Заграничные дипломатические учреждения
После Крымской войны сеть заграничных представительств МИД претерпела ряд изменений. Новые политические и экономические задачи требовали ее расширения в тех регионах, где присутствие России было недостаточным или произошли изменения территориально-политического характера. К 1857 г. по сведениям Департамента хозяйственных и счетных дел,, как тогда именовался Департамент личного состава и хозяйственных дел, за рубежом было три посольства - в Париже, Лондоне и Вене, 25 миссий, 30 генеральных консульств, 31 штатное и 14 нештатных консульств, 15 штатных и 123 нештатных вице-консульства и 9 консульских агентов [39]. В 1878 г. насчитывалось уже шесть посольств - они были учреждены в Константинополе, Берлине и Риме, 21 миссия, 27 генеральных консульств, 42 штатных и 25 нештатных консульств, 12 штатных и 221 нештатное консульство, 43 консульских агента [40]. Увеличение шло главным образом за счет нештатных консульств, которые создавались в торговых городах и портах европейских, дальневосточных и американских государств в связи с расширением торговых и экономических связей России. Ряд штатных консульств был создан на Балканах, в Китае и Японии.
Для Горчакова, придававшего определяющее значение европейскому направлению внешней политики России, назначение послов играло важную роль. Большинство послов и посланников ко времени его прихода в МИД являлись дипломатами "нессельродовской" школы, осторожными и безынициативными, служившими не России, а государю. Подыскать на посольские должности людей, сочетавших дипломатический опыт и новое мышление, было трудно. Возможно, поэтому первые назначенные императором по представлению министра послы - с 1856 г. согласно Венскому регламенту 1815 г., определявшему дипломатические должности, они стали назначаться на постоянной основе - долго не задерживались на своих постах. От послов и посланников Горчаков требовал большей активности. Активная внешнеполитическая роль России, по его мнению, имела большое значение для сохранения и укрепления международной стабильности. Российские послы и посланники в первую очередь должны были руководствоваться национальными интересами России, способствовать повышению ее престижа, международного авторитета.
Наиболее ответственным министр считал пост посла в Париже. Это обусловливалось проводившейся после войны политикой русско-французского сближения. Горчаков видел выход России из международной изоляции на пути союза с Францией, в противоположность царю, который больше рассчитывал на старого союзника - Пруссию. В Париж послом был направлен государственный деятель П.Д. Киселев, получивший большую известность еще в 30-х годах в связи с проведением прогрессивных реформ управления в Дунайских княжествах. Однако Киселев не был обрадован этим назначением, считая его унизительным: ведь он покидал пост министра государственных имуществ и из непосредственного подчинения монарху переходил под начало Горчакова, которого не слишком уважал. Удаление Киселева, настороженно относившегося к готовившейся крестьянской реформе, постарались обставить так, чтобы не задеть его самолюбия: император просил его о жертве во имя отечества, учредил в его память медаль [41].
На посольском посту Киселев хотел играть самостоятельную роль. Его назначение было хорошо воспринято в Париже, и вскоре он сделался горячим сторонником сближения с Францией. При его активном участии в 1859 г. был заключен русско-французский договор, согласно которому Россия обязывалась соблюдать нейтралитет в готовившейся Наполеоном III войне против Австрии, а последний в довольно неопределенной форме обещал содействовать изменениям в существовавших договорах в интересах обоих государств - России и Франции. Однако Киселев слишком доверял императору французов. Вскоре Александру II и Горчакову стало ясно, что обещания Наполеона III ничего не значат и он лишь пытается использовать Россию для укрепления своего режима и династии.
Отношения Киселева с Горчаковым осложнились, и посол в 1862 г. был вынужден подать в отставку. Его сменил энергичный и способный дипломат А.Ф. Будберг, успешно до этого проявивший себя на посту посланника в Берлине. Он был любимцем К.В. Нессельроде, который рекомендовал его Александру II в свои преемники. Уже одно это вызывало неприязнь Горчакова к Будбергу. В Париже новый посол отрешился от своих проберлинских симпатий и стал, как и Киселев, активно выступать за союз с Францией. Особенно резко он возражал против объединения Германии.
