:

- признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

- использование в противодействии коррупции системы мер по предупреждению коррупции;

- конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов и иных правовых актов.

В плане реализации стратегии, в частности, планируется внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных актов, межведомственного электронного взаимодействия указанных органов и их взаимодействия с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.

Потребуется совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений.

В этом плане большие надежды возлагаются на повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.

Предполагается распространить ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности.

Одновременно планируется повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих.

Продолжится совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов, системы учета государственного имущества, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, что будет способствовать созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций.

Необходимо будет создать эффективные механизмы, которые позволят обеспечить участие институтов гражданского общества в противодействии коррупции.

В целом можно сказать, что основным приоритетом Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, а ключевыми принципами ее реализации - предупреждение и профилактика коррупции, ужесточение уголовного преследования лиц, совершивших коррупционные преступления.