Тема 2 ЕС

Тема 2

Миграция и убежище

1. Общая характеристика миграционных процессов в ЕС и Украине.

2. Исторические аспекты миграции в Евросоюзе.

3. Этапы формирования общей миграционной политики в ЕС

Литература

1 .Договор о создании Европейского Экономического Сообщества // Сб. между нар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Международ, орг. по миграции. - М., 1994. - С. 278-284. ЦЭД

2.Предписание 1612/68 вот 15 октября 1968 года о свободе передвижени трудящихся с поправками, внесенными предписанием 312/76 вот 9 феврг! 1976 года //Сб. международ, правовых док., регулирующих вопр. миграи Международ, орг. по миграции. - М., 1994. - С. 289-293. 3 .Договор о создании Европейского Союза (Маастрихстский договор) междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции Междунар. ор^Цо миграции. -М., 1994.-С. 147-151.

Характерная для нынешнего мира интенсификация международных миграций, которые являются следствием и в то же время одним из весомых факторов глобализации, в полной мере наблюдается и на Европейском континенте.

В связи с этим такая важна составляющая интеграционных процессов, как передвижение людей, рядом со свободным движением товаров и капиталов, является предметом общих политических решений Европейского Союза.

Она касается ситуации и внутри содружества, и его миграционных отношений с третьими странами.Для Украины миграционная политика объединенной Европы представляет двойной интерес.

Во-первых, в ЕС из нашего государства направляется достаточно многочисленный эмиграционный поток. Активно развивается также сотрудничество в области предотвращения нелегальной миграции как серьезной угрозе региональной безопасности.

Во-вторых, евроинтеграционные намерения Украины предусматривают, помимо остального, достижение соответствия европейским стандартам в сфере миграционного законодательства и менеджмента.Вопросом европейской интеграции, участия в ней Украины посвящено достаточно много разработок украинских ученых.Среди них, в частности, труды таких авторов, как I. Грицяк, В. Муравйов, Б. Парахонський, О. Сушко, О. Чалый. Вместе с тем в научной литературе лишь бегло отражено формирование общей миграционной политики ЕС.

Этот пробел, в первую очередь, предопределенная тем, что п гармонизации миграционного законодательства и административно практики в Европе начался относительно недавно и развивается чрезвычайно динамически.

Поэтому основное внимание в настоящей статье уделено современному этапу формирования общей миграционной политики Евросоюза, его безопасностному аспекту.

Миграционная политика лишь постепенно и с большими трудностями стала предметом совместных усилий в рамках ЕС.

Ведь национальные миграционные политики стран-членов значительно отличались, что отображало разную соц-экономическую ситуацию , характер и степень остроты миграционных проблем, особенные отношения с бывшими колониями, которые оказывались в упрощенном порядке въезда выходцев из них. О

Разные были правовые, административные, финансовые возможности европейских государств, культурные и политические традиции.

2. Исторические аспекты миграции в Евросоюзе.

В первые годы европейской интеграции миграционным вопросам уделяли минимальное внимание. В 1980-ые гг. их решали преимущественно путем неформальных межправительственных отношений, в 1990-х они приобретают формализацию, и только после 1999 г. начался период разработки и ввода единой для ЕС миграционной политики и практики

Отметим, однако, что уже во время создания шестью западноевропейскими странами Общего рынка предусматривалось свободное движение рабочих в интересах экономического развития.

Гарантии свободы передвижения рабочей силы зафиксировало Парижское соглашение (1952) о создании Европейского содружества угля и стали, а также двух Римских договорах, благодаря которым было создано Европейское содружество из атомной энергии и Европейское экономическое содружество (1957)

Однако соответствующие нормы фактически приобрели силу лишь в 60-ые гг. XX ст. В Предписании Совета европейских содружеств от 15 октября в 1968 г. отмечалось, что "мобильность рабочей силы в рамках Содружества должна быть одним из средств, которое гарантирует работнику возможность улучшить условия жизни и труда и будет способствовать его социальному развитию, и в то же время будет помогать обеспечению потребностей экономики государств-членов".