Но времена были другие, процесс сближения немецких земель с Пруссией с середины 60-х годов шел полным ходом. Горчаков старался сдерживать активность Будберга, тот платил ему интригами, стремясь восстановить против министра некоторых российских дипломатов [42]. В результате конфликта Будберга с русским офицером Р. Мейендорфом, находившимся в Париже, и последовавшей вслед за этим дуэли посол в 1868 г. вышел в отставку.
Более всех продержался в Париже князь Н.А. Орлов, назначенный послом в декабре 1871 г. и остававшийся на этом посту до 1884 г. Начав карьеру как военный, Орлов участвовал в Крымской войне, куда пошел добровольцем, был тяжело ранен при осаде Силистрии. В 1859 г. он вступил на дипломатическое поприще и 10 лет пробыл посланником в Брюсселе. Назначение Орлова в Париж было, по всей видимости, связано с повышением его в ранге, а также с его либерально-западническими взглядами: направить в республиканскую Францию, только что пережившую революцию, посла явно консервативного толка в Петербурге не решились.
Современники характеризуют Орлова как в высшей степени честного человека, простого в обращении, готового всем оказать услугу [43]. В Париже Орлов быстро установил хорошие отношения е правящими кругами и был среди друзей главы исполнительной власти во Франции в 1871-1873 гг. А. Тьера. Он сыграл большую роль в урегулировании франко-германского конфликта, так называемой "военной тревоги" 1875 г. - угрозы нападения Германии на Францию, обеспечив Франции российскую поддержку: его депеши царю и Горчакову о том, что Франция в случае войны неизбежно станет вассалом Германии, и о надеждах Франции на поддержку Россией произвели большое впечатление в Петербурге [44]. Бисмарк негодовал на Орлова, но дипломатическая поддержка Франции была оказана и "железному канцлеру" пришлось уступить.
Дипломатический пост в Лондоне, не менее важный для России, чем пост в Париже, много лет - с 1840 по 1874 гг., с небольшим перерывом, с 1860 г. в ранге посла - занимал один из самых выдающихся дипломатов "нессельродовской" школы Ф.И. Бруннов. Долгие годы прожив в Англии, Бруннов хорошо изучил ее историю, общественную и политическую жизнь. Он пользовался большим уважением в английском обществе и дипломатическом корпусе, где имел многосторонние личные связи. Проницательный посол сочетал в своей тактике осторожность с твердостью.
В 1862 г. он добился отклонения кандидатуры английского принца Альфреда на греческий престол, и греческим королем под именем Георга I стал датский принц Вильгельм, брат будущей русской императрицы Марии Федоровны. В 1863 г. он настоял на том, чтобы в английской ноте с протестом против политики России в Польше был снят текст об упразднении прав России на Польшу [45]. Венцом дипломатической карьеры Бруннова было его участие в качестве российского уполномоченного на Лондонской конференции в январе - марте 1871 г. по вопросу об отмене нейтрализации Черного моря. Вместе с английским представителем Г. Гренвилем Бруннов являлся автором конвенции, принятой конференцией, согласно которой Россия была включена в разряд государств, военным кораблям которой разрешался проход через проливы с согласия султана [46].
После Бруннова на его место был назначен П.А. Шувалов, бывший шеф жандармов и начальник III отделения собственной его императорского величества канцелярии, человек крайне реакционных взглядов, приобретший большое влияние на царя после покушения Д.В. Каракозова. Запугав Александра II страшными опасностями. грозящими его жизни и существованию государства, Шувалов забрал в свои руки большую власть. В обществе его называли Петром IV, а Ф.И. Тютчев писал о нем:
|
Над Россией распростертой Встал внезапною грозой Петр по прозвищу четвертый, Аракчеев же второй [47]. |
Наконец, бесцеремонная опека и даже вмешательство Шувалова в личные дела императора вывели Александра II из терпения, и он в 1874 г. неожиданно для всех назначил Шувалова послом в Лондон. Сам Шувалов очень болезненно отнесся к этому, в обществе же, как замечал военный министр Д.А. Милютин, были рады отъезду временщика. В Лондоне хитрый и ловкий Шувалов вскоре занял видное положение в дипломатическом корпусе и завязал полезные знакомства, что помогало добывать ему ценную информацию о настроениях в британском кабинете. Однако выдающимся дипломатом посол не был. Он обладал, как писал Е.М. Феоктистов, "умом блестящим, но поверхностным, неспособным к серьезному мышлению" [48].
