Хевролина В.М. Министерство иностранных дел России в 1856 – 1878 гг. // Новая и новейшая история. – 2002. – № 4. / [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://vivovoco.rsl.ru/VV/JOURNAL/NEWHIST/MID.HTM
Хевролина Виктория Максимовна - доктор исторических наук, ведущий научный сотрудник Института российской истории РАН.
Основные задачи деятельности мид
В сентябре 2002 г. исполняется 200 лет со времени министерской реформы Александра I и создания первых министерств в России. Манифестом императора от 8 сентября 1802 г. было создано восемь министерств, в том числе и Министерство иностранных дел (МИД).
В своем развитии МИД как орган государственного управления внешнеполитической отраслью прошел несколько этапов. 1856-1878 гг. имели важное значение для истории России в целом и для ее внешней политики, в частности. Поражение России и Крымской войне и Парижский мир 1856 г., положивший начало новой расстановке сил в Европе, обусловили поворот внешней политики России в сторону обеспечения потребностей внутренних преобразований. Новое внешнеполитическое мышление определило как внешнеполитические задачи России, так и деятельность аппарата, претворявшего их в жизнь. В предложенной читателю статье автор стремится показать изменения в организации деятельности внешнеполитического ведомства, его внутренней жизни, кадровой политике, связанные с происходившими в те годы в стране социально-экономическими и политическими процессами, а также с развитием международной ситуации.
В России внешнеполитический курс определялся императорами. Николай I в особенности стремился единолично руководить внешней политикой, отводя главе МИД К.В. Нессельроде подчиненную роль. При Николае I могущество и влияние России в Европе и мире достигли больших высот. Но отсталая в экономическом, социальном и политическом отношении страна не могла надолго удержать свое внешнеполитическое превосходство. Поражение России в Крымской войне выявило все пороки ее политической и социальной системы. На повестку дня встал вопрос о коренном реформировании государственного аппарата, финансово-экономической и социальной сферы, в первую очередь отмены крепостного права, без чего было невозможно восстановление былого международного престижа России.
Потеря роли сильнейшей державы Европы, которую Россия играла со времени Венского конгресса, получение Францией и Великобританией преобладающего влияния на Балканах, где Россия раньше считалась единственной покровительницей православных народов, потребовали изменения внешнеполитического курса страны.
Для успеха реформ был нужен длительный мир. Назначенный Александром II в апреле 1856 г. министр иностранных дел А.М. Горчаков [1] в циркуляре российским представителям при иностранных дворах от 21 августа (2 сентября) 1856 г. заявил, что Россия сосредоточит внимание на проблемах внутренней политики и экономики, а во внешней политике будет руководствоваться своими национальными интересами, отвергая принципы Священного союза. При этом оговаривалось, что права других народов будут строго соблюдаться. Это означало переход к миролюбивой и осторожной внешней политике.
Новый министр иностранных дел имел многолетний опыт дипломатической работы. Окончив в 1817 г. Царскосельский лицей, Горчаков поступил на службу в МИД под начало статс-секретаря И.А. Каподистрии. За 38 лет службы он успел побывать секретарем российских посольств в Лондоне и Риме, советником дипломатического представительства в Берлине, поверенным в делах во Флоренции, советником посольства в Вене и с 1850 г. при Германском союзе. В 1854 г. он был назначен на ответственный пост посланника в Вене. По своим политическим взглядам Горчаков являлся представителем либеральной демократии, выступавшей за проведение буржуазных реформ в России, но относился к ее консервативному крылу. Реформы, по его мнению, не должны были затрагивать неограниченную самодержавную власть, а только придать ей современный вид и укрепить ее авторитет внутри страны и за рубежом.
Горчаков подчеркивал, что в основе его дипломатической деятельности лежат национальные интересы страны, которые неотделимы, как он считал, от интересов самодержавия. "Я первый в своих депешах стал употреблять выражение "Государь и Россия", - вспоминал он. - До меня в Европе не существовало другого понятия по отношению к нашему отечеству, как только «император». Граф Нессельроде даже прямо говорил мне с укоризной, для чего это я так делаю. Мы знаем только одного царя, говорил мне мой предместник, нам дела нет до России" [2]
Новый министр обладал широким политическим кругозором, блестяще был осведомлен о международной ситуации, настойчиво проводил свою политическую линию. Современники отмечали его талантливость, красноречие, литературную одаренность, но в то же время указывали на эгоизм и тщеславие. Министр внутренних дел П.А. Валуев писал: "Горчаков обладает неоспоримыми дарованиями, но трудно вообразить себе человека, который менее его бы знал Россию и менее имел бы верное понятие о том и тех, кого он представляет" [3].