Свободу передвижения имели постоянные, сезонные, пограничные рабочие, а также лица, которые работают не за наймом.

Впоследствии были приняты целый ряд директив и рекомеилаш относительно прав работников-мигрантов из стран ЕС, а в 1976 г. • утверждена Программа действий относительно работников-м и грантов и' членов их семей.

Граждане стран-членов приобрели право свободно избирать местожительство и работать в пределах границ содружества. Любая ^ дискриминация в трудоустройстве, условиях оплаты труда на основании—> гражданства не допускалась.

Благодаря принятию Единственного европейского акта (1986), которым внесены изменения в основополагающие Римские соглашения, правом на свободное передвижение смогли воспользоваться не только экономически активные лица.

Однако для проживания на территории других государств ЕС они должны были доказать свою экономическую возможность и получить разрешение от местной власти.

На граждан третьих стран, которые постоянно проживали на территории содружества, право на свободное передвижение на то время распространялось. Вместе с тем Единственный европейский акт засвидетельствовал понимание того, что мигранты нуждаются во вним; защите со стороны общих европейских структур .

Чтобы упростить перемещение населения, были приняты ряд директив, которые обеспечивали студентам и пенсионерам одинаковые социальные льготы и услуги на территории всех стран содружества и тем же создавали условия для изменений страны проживания этими категориями граждан.

Миграциям работающих способствовало решение о взаимном признании дипломов и квалификациях. Иммигранты из стран ЕС получили право на трудоустройство в государственных учреждениях, то есть на рабочих местах, которые раньше могли обнимать лишь граждане соответствующих стран.

Постепенно согласовались позиции относительно передвижения между членами Союза граждан третьих стран, которые постоянно проживали на их территории. Да, получили право на свободное передвижение иностранке - члены семей граждан стран ЕС.

Однако преимущественно граждане третьих стран и до сих пор подпадали под действие не общего, а национального законодательства стран пребывания.

Качественно новым шагом в регуляции миграционных процессов было подписание в 1992 г. Договору о создании Европейского Союза (Маастрихтської соглашения), где полностью категорически заявлено, что любой гражданин страны-члена является гражданином Союза, то есть среди прочего имеет право свободно передвигаться и избирать местожительство на всей его территории.

Политика в сфере убежища, правила пересечения внешних границ и контроля на них, иммиграционная политика (условия въезда, передвижения.

проживания, объединения семей, трудоустройства иностранцев, предотвращения несанкционированной иммиграции) были квалифицированы Маастрихтською соглашением как вопросы, которые представляют всеобщий интерес и должны решаться на межправительственном уровне.

Отдельно отмечалось, что их будут рассматривать в соответствии с

Европейской конвенцией относительно прав человека, а также Конвенции

ООН в 1951 г. о статусе беженцев.

Однако миграция была отнесена к сфере юстиции и внутренних дел называемой "третьей основы" ЕС вместе с наркоманией и международным мошенничеством.

То есть гармонизация соответствующей политики рассматривалась чаше в контексте внутренней безопасности, а не прав человека.

Поэтому общие решения имели преимущественно правоохранительную природу и меньшей мерой предусматривали использование инструментов внешней политики или предоставления помощи странам происхождения мигрантов.

Миграционные вопросы оставались в компетенции отдельных стран к тому же в Маастрихтській соглашению отмечалось, что ничего не препятствует правительствам применять мероприятия, какие они считают⁰ необходимыми, с целью контроля над иммиграцией из третьих стран, предотвращение преступности и контрабанде .

Основные институции НС имели очень незначительные полномочия в этой сфере. Решения принимались по большей части в форме необязательных рекомендаций и только при условии полного единодушия. Вместе с тем после подписания Маастрихтської соглашения члены ЕС смогли согласовать много важных вопросов, которые позже были инкорпорированы в общее законодательство.