Годы пребывания Шувалова в Лондоне совпали со временем восточного кризиса 1875-1878 гг. Шувалов видел выход из сложившейся ситуации в компромиссах и уступках Англии. Так, в начале русско-турецкой войны 1877-1878 гг. он выступал за ограничение военных операций территорией к северу от Балкан и заключение мира с Турцией на условиях автономии только Северной Болгарии, на чем настаивала Англия.
Большую роль сыграл Шувалов в отказе Александра II от занятия Константинополя зимой 1878 г., указывая на опасность войны с Англией. На Берлинском конгрессе Шувалов формально был вторым (после Горчакова) уполномоченным, но фактически играл первую роль в российской делегации. После конгресса посол в 1879 г. вынужден был уйти в отставку.
После Крымской войны были крайне напряженными дипломатические отношения России и Австрии. Австрийская экспансия на Балканах привела к острому соперничеству с Россией в этом регионе. Горчакову долгое время не удавалось подыскать такого посланника, который смог бы эффективно отстаивать в Вене российские интересы. Направленный в 1860 г. в Австрию В.П. Балабин разделял глубокую неприязнь министра к Австрии. При нем активную деятельность по укреплению русско-славянских связей развил протоиерей вейской посольской церкви М.Ф. Раевский. Однако в 1864 г. Балабин умер, его сменили проавстрийски настроенные посланники - сначала Э.Г. Стакельберг, а затем, в 1870 г., Е.П. Новиков. При Новикове деятельность Раевского была свернута.
Новиков считался знатоком славянского вопроса. Окончив Московский университет, он защитил магистерскую диссертацию о славянских наречиях. В 1850 г. Новиков поступил на службу в Азиатский департамент МИД, затем работал в Сирии, Константинополе, Афинах. Будучи ранее приверженцем славянофилов, в Константинополе Новиков изменил свои воззрения и стал отрицательно относиться к славянскому движению, видя в нем только национальный сепаратизм и эгоизм. Он не сумел оценить его роль для интересов России. В МИД Новиков ценился как трудолюбивый и пунктуальный чиновник. Его донесения были обстоятельны, и каждый вопрос он "разбирал с научной точки зрения до мельчайших подробностей" [49].
Но он быстро попал под влияние министра иностранных дел, а затем канцлера Австро-Венгрии Андраши. С тех пор Новиков стал сторонником австро-русского сближения, считая его противовесом преобладанию в Европе Германии и залогом решения Восточного вопроса, суть которого он не до конца понимал. Отрицательно относясь к славянскому национально-освободительному движению во время восточного кризиса 70-х годов, Новиков, получивший в 1874 г. ранг посла, пугал Александра II якобы революционным характером этого движения и участием в нем гарибальдийцев. Он способствовал тому, чтобы Россия совместно с Германией и Австро-Венгрией выступала в роли умиротворителя и поддержала план ограниченных реформ в восставших провинциях, предложенный Андраши. Действия России в рамках Союза трех императоров не привели к успеху, и восточный кризис закончился русско-турецкой войной. В 1879 г. Новиков также был вынужден подать в отставку.
В 60-70-х годах миссии в Константинополе, Берлине и Риме были преобразованы в посольства. Учреждение последних двух посольств -в 1871и 1876 гг. - было связано с созданием новых государств: Германской империи и Итальянского королевства. Константинопольская же миссия стала посольством в связи с усложнением задач России на Балканах и Ближнем Востоке во время развертывания нового витка национально-освободительной борьбы греков и славян во второй половине 60-х годов XIX в. Посланник в Константинополе Н.П. Игнатьев получил в 1867 г. ранг посла. По своим взглядам и методам работы Игнатьев отличался от других послов. Горячий патриот и сторонник так называемой национальной внешней политики, направленной на активные действия на международной арене, он легко сходился с людьми, умел войти в доверие к партнеру и сыграть на его слабостях. Использование разногласий и противоречий между противниками России являлось одним из эффективных приемов Игнатьева. Главной его целью было восстановление престижа России на Балканах и среди христиан.
Прибыв в Константинополь в августе 1864 г., Игнатьев сразу установил связи с верхушкой христианских общин, что помогло ему в решении многих дел, а также в получении ценной информации. Большим успехом посланника было налаживание хороших отношений с высшими сферами империи. Вскоре многие турецкие сановники стали его друзьями. Султан Абдул-Азис и его сын принц Иззетдин относились к нему весьма благосклонно. Это породило у Игнатьева надежду на то, что решение проблем христиан Востока и русско-турецких отношений возможно путем прямых переговоров с Портой, а не с помощью "европейского концерта", как предполагал Горчаков. Однако все попытки Игнатьева продвигаться в этом направлении решительно пресекались министром, который был раздражен его самостоятельностью.
Игнатьев добился расширения консульской сети в Османской империи. Он ориентировал консулов на всемерную защиту прав христиан и поддержку национально-освободительного движения; создание национальных государств на Балканах должно было, по его мысли, служить "новым обеспечением для наших оборонительных или наступательных движений на юге" [50].
Игнатьев придавал большое значение внешней стороне дела, ценимой на Востоке. Он добился от Горчакова выделения средств на перестройку обветшалого здания посольства и загородного дома в пригороде столицы Буюкдере. Там устраивались большие приемы, балы, еженедельные вечера, на которые собирались весь дипломатический корпус, турецкая элита, верхушка христианских православных общин. Игнатьев писал отцу: "Вечера наши тем удачны, что не только все миссии в полном составе, но и вообще все нужные люди под рукою, можно переговорить с кем хочешь. Русское посольство одно принимает всякую неделю. Австрийский интернунций (посол) принимал всего два раза, французский и английский послы ни разу, о прусском и итальянском говорить нечего. Знай наших! " [51]. Приемы финансировались послом на свои средства, так как он считал, что не может тратить на развлечения казенные деньги.
Игнатьев развил также широкую благотворительность, щедро помогая нуждавшимся христианам. Только в 1868 г. посольством было истрачено на благотворительную помощь свыше 87 тыс. рублей [52]. Посол помогал находившимся в турецких тюрьмах и ссылке руководителям славянского освободительного движения. С его помощью бежал из тюрьмы и боснийский лидер архимандрит В. Пелагич. В 1874 г. по инициативе Игнатьева в Константинополе был открыт русский госпиталь для лечения российских поданных, матросов, паломников. Все это немало способствовало росту престижа России и самого посла, которого называли вице-султаном и "москов-пашой".
Игнатьев во многом содействовал решению в интересах болгар греко-болгарского церковного вопроса и приобретению самостоятельности болгарской церковью в 1870 г. Он активно выступал в поддержку восставшего греческого населения острова Крит и способствовал созданию в 1866-1868 гг. Балканского союза, куда вошли Греция, Сербия, Румыния, Черногория, с целью борьбы за национальное освобождение. Но стремления посла всячески активизировать политику России на Балканах пресекались Горчаковым, опасавшимся втягивания России в войну с европейской коалицией.
Дипломатические способности Игнатьева особенно выявились на Константинопольской конференции послов европейских держав в декабре 1876 г., когда ему удалось добиться их коллективного решения об автономии христианских провинций Порты. Отказ последней принять его в конечном счете повлек за собой русско-турецкую войну.
В конце войны Игнатьеву было поручено составить текст мирного договора с Турцией. В основу его посол положил свою программу решения балканского вопроса, отражавшую во многом чаяния балканских христиан. Согласно договору, заключенному 3 марта 1878 г. (н.с.) в Сан-Стефано, близ Константинополя, Сербия, Черногория и Румыния получали независимость, создавалось автономное Болгарское княжество с выходом к Черному и Эгейскому морям, остальным христианским провинциям Османской империи предоставлялась автономия. По требованию европейских держав договор был пересмотрен и существенно урезан. Хотя текст Сан-Стефанского договора был утвержден Александром II и Горчаковым, понадеявшимся на поддержку союзников - Германии и Австро-Венгрии, в пересмотре его обвинили одного Игнатьева, и он весной 1878 г. ушел в отставку.
Кроме посольств, Россия имела около 20 миссий в крупнейших государствах Европы. В Азии миссии существовали в Тегеране, Пекине (с 1861 г.) и Токио (с 1871 г.), а на Американском континенте - в Вашингтоне и Рио-де-Жанейро. Штаты посольств и миссий были невелики: посольства насчитывали четыре-пять человек, миссии - от одного до трех. Штаты миссий в азиатских государствах были больше за счет драгоманов, студентов, врачей. Штат миссии в Константинополе насчитывал в 1865 г. 18 человек, одних только драгоманов было 5 и столько же секретарей и их помощников.
В 1875 г. по представлению Горчакова были примерно в полтора раза повышены оклады чиновникам заграничных учреждений, остававшиеся без изменений с начала XIX в. Министр отмечал, что удорожание жизни за рубежом, изменение курса рубля привели к тому, что российские дипломаты не могут жить соответственно своему положению, поэтому при приеме на службу МИД должен учитывать не только профессиональные качества, но и наличие собственного состояния у кандидата. Особенно тяжелым было положение дипломатов, работавших в государствах Азии и на Дальнем Востоке, а они составляли более половины всего заграничного штата МИД. Горчаков предлагал также выдавать чиновникам посольств и миссий денежные награды, как это делалось для чиновников центрального аппарата министерства [53]. Предложения канцлера были одобрены Государственным советом и утверждены Александром II 4 февраля 1875 г. Послам были увеличены оклады до 50 тыс. руб., посланникам всех четырех категорий -от 15 до 30 тыс. руб., генеральным консулам - от 3,5 до до 10 тыс. руб. в зависимости от места пребывания. 38 тыс. руб. ежегодно стало выделяться на денежные награды. Однако это все равно было меньше содержания, предоставлявшегося дипломатам других европейских держав.
Значительные изменения в 1856-1878 гг. претерпела консульская служба. Выросла сеть консульств, расширились консульские обязанности. Компетенция российских консульств различалась в зависимости от задач политики России в том или ином регионе. В городах и портах Европы консулы выполняли в основном обязанности, связанные с экономическими и торговыми интересами России, защитой прав ее подданных. На Балканах, Ближнем и Дальнем Востоке в их функции входили и политические задачи - восстановление и усиление политических позиций России, обеспечивание прав православного населения. На Балканах российские консулы в отличие от дипломатов западных держав не ограничивались формальным контролем за исполнением султанского указа от 18(30) марта 1856 г., уравнивающего в правах мусульман и христиан Османской империи. Указ этот не соблюдался местными властями. Христианское население испытывало жесткий гнет и бесправие, что служило причиной новых восстаний. На основании информации консулов Горчаков дважды, в 1860 и 1866 гг., обращался к державам с предложением заставить турецкое правительство провести реформы в христианских провинциях, но встречал отказ.
Российские консулы на Балканах были связаны с христианским населением, выступали в его защиту перед местными османскими властями. Нередко они проявляли самостоятельность и, вопреки указаниям МИД, оказывали поддержку повстанцам. 18 января 1863 г. последовал специальный циркуляр МИД консулам в Турции, требовавший от них прекращения таких действий. Министерство, говорилось в циркуляре, находит "крайне опасными всякие местные увлечения и нетерпеливые порывы, потому что нынешнее политическое положение отнюдь не может благоприятствовать успешному исходу" [54].
На Дальнем Востоке консулам приходилось решать сложные торговые дела, в особенности в Китае. Горчаков справедливо считал, что торговля имеет не только экономическое, но и политическое значение, "являясь главной опорой для наших вековых сношений с Китаем" [55]. Не менее важное значение имели и погранично-территориальные разграничения с Китаем в Приморье и с Японией на Сахалине.
Создание новых консульских учреждений в странах Латинской Америки и в бассейне Тихого океана - Гонолулу, Гонконг, Кальяо, Куба, Буэнос-Айрес, Ситка и др. - определялось не столько развитием торговых связей (они были незначительны), сколько стремлением повысить международный престиж России [56]. Кроме того, с появлением Тихоокеанского флота усилилось посещение портов этого региона русскими военными кораблями.
Таким образом консульства всех рангов, как штатные, так и нештатные, которые не получали содержания от казны, а взимали в свою пользу консульские сборы и где консулы назначались из местных уроженцев, созданные в 50-70-х годах в большинстве крупных портов и городов мира, выполняли разнообразные задачи. Генеральные консулы учреждались в особо важных странах и городах и подчинялись местным российским посольствам или миссиям. Консулы, вице-консулы и консульские агенты находились в подчинении у генеральных консулов. С 1863 г. назначением и увольнением консулов ведал Департамент личного состава и хозяйственных дел МИД.
Существенное расширение консульской сети и обязанностей консулов потребовало принятия нового консульского устава. Старый устав, принятый в 1820 г., уже не отвечал новым внешнеполитическим задачам и потребностям консульской службы. В 1858 г. был принят "Устав для российских консулов в Европе и Америке", детально определявший их права и обязанности. По сравнению с Уставом 1820 г., новый устав расширял компетенцию консулов. Так, теперь их главной задачей объявлялась забота о выгодах российской торговли и мореплавании. Специально подчеркивалось, что консул
"обязан блюсти, чтобы честь русского имени была всегда поддерживаема. Для сего он должен обращать особенное внимание на то, чтобы ни один русский подданный торгового сословия или шкипер российского судна не изменял принятым на себя обязательствам, не обманывал своих корреспондентов или не позволял себе какого иного поступка, наносящего бесчестие" [57].
Расширялись обязанности консулов в отношении военных судов, о чем в уставе 1820 г. также ничего не говорилось. К 1858 г. русский флот насчитывал 182 паровых судна, в перспективе намечалось строительство броненосного флота. Глава морского ведомства великий князь Константин Николаевич считал, что беспрерывное плавание военных судов подготовит хороших моряков, поэтому предпринимались плавания с учебными целями, дружескими визитами в акваториях Тихого и Атлантического океанов.
Новым в уставе был раздел о нештатных консулах. Стремление России расширять торгово-экономические связи обусловило появление в уставе статьи, обязывающей консулов сообщать экономическую информацию: о торговле в округе, ценах, тарифах, вексельном курсе.
Консульский устав 1858 г. в основных чертах был пригоден и для консульской службы на Востоке, но она имела свои особенности, одной из них было право капитуляций, которое было закреплено в договорах России с восточными государствами.
Усложнение обязанностей консулов заставило МИД строже подойти к их назначению. С 1859 г. на консульскую службу принимались лица, преимущественно окончившие юридические факультеты университетов или училища правоведения и Александровский лицей, успешно сдавшие экзамен. Они должны были владеть французским языком и иметь знания по истории, политэкономии, статистике, географии. Консулы не могли принимать участие ни в каких торговых делах с целью личного обогащения и приобретать недвижимость за границей, находясь на службе [58].
Уже через несколько лет после принятия устава стало ясно, что он нуждается в пересмотре. Все более выявлялась необходимость единого устава для консулов в Европе, Америке и на Востоке. Следовало также урегулировать проблему разделения дипломатической и консульской службы, открыв консулам более широкую дорогу для дипломатической карьеры. В Уставе должны были быть учтены новые штаты консульств, утвержденные Государственным советом 1 мая 1875 г. Проект нового консульского устава в окончательной редакции был представлен в Государственный совет, но его рассмотрение и доработка, проходившая под руководством Мартенса, затянулись, и новый консульский устав, уже третий в XIX в., был принят лишь в 1893 г. Главной идеей этого документа являлось усиление роли консулов в деле заботы об экономических интересах России.
Российские консулы успешно справлялись со своими обязанностями, и их служба не вызывала особых нареканий у МИД. Многие из них по истечении времени стали видными дипломатами, достойно представлявшими Россию на международной арене.
Подводя общий итог, отметим, что в 1856-1878 гг. в Министерстве иностранных дел, как органе государственного аппарата, обслуживавшем внешнеполитическую деятельность государства, произошли позитивные изменения, и это в немалой степени было связано с именем Горчакова. В механизме принятия внешнеполитических решений усилилось коллегиальное начало, позволившее лучше координировать действия различных ведомств во внешнеполитических делах. Усилилась и роль этих ведомств - Военного, Морского министерств, Министерства финансов и др. - в проведении внешнеполитического курса. Расширение политических и дипломатических связей России обеспечивалось разветвленной консульской сетью, созданием новых посольств и миссий. Определенные успехи были сделаны в кадровой политике, повышении профессионализма личного состава МИД и его заграничных учреждений. Усилилась научная и информационная деятельность МИД, его внимание к разработке международно-правовых вопросов. Архивы МИД стали более доступны для ученых и шире использовались в научных целях. Однако МИД, по сравнению с другими министерствами, оставался закрытым для общества учреждением, а дипломатическая среда по-прежнему сохраняла кастовый характер.