Будучи энергичным и настойчивым в первые 20 лет своего министерства, Горчаков по мере приближения старости утрачивал решительность и инициативу. Его осторожность принимала гипертрофированный характер, что раздражало царя. Публицист В.П. Мещерский, издатель консервативной газеты "Гражданин", считал, что Горчаков преувеличивал опасность для России со стороны Европы и в первую очередь руководствовался тем, "что скажет Европа" [4]. Однако неоспоримо то, что в первые два десятилетия пребывания на министерском посту Горчаков являлся одним из первоклассных дипломатов своего времени и был опасным соперником таких политических "зубров", как Пальмерстон, Дизраэли, Гладстон, Бисмарк.
Основной задачей внешней политики России являлось восстановление утраченных позиций в Европе и подтверждение статуса великой державы. Этому противостояли Великобритания, Франция, Австрия. Первенствующее значение имела задача отмены унизительных для России решений Парижского конгресса - запрещение иметь военный флот и укрепления на Черном море. Россия стремилась к расширению своего присутствия на Балканах. Среднеазиатское и дальневосточное направления внешней политики хотя и имели подчиненное значение, но их роль увеличивалась по мере проникновения Великобритании в Центральную Азию и Китай. Это представляло опасность для юго-восточных и дальневосточных частей России. Активизация ее политики в этих регионах позволяла оказывать давление на Великобританию путем угрозы ее колониям в Азии. Одной из важнейших задач России являлось завершение изнурительной Кавказской войны. Горцы поощрялись Великобританией с целью дестабилизации Кавказа и ослабления там российских позиций. Сложность выполнения всех этих задач заключалась в том, что Россия не имела союзников и находилась в международной изоляции.
Горчаков в корне поменял принципы российской внешней политики. Он положил в основу решений внешнеполитических задач принципы европейского равновесия и баланса интересов. В противоположность Бисмарку, стремившемуся утвердить в Европе гегемонию Германии с помощью военно-силовых методов, Горчаков "не представлял себе строительства европейского порядка иначе чем через совместные усилия и внешнеполитическое взаимодействие всех европейских государств и прежде всего великих держав" [5]. Ориентация Горчакова на "европейский концерт" подвергалась, иногда и справедливо, жестокой критике со стороны национал-консервативных группировок российского общества. Однако в первые 20 лет пребывания его на посту министра Россия не позволила втянуть себя в крупные европейские военные конфликты. В конечном счете идея европейского равновесия не выдержала проверки временем из-за увеличивавшихся противоречий между державами.
Во внешнеполитической программе Горчакова, основанной на защите национальных интересов страны, предусматривалось расширение политических и торговых связей с другими государствами, в особенности там, где присутствие России было весьма ограниченным - в Центральной Азии, на Дальнем Востоке, в США, Латинской Америке. Отказ от принципа легитимизма изменил отношение России к государствам Латинской Америки, с 1856 г. начался процесс их признания и установления с ними дипломатических и торговых связей. Однако Горчаков сохранил консервативные начала внешней политики, заключавшиеся в неприятии революционных воздействий на международную жизнь. Он полагал, что территориальные изменения в Европе, достигнутые революционным путем или в процессе национально-освободительных движений. нарушали европейскую стабильность. В своей записке от 23 декабря 1867 г. (4 января 1868 г.), подытожив 11 лет своей деятельности на посту министра иностранных дел, Горчаков писал, что одна из целей российской дипломатии - "приложить все усилия к тому, чтобы в это время в Европе не имели места территориальные изменения, изменения равновесия сил или влияния, которые нанесли бы большой ущерб нашим интересам или нашему политическому положению" [6]. Далее он добавлял, что Италия добилась территориального единства революционными средствами, "которых мы одобрить не могли". К национально-освободительным движениям в Польше и на Балканах Горчаков также относился осторожно.
Новый внешнеполитический курс требовал изменения и дипломатических методов, и совершенствования деятельности аппарата министерства. От четкой работы руководящего органа, правильного понимания им стоявших перед государством задач, оптимальной расстановки кадров во многом зависел успех внешней политики. Хотя МИД в меньшей степени, чем другие ведомства, подвергся преобразованиям, все же в нем были проведены изменения с целью придания большей эффективности и целенаправленности его работе.
Прежде всего изменился сам механизм принятия внешнеполитических решений. В первые годы правления Александра II Горчаков занимал наиболее видное положение среди министров и был одним из самых доверенных советников царя. С ним император связывал свои честолюбивые надежды на восстановление былого международного величия России. Горчаков позднее свидетельствовал: "Первое время по восшествии на престол императора Александра Николаевича я пользовался наибольшей милостью государя и ряда других министров. Не было дела, не было вопроса, о котором бы государь не совещался со мною" [7]. Александр, по природе своей человек нерешительный, не всегда соглашался с мнением министра, но часто уступал, убежденный его доводами. Горчаков составлял тексты дипломатических писем для царя. Как утверждал Бисмарк, даже написанные лично императором письма другим монархам писались по черновикам Горчакова [8]. Но были ситуации, когда министр был вынужден подчиняться Александру II, приверженному к сближению с Пруссией. Почтение и симпатия царя к своему дяде - прусскому королю, а затем германскому императору Вильгельму I - имели при этом немаловажное значение.
В определении стратегического курса внешней политики России Горчаков играл решающую роль. Высшие государственные учреждения России - Государственный совет, Совет министров, созданный в 1861 г., и Комитет министров - по сути дела, были отстранены от решения вопросов внешней политики. Совет министров, собиравшийся под председательством царя, рассматривал некоторые вопросы, но на практике лишь штамповал решения императора. Через Государственный совет проводились по представлению МИД главным образом дела административного характера: изменения структуры министерства, утверждение штатов, новых окладов, учреждение новых посольств, миссий и консульств и др. Формально же в функции Государственного совета входили "объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению" [9].
В отличие от времен Николая I механизм принятия внешнеполитических решений стал в большей степени коллегиальным. Важные дела, требовавшие согласования ряда ведомств, решались на особых совещаниях у царя и в особых комитетах. Примечательно, что именно Горчаков рекомендовал Александру II обсуждать важнейшие государственные дела на особых совещаниях, куда бы приглашались заинтересованные министры, губернаторы и другие чиновники. Таким образом он хотел покончить с системой, при которой все дела решались во время личных докладов министров царю [10]. Последний, хотя и обладал здравым умом и гибкостью, был подвержен чужому влиянию и часто колебался. Как отмечал сам Горчаков, система особых совещаний отличалась действенностью и сохранялась довольно долго параллельно с системой личных докладов. Решения важных совещаний вносились в Государственный совет или Комитет министров и утверждались царем.
Особые совещания у императора собирались по мере необходимости. В начале 60-х годов они созывались часто - в связи с польским восстанием. Об этом писал Валуев, отмечая частые совещания по польским делам с осени 1861 г. Весной и летом 1863 г. на них неоднократно обсуждались международные аспекты польских событий. Так, на совещании 25 июня 1863 г. рассматривался текст ответных нот Горчакова европейским державам, требовавшим восстановления в Польше конституции 1815 г. и созыва европейской конференции по польским делам. Часть собравшихся высказывалась за переговоры с Европой, другие поддержали Горчакова, отклонявшего эти требования. В результате был принят текст нот, предложенный министром [11].
На особом совещании 22 января 1868 г. также возникли разногласия в связи с политикой России на Балканах на время нового подъема там национально-освободительного движения. Горчаков призывал к мирному урегулированию конфликта между султаном и его христианскими подданными и к осторожности, часть же правительственных деятелей и дипломатов требовала активной поддержки славян. Царь согласился с министром, потребовав, "чтобы мы вели себя спокойно" [12].
Циркуляр Горчакова от 19 (31) октября 1870 г. об отмене ограничительных статей Парижского трактата также предварительно обсуждался на особом совещании у царя 15 октября. Горчакову было предложено сделать только заявление о Черном море и не касаться вопроса о возвращении Южной Бессарабии, что и было принято [13].
На особых совещаниях у царя рассматривались проблемы среднеазиатской политики, другие важнейшие вопросы. 16 декабря 1866 г. особое совещание приняло решение о продаже Аляски. 5 января 1873 г. там же был обсужден и утвержден текст мирного договора с Турцией.
Помимо особых совещаний у Александра II аспекты внешней политики обсуждались на заседаниях проблемных (с 1858 г. - особых) комитетов - Сибирского, Амурского, Кавказского, Палестинского и других, возглавлявшихся, как правило, отдельными министрами. В состав комитетов включались представители заинтересованных учреждений, приглашались представители местной администрации. Задачей комитетов являлась также координация действий различных ведомств, главным образом по среднеазиатским и дальневосточным делам.
По мере надобности созывались межведомственные совещания министров, где обсуждались проблемы, выносившиеся затем на рассмотрение особых комитетов, или дела менее значимого характера. Как правило, на таких совещаниях присутствовали министры иностранных дел, военный, морской, часто министр финансов. Таким образом, важнейшие внешнеполитические решения принимались небольшим кругом лиц и утверждались императором. При этом существовало своеобразное "разделение труда": проблемные комитеты принимали решения по внешней политике на среднеазиатском и дальневосточном направлениях. Решающий голос в них подчас принадлежал представителям военного и морского ведомств, не всегда согласным с мнением МИД. Совещания при императоре охватывали весь спектр внешней политики, но основное внимание уделялось все же европейскому направлению.