Да, значительным шагом в формировании единого европейского миграционного пространства было вступление в силу в 1995 г. Шенгенскими договоренностями сначала для семи стран ЕС (Бельгия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Германия, Португалия, Франция), немного погодя еще для трех (Дания, Швеция и Финляндия), в 1996 г. Норвегия и Исландия, которые не были членами ЕС, заключили относительно своего участия в договоренностях специальные соглашения, в 1997 г. к Шенгенским соглашениям присоединились Италия, Австрия и Греция. |

Еще в 1960 г. страны Бенилюкса упразднили контроль на своих внутренних границах, в 1985 г. в замке Шенген в Люксембурге был подписан соглашение между правител ьствами государств экономического Союза Бенилюкс, Федеральной Республикой Германией и Французской Республикой .

Пограничный контроль как таковой не отменялся, однако значительно ослаблялся (во избежание двойных проверок, создавались общие пограничные посты, вводился визуальный и выборочный контроль). Кроме того, на протяжении пя ти лет стороны соглашения должны были

подготовиьтся к окончательной отмене пограничного контроля на внутренних границах и его перенесения на внешнюю границу. Завершение этого процесса было подтверждено в 1990 г. подписанием Конвенции применении Шенгенского соглашения.

С целью предотвращения нежелательных последствий отмены пограничного контроля Конвенция предусматривала мероприятия бор неконтролируемой миграцией, торговлей оружием и наркогиками, контрабандой. о о

Она вводила постоянный обмен информацией и сотрудничество между правоохранительными и судебными институциями разных стран в частности, создание Шенгенской информационной системы, к которой должны были вносить данные обо всех лицах, которые при тех или других обстоятельствах привлекали внимание полиции стран-участниц.

Шенгенские договоренности предусматривали также согласованы визовых политик государств, что их подписали. В частности, была введена виза единственного образца, составлен список стран, граждане которых должны иметь визы для въезда в Шенгенское пространство. Периодически его пересматривают. В настоящее время к нему входит 101 страна мира в том числе и Украина.

Конвенция содержала также общие критерии относительно выдачи виз. В соответствии с ней (ст. 5) въезд иностранцу позволяется, если его не рассматривают как лицо, которое представляет угрозу любой стране, которая является договорной стороной, к тому же он имеет необходимые для пересечения границы документы, визу, подтверждение цели и условий запланированной поездки, финансовые средства и для поездки, и для возвращения.

Первобытно Шенгенское соглашение содержало также раздел, посвященный вопросу убежища. Однако впоследствии в связи с подписанием в 1990 г. Дублинской конвенции (вступила в силу в 1997 г.) он был изъят. Подписав Дублинскую конвенцию, страны ЕС согласились, что рассмотрение заявлений искателей убежища должна брать на себя и страна, которая позволила им въезд, то есть оформила визу, или же первая страна въезда в случае нелегального проникновения.

Одновременно разрабатывались механизмы гарантий, которые должны были обеспечить прозрачность, объективность и справедливость предоставления статусу беженца. Например, одним из основных положений Резолюции Совета ЕС в 1995 г. о минимальных гарантиях процедур предоставления убежищу было обеспечение возможностей для обжалования отказа в предоставлении статусу беженца. Причем представление апелляции должно было приостанавливать выполнение приказа о депортации.

В 1996 г. была выработана общая позиция относительно согласованного применения термина "беженец", в основу которого положено толкование срока, которого придерживается УВКБ ООН.

В месте с тем европейские страны согласились e необходимостью заиициты лиц, которой и случае возвращения на родину угрожает опасности и результате обстоя гелі.сі в, которые не были учтены в Конвенции. тоесть убежище в Европе може быть предоставлено более широкой категории лиц, чем предвидено Конвенцией Объединенных Наций.

