Преобразование центрального аппарата мид
С первых дней прихода в МИД Горчаков стремился приспособить аппарат министерства и заграничные представительства к новым задачам, повысить эффективность их работы. Эта деятельность шла в нескольких направлениях: совершенствование структуры МИД, освобождение его от несвойственных ему функций; сокращение расходов; улучшение кадрового состава.
Финансовое состояние страны после Крымской войны было очень тяжелым. Для проведения реформ требовались деньги. Одним из источников для их изыскания, считал Александр II, могло бы стать сокращение "раздутого" государственного аппарата. Было решено сначала провести реорганизацию морского ведомства, которая послужила бы образцом для других министров. Главной идеей являлись сокращение подразделений центрального аппарата и его штата, повышение ответственности чиновников и их окладов, упрощение канцелярской работы и упорядочение производственной переписки. Реформа Морского министерства вводилась в виде опыта на пять лет в 1860 г.
К разработке плана реорганизации МИД приступили в начале 60-х годов. Одновременно проводились некоторые преобразования, в которых ощущалась острая необходимость. Министерству двора была передана Экспедиция церемониальных дел; бывшие в управлении Азиатского департамента МИД территории Большой и Малой Орды передавались другим ведомствам: первая - Военному министерству, вторая - Министерству внутренних дел. В 1862 г. МИД был освобожден от обязанности осуществления цензуры публиковавшихся политических статей, а в 1867 г. - от обязанностей переводить документы с иностранных языков на русский и наоборот для учреждений и частных лиц (кроме документов на восточных языках).
В 1862 г. были объединены Канцелярия МИД и Особая канцелярия в одну Канцелярию с сокращением их штатов, преобразована цифирная (шифровальная) часть.
Несколько сократились штаты архивов МИД, а Государственный архив и С. -Петербургский Главный архив были объединены в 1864 г. и подчинены одному директору.
Особое внимание было обращено на сокращение расходов. Сам Горчаков был человеком бережливым и это свое качество распространил на подведомственное ему учреждение. С 1858 г. бюджет МИД был сокращен, и особым циркуляром строго предписывалось всем учреждениям МИД не выходить за пределы финансовой сметы [14]. За все годы пребывания Горчакова на посту министра иностранных дел бюджет расходовался экономно и сводился со значительным префицитом. С 1862 по 1878 г. бюджет увеличился с 2,1 млн. руб. до 3,1 млн. руб., при этом в остатке всегда были суммы от 50 до 100 и даже 200 тыс. руб. [15]. Остаточные деньги использовались на строительство и реставрацию посольских зданий, церквей, перестройку дома Московского Главного архива, на издания справочников, награды чиновникам.
Помимо бюджетных поступлений из казны, МИД получал кредиты на непредусмотренные бюджетом расходы: на строительство купола Храма Гроба Господня в Иерусалиме, на "известное вашему императорскому величеству употребление". В 1868 г. было выделено послу в Константинополе Н.П. Игнатьеву 9 тыс. руб. на покупку оригинала древней Библии у Синайского монастыря [16]. Игнатьев добился ежегодного выделения ему 20 тыс. руб. сверх сметы для "противодействия крайне вредному для нас направлению западной журналистики, которая стремится подорвать в общественном мнении Европы всякое доверие к нашему образу действий на Востоке". А для этого надо было оплачивать печатание в европейской прессе статей, показывающих "положение дел в нашем смысле и опровергающих практически возводимые на нас клеветы" [17].
В 1860 г. в МИД приступили к реформе центрального аппарата. Главная цель, как указывал Горчаков в своей записке в Государственный совет от 28 января 1860 г., - сокращение личного состава с увеличением окладов деятельным чиновникам. Министр при этом преследовал задачу улучшения профессионального и делового качества министерского аппарата, повышения ответственности чиновников, которые должны были служить не с целью "получать чины, ордена и прочие привилегии чиновничества", а в интересах дела. Горчаков отмечал, что в МИД следует определять "людей образованных, умственно развитых и способных, обеспеченных содержанием, дающим им возможность безбедного существования" [18].
В 1859 г. по инициативе министра были приняты "Правила для определения на службу и к должностям", вводившие экзамены для желающих поступить на службу в МИД. Для поступающих на дипломатическую службу, - а таковой считалась работа в Канцелярии МИД, Азиатском департаменте и заграничных учреждениях, - экзамены проводились по повышенной программе. От испытуемого требовалось хорошее знание русского и французского языков (владение латинским, немецким, английским и другими языками давало преимущество), знакомство с дипломатическими науками, международным и морским правом, историей мирных и других договоров, с началами политической экономии, всеобщей статистики. Экзамены проводил Совет министерства. "Правила" 1859 г., уточненные в 1876 г., преследовали цель пополнить состав дипломатической службы высокообразованными людьми и предотвратить приток лиц, имевших протекцию или получивших "домашнее" воспитание. При приеме на службу чиновник давал письменное клятвенное обещание хранить "всякую вверенную тайность", служить "верно и нелицемерно", "по совести... и для своей корысти, свойства, дружбы, вражды противно должности своей и присяге не поступать" [19]. К прошению о приеме на службу прилагались документы о дворянском происхождении и наличии недвижимого имущества у претендента или его родителей. На 4/5 кадры МИД состояли из дворян, среди которых было много выходцев из прибалтийской немецкой знати. Они, как правило, получали образование в Европе и владели несколькими языками. Существовали целые династии таких дипломатов - Будберги, Мейендорфы, Остен-Сакены, Стакельберги, Убри и др. Таким образом, высокие требования к поступавшим обусловливали кастовость кадрового состава МИД.
Сокращая штаты аппарата министерства, Горчаков предлагал оставить правительственных чиновников только на дипломатической работе, поручив канцелярскую и техническую часть наемным служащим, не пользовавшимся чиновничьими льготами -пенсией, премиями, казенными квартирами. Чтобы при этом не брать случайных людей, министр намеревался заключить договор с частной конторой, взяв с нее крупный залог, из которого можно было взимать штрафы за плохо выполненную работу. Был составлен график сокращения штатов. Но оно шло крайне медленно, и только в ноябре 1865 г. в Государственный совет были представлены предложения о преобразовании аппарата. Положительное мнение совета 14 февраля 1866 г. было утверждено Александром II. К сентябрю 1867 г. штат министерства был сокращен с 306 до 132 человек [20]. К департаментам МИД были прикреплены "на усиление" и нештатные, каковых в 1868 г. было 45 человек.
Изменение структуры подразделений - ликвидация в департаментах столов и отделений - позволило сократить должности начальников. При департаментах также упразднялись и архивы.
В связи с реорганизацией аппарата потребовался пересмотр действующего с 1846 г. "Учреждения МИД". Новое "Учреждение МИД" было одобрено Государственным советом и утверждено императором 22 мая 1868 г. В нем определялись функции и структура министерства, штаты и оклады чиновников. Помимо ранее определенных функций министерства - политических сношений с иностранными правительствами, защиты интересов российских подданных за границей и содействия иностранным подданным в России в удовлетворении их законных требований - вводился новый пункт - "покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам". Это отвечало поставленной Горчаковым во главу угла задаче охраны национальных интересов России и расширения экономических и торговых связей.
Сама структура МИД изменилась незначительно, а реорганизация сводилась в основном к упрощению структуры. Руководство министерством, как и ранее, принадлежало министру, при котором было шесть советников. На товарища министра в основном были возложены текущие дела. К центральным установлениям относились:
Совет министерства - совещательный орган, состоявший из директоров департаментов и советников. Он рассматривал дела по поручению министра и проводил экзамены лиц, желавших поступить на службу в МИД;
Канцелярия, осуществлявшая политическую переписку (16 чиновников). При ней существовали газетная и шифровальная экспедиции и литография;
Азиатский департамент, ведавший политическими делами Востока (Османская империя, страны Центральной Азии и Дальнего Востока - 38 чиновников). В ведении департамента состояло Учебное отделение восточных языков, а с 1864 г. при нем находилась Палестинская комиссия, межведомственный орган, управлявший хозяйством русских учреждений в Палестине;
Департамент внутренних сношений, занимавшийся разнообразными делами юридического, торгового и информационного характера, связанными с внешней политикой (32 чиновника);
Департамент личного состава и хозяйственных дел, управлявший финансово-казенной частью и ведавший кадровыми делами, а также посольскими церквами (14 чиновников);
Архивы МИД: в Петербурге - Государственный архив и С. -Петербургский Главный, в Москве - Московский Главный.
Оклады оставшимся в штате чиновникам были значительно повышены. Если директора Канцелярии, департаментов и советники получали ранее по 3362 руб. в год (жалованье и столовые), то теперь по 5 тыс. Вице-директора - соответственно 1960 руб. и 3500 руб., первые секретари - 1470 и 2000 руб., вторые секретари - 980 и 1500 руб., третьи секретари - 784 и 1200 руб.
Помимо центрального аппарата в пограничных и вновь присоединенных территориях действовал институт дипломатических чиновников при наместниках и генерал-губернаторах: в Царстве Польском, Закавказском и Туркестанском краях, Новороссийской губернии. Эти чиновники занимались сношениями местных властей, с соседними государствами и российским МИД.
По статистике МИД за 10 лет - с 1868 по 1877 г. - численный состав центрального аппарата и заграничных учреждений почти не изменился. В центральном аппарате, включая сверхштатных, вольнонаемных и дипломатических чиновников на местах, в 1868 г. работало 209 человек (из них штатных - 132), в 1877 г. -218 человек (из них штатных - 148). В заграничных учреждениях, считая приписанных к посольствам агентов других министерств, как в 1868 г., так и в 1877 г., работали 228 человек [21].
В МИД существовал обычный для всех министерств порядок награждения чиновников орденами: с 1859 г. ордена давались через каждые два года, с 1874 г. -через три года. При том соблюдалась очередность - одно и то же лицо не могло быть награждено два раза подряд. Количество наград устанавливалось в зависимости от количества чиновников: для МИД в пропорции 1 к 20, а за особые заслуги - 1 к 6 [22].
Образ жизни чиновников МИД регламентировался. Они могли вступать в брак только с разрешения начальства, а если невеста была иностранкой, то следовало представить сведения о ее приданом, наличии права на наследство за границей и подписку невесты о том, что она должна продать свою недвижимость за границей или ее муж будет уволен. Чиновникам заграничных учреждений МИД при вступлении в брак предлагалось представить удостоверение о том, что у их невест имеется состояние, "достаточное для приличного содержания в семейном быту соответственно их положению" [23].
Центральный аппарат МИД состоял в основном из исполнительных чиновников. Проявившие себя хорошо с деловой стороны переходили нередко на службу в посольства, миссии и консульства. Однако ярких личностей в центральном аппарате было не много: способных людей не привлекала бюрократическая рутинная работа. Сделать успешную дипломатическую карьеру можно было, только получив большой опыт работы за рубежом. Этот путь прошел сам Горчаков, а также его преемник Н.К. Гирс и многие другие дипломаты.
Из четырех товарищей министра, сменившихся при Горчакове - И.М. Толстой, Н.А. Муханов, В.И. Вестман, Н.К. Гирс, - только Гирсбыл наиболее подготовлен к этой должности и являлся практическим дипломатом. Он начинал свою карьеру с поста младшего драгомана консульства в Яссах и затем последовательно продвигался по служебной лестнице: секретарь миссии в Константинополе, генеральный консул в Египте, посланник в Тегеране, в Швейцарии, Швеции. Успешной карьере Гирса способствовало, в частности, и то, что он был женат на племяннице Горчакова. В декабре 1875 г. Гирс был назначен товарищем министра и одновременно управляющим Азиатским департаментом. Он хорошо ориентировался в политической обстановке в разных регионах - европейском, балканском, азиатском - и разделял взгляд Горчакова на необходимость осторожной внешней политики, обеспечивавшей стране условия для экономического и политического развития. Гирс был сторонником союза России с Германией и Австро-Венгрией и поддерживал линию канцлера на мирное решение конфликта на Балканах в 1875-1876 гг. в рамках Союза трех императоров.
Из трех старших советников МИД - О.И. Эверса, сменившего его А.С. Энгельгарда и А.Г. Жомини - последний был выдающейся личностью. По происхождению швейцарец, "по складу ума, образованию и образу мыслей француз", как свидетельствовали современники [24], прожив всю жизнь в России, он так и не выучил русский язык. Но французским владел в совершенстве и был блестящим стилистом. Он редактировал все важнейшие бумаги, исходившие из министерства, просматривал текст всех нот и конвенций. Дореволюционный историк внешней политики России К.А. Скальковский назвал его "талантливым редактором депеш, которые производили эффект в Европе" [25]. Приходилось ему выполнять и ряд дипломатических поручений. Жомини считал, что важнейшим направлением внешней политики России являлось европейское, и недооценивал значение для страны Ближневосточного и Азиатского регионов. Жомини интересовался историей внешней политики России и в 1863 г. написал обширный труд по дипломатической истории Крымской войны, который был издан в Париже в 1874 г., а в России в 1886 г., в журнале "Вестник Европы" на русском языке.
Хотя центральной частью аппарата МИД была Канцелярия, со второй половины 50-х годов усиливалось значение Азиатского департамента, что объяснялось расширением геополитических интересов России на Востоке. Деятельность Азиатского департамента имела комплексный характер, объединяя дела политические, консульские, правовые, административные и кадровые [26]. По сути дела, департамент представлял собой обособленное структурное подразделение, а взгляды его руководителей отличались известной самостоятельностью и не всегда совпадали с мнением руководства МИД.
Директором департамента в октябре 1856 г. был назначен Егор Петрович Ковалевский, один из талантливейших людей своего времени, разносторонне образованный человек - филолог, дипломат, геолог, путешественник. Его назначение было одним из удачных решений Горчакова. В 30-40-е годы Ковалевский побывал (официально по горным делам, неофициально с различными дипломатическими поручениями) в Бухаре, Египте, Китае, Черногории. Он был сторонником активной политики России на Балканах и в Азии. Ковалевский много сделал для восстановления престижа России на Балканах, ориентируя российских представителей там на всемерную защиту интересов христиан. Он добился увеличения казенных мест для обучения славянской молодежи в России. Ковалевский был одним из создателей в 1858 г. Московского славянского благотворительного комитета.
Значителен был вклад Ковалевского в область среднеазиатской и дальневосточной политики. Под его руководством был выработан текст Айгуньского договора 1858 г., по которому Россия получала Приамурье. Он немало содействовал отправке в Среднюю Азию в 1858 г. экспедиций Н.В. Ханыкова, Н.П. Игнатьева и Ч.Ч. Валиханова, подготовивших присоединение к России этого региона. Историк, географ и публицист XIX в. М.И. Венюков считал Ковалевского лучшим руководителем азиатской политики России, какого не было во все времена существования МИД [27].
Ковалевский поддерживал тесные связи с И.С. Тургеневым, Л.Н. Толстым, Н.А. Некрасовым. Как и его брат Евг.П. Ковалевский, министр народного просвещения, он не был чужд либерально-демократических взглядов. Установившиеся при нем в Азиатском департаменте порядки существенно отличались как от прежних, так и от последующих. Как вспоминал его племянник П.М. Ковалевский, славяне, персы, туркмены, греки, таджики, знавшие до сих пор только спину департаментского швейцара, смело шли в кабинет директора, вместо того чтобы дожидаться его на морозе или дожде, пока он покажется у подъезда и примет у них прошения [28].
Энергия и популярность Ковалевского вскоре начали вызывать раздражение Горчакова. В особенности министр был недоволен тем, что Ковалевский посылал царю на прочтение донесения консулов на Балканах, в которых было показано тяжелое положение христиан. Министр считал, что это портит настроение императору, и советовал внушить консулам, чтобы они не рассматривали ситуацию на Балканах сквозь темные очки. Ковалевский был с этим не согласен. В августе 1861 г. он ушел из МИД, что было также связано с отставкой его брата Евграфа Петровича, протестовавшего против репрессивных мер, принятых в отношении прогрессивных студентов.
После ухода Ковалевского директором Азиатского департамента был назначен Н.П. Игнатьев. Начавший свою карьеру в качестве военного, он успешно выполнил дипломатические поручения в Бухаре, установив с ней в 1858 г. договор о торговых и дипломатических отношениях, и в Пекине - на основе заключенного им в 1860 г. Пекинского договора с Китаем окончательно отошли к России Приамурье и Приморье. Инициатива и энергия Игнатьева, его нелюбовь к бюрократической деятельности, а также стремление активизировать политику России в Азии побудили осторожного Горчакова в 1864 г. отправить Игнатьева посланником в Константинополь. Новый директор Азиатского департамента П.Н. Стремоухов был дельным и опытным чиновником и разделял взгляд Горчакова на необходимость осторожной политики, в особенности на Балканах. Прослуживши в должности директора 11 лет, Стремоухов рассчитывал занять освободившийся пост товарища министра, но, не получив его, обиделся и ушел в отставку.
Директора других департаментов МИД не играли значительной роли во внешней политике, поскольку эти подразделение имели вспомогательное значение. Примечательна фигура А.Ф. Гамбургера, бывшего в 1870-1879 гг. директором Департамента личного состава и хозяйственных дел, а фактически исполнявшего роль личного секретаря Горчакова. Он писал документы под диктовку министра, был аккуратен, немногословен и педантично выполнял все поручения. Гамбургер, по отзывам современников, был человеком бесцветным, но добрым и услужливым. Е.М. Феоктистов, в 1870-х годах редактор "Журнала Министерства народного просвещения", писал: "Бедный Гамбургер в интимной беседе часто сравнивал свою жизнь с жизнью невольника на американских плантациях" [29]. Однако Горчаков выхлопотал для него много орденов и в 1879 г. определил на спокойный пост посланника в Берне.