Следующим шагом гармонизации политики европейских государств в сфере миграции было подписание в 1997 г. Амстердамского согла

(иступила в силу в 1999 г.), где отдельная часть посвящена свободе ДЦ» передвижения, убежища и иммиграции. Специальным протоколом, добавлялся к соглашению, к нраву ЕС интегрированы Шенгенские договоренности.

Единая политика в сфере миграции должна была предусматривать справедливое распределение расходов; общие стандарты допуска членов семей иммигрантов и работников миrpaнтов общие стандарты помощи беженцам; обеспечение равенства прав граждан и иностранцев; облегчение доступа к гражданству; повышение уровня участия иностранцев в политической жизни; недопущение дискриминации в трудоустройстве и условиях проживания.

Кардинально новым было то, что Амстердамское соглашение содержало положение, которое давало возможность ЕС принимать обязательное для стран-членов законодательство в миграционной сфере.

Был установлен пятилетний срок, на протяжении какого вопроса виз, убежища и иммиграции должны были быть перемещены из "третьей основы" Евросоюза, то есть сферы юстиции и внутренних дел, к "первой основе", которая раньше касалась только экономических вопросов и где более широкие полномочия имели не отдельные правительства, представленные в руководстве ЕС Европейским Советом, а Еврокомиссия, Европарламент и Европейский суд. Кроме того, предусматривался переход от единодушных решений к таким, что будет принимать квалифицированиое большинство .

В октябре в 1999 г. на саммите в Тампере (Финляндия) председателя государств ЕС договорились о реализации Амстердамского соглашения, в частности в сфере иммиграции и убежища. Была разработана стратегия создания единого европейского пространства свободи, безопасности и справедливости, определены краткосрочные и долгосрочные цели. По словам тогдашнего председателя Еврокомиссии Романо Проди после создания единственного рынка, введения общей валюты и создания Шенгенского пространства г армонизация миграционной политики знаменовала новый этап в объединении Европы.

В Тампере было декларируемо, что ЕС должен произвести общую политику в сфере убежища и иммиграции, имея в виду необходимость постоянного контроля на внешних границах, прекращение незаконной иммиг рации и обезвреживание тех, кто ее организует.

Четыре составляющие такой поли тики : сот рудничест во со странами происхождения мигрантов, единая европейская сис тема предоставления уоежищу, справедливое отношение к гражданам третьих стран, более эффективный менеджмент миграционных потоков.

С целью реализации выработанной в Тампере стратег ии Европейская комиссия предложила специальный механизм сближения миграционных политик стран-членов.

Документ состоял из двух частей. В первой из них была определена общая руководящая цель и принципы в четырех сферах: управление миграционными потоками, принятие экономических мигрантов, партнерство с третьими странами и интеграция граждан третьих стран.

Вторая часть предлагала инструменты достижения поставленных целей, в частности, разработку национальных планов, принятия общих законодательных решений, привлечения европейских институций, использования возможностей гражданского общества и тому подобное.

Эти механизмы успешно применяли в других сферах интеграции, они должны были быть эффективными и в этом случае.

3. Этапы формирования общей миграционной политики в Евросоюзе.

На первом этапе формирования общей миграционной политики ЕС, на протяжении которого должны были утвердить минимальные стандарты, было создано СВРОДАК (2000), общую дактилоскопическую базу искателей убежища, Европейский фонд помощи беженцам с бюджетом 216 млн евро на период 2000-2004 гг. для поддержки стран-членов в организации приема искателей убежища . В феврале в 2003 г. утверждены механизм определения страны, ответственной за рассмотрение ходатайства о предоставлении статусу беженца, поданного в одном из стран-членов гражданином третьей страны, который должен был повысить эффективность применения Дублинской конвенции .

Прогресс было достигнуто в формировании единственных подходов к трудовой миграции из третьих стран. Неблагоприятная демографическая ситуация и дефицит рабочей силы привели Европейскую комиссию к мысли, обнародованной в 2000 г., что политика нулевой иммиграции в Европу больше не приемлема.

Во-первых, она неэффективна, во-вторых, прилив рабочей силы извне нужен для успешного экономического роста.

В 2003 г. была принята директива относительно правового статуса граждан третьих стран, которые длительное время (не менее пяти лет) проживают на территории стран-членов.

Она обеспечивает иммигрантам основные экономические и социальные права на уровни с гражданами, а также право на передвижение или проживание лицам, которые имеют разрешение на проживание в одной из стран ЕС, на территории других.

После бурных дискуссий Совет Министров одобрил решение относительно права на воссоединение семей иммигрантов, которое вызывало особенно острые споры, поскольку непосредственно влияло на количество иммигрантов.

Во время формирования общей политики значительное внимание бы/к уделено вопросам интеграции. В июне в 2003 г. Еврокомиссия утвердила Послание из иммиграции, интеграции и трудоустройства, которое призывало страны-члены согласовывать свои усилия по интеграции мигрантов .

Пакет документов Европейского Совета направлен против дискриминации. В Вене по решению Еврокомиссии был создан Европейский центр мониторинга по вопросам расизма и ксенофобии, который исследует, анализирует ситуацию, пропагандирует позитивный опыт.

В сфере предотвращения нелегальной миграции, одного из приоритетов общей миграционной политики ЕС, утверждены директивы Европейского Совета относительно гармонизации размера штрафов, которы стягиваются за перевозку в ЕС иностранцев без надлежащих документов; относительно усиления правоохранительных структур из предотвращения нелегального въезда; а также относительно взаимного признания решений о высылании граждан третьих стран .

Во время саммита ЕС в Севільї в 2002 г. заключено соглашение о предотвращении нелегальной миграции, которая предусматривала повышение уровня сотрудничества с третьими странами, - и со странами- поставщиками мигрантов, и транзитными странами, усовершенствование управления границей, пограничного контроля и процедуры реадмісії.

Был утвержден план внедрения общей охраны внешней границы Евросоюза, основан пилотный проект общего патрулирования на Средиземном море.

В ноябре в 2002 г. Европейский Совет утвердил рамочное решение относительно предотвращения неразрешенного въезда, транзита и пребыванию, в соответствии с которым страны-члены должны были ввести общие стандарты до конца 2004 г.

Подбивая итоги выполнения стратегии, разработанной в Тампере, Европейская комиссия отмечала, что в результате совместных усилий было укреплено право на свободу передвижения для граждан стран ЕС, созданы основы единой политики относительно убежища и иммиграции, начата реализация концепции общего управления внешней границей. Комиссия признавала, что ее предложения не всегда поддерживали страны-члены, что общие решения рождались в постоянных дискуссиях. Однако политика постепенного прогресса обеспечивала результаты .

Следующий этап формирования единой миграционной политики ЕС начался в ноябре в 2004 г. принятием так называемой Гаазької программы, которая содержит амбициозные планы достичь до 2010 г. общих политических решений в сфере миграции и убежища.

Ее важные черты заключаются, во-первых, в признании неотвратимости развития миграционных процессов, во-вторых, принятии уже расширенным составом ЄС- 25, в-третьих, акцентировании вопроса оезопасности, что відзеркалювало мировые реалии после 11 сентября н 7І г,

В программе сформулировано задание: создать единую европейскую" систему убежища; развивать легальную миграцию и бороться с нелегальным грудоустройством; обеспечить интеграцию граждан третьих стран; развивать внешнеполитический вектор миграционной полигики; совершенствовать менеджмент миграционных потоков.

Достойная внимания и обстоятельство, что, в отличие от предыдущейі к этой программе включены пункты относительно легальной иммиграции на территорию Союза. Еще одно важное отличие – выделение внешнеполитического измерения миграционной политики. Новая формулировка, очевидно, предусматривает превращение вопросов миграции и убежища на составляющую общей внешней политики Евросоюза .

Для реализации Гаазької программы в июне в 2005 г. Европейскиі Совет утвердил план действий . В соответствии с ним на протяжении пяти лет предвидено создать прозрачные и понятные общие правила легальні иммиграции. В то же время будет длиться дальнейшая координация действий в предотвращении нелегальной миграции при полном уважении прав мигрантов, в том числе тех, кто находится на территории ЕС в неурегулированном статусе.

С целью безопасности будет усиливаться скоординований контроль на внешних границах ЕС. Новые члены Евросоюза должны полностью интегрироваться к Шенгенской системе, контроль на границах с ними и между ними будет прекращено.

В связи с этим будет создана новая шенгенская информационная система, введены биоматематические показатели к идентификационным документам граждан.

В перспективе будет действовать единственная консульская служба ЕС, первым шагом до которой должна быть организация общих консульских центров, к ним будут обращаться за визами в любую страну ЕС граждане третьих стран.

План действий предусматривает также завершение формирования общей европейской системы убежища, которое будет включать ввод единственной процедуры рассмотрения ходатайств искателей убежища и предоставление единственного статуса беженца. Следующим приоритетом названа максимизация позитивного влияния миграции на общество и экономику, главным образом путем улучшения интеграции мигрантов, предотвращения их изоляции и социального исключения.

На выполнение плана действий 1 сентября в 2005 г. Еврокомиссия утвердила пакет инициатив относительно общих стандартов возвращения иностранцев, которые нелегально находятся в странах ЕС, а также рассмотрела вопрос интеграции иммигрантов и сотрудничества в миграционной сфере в интересах развития.

Ви це-прези дент ЕС Франко Фратш, ответственный за вопрос юстиция И внутренних дел, подчеркнул, что эти документы посвящены двум СТО] одной медали, которой является гармоничная, прозрачная и эффективна} миграционная политика Евросоюза.

Он отметил, что нелегальные мигранты должны понять, что они вынуждены будут вернуться на родину. Вместе с тем ЕС должен обеспечить гуманные и с правовые пути возвращения, а также считаться с тем влиянием, которое это возвращение может произвести на страны происхождение мигрантов.

В связи с этим Ф. Фрат отметил необходимость усилить внешнюю составляющую миграционной политики ЕС, то есть сотрудничество с другими странами.

В то же время иностранцы, которым разрешено остаться, должны получить всю возможную помощь в интеграции в общество стран приема.

В затвердежному Еврокомиссией в составе сентябрьского пакета Послании относительно интеграции иммигрантов подчеркивалось, что должно происходить на основе единственных принципов, а также дальнейшего уточнения прав и обязанностей граждан третьих стран на —' территории ЕС.

Хотя интеграцию осуществляют страны-члены, а не ЕС в целом, и зависит это от возможностей этих стран, их традиций и тому подобное, неудачи той или той страны в этом деле могут негативно повлиять на весь Евросоюз, потому этот вопрос общего интереса.

Определенные ЕС принципы интеграции возводят к такому: интеграция является динамическим, двусторонним процессом взаимного согласования между иммигрантами и жителями стран-членов; иммиграция предусматривает уважение к базовым ценностям ЕС; трудоустройство является ключевым условием интеграции и решающим условием обеспечения участия иммигрантов в обществе, их взноса в общество и очевидность этого взноса для других его членов; базовые знания языка, истории, структуры общества, необходимые для интеграции иммигрантов, а создание условий для того, чтобы они получили эти знания, крайне важное для успешной интеграции; образование решает для подготовки иммигрантов, особенно их потомков, к более активной роли в обществе; доступ иммигрантов к общественным институциям и услугам наравне с местными жителями является существенным базисом интеграции; взаимодействие между иммигрантами и гражданами является фундаментальным механизмом интеграции; разнообразие культур и религий гарантировано Хартией фундаментальных прав, которая должна обеспечиваться, если это не противоречит другим правам или национальному законодательству; участие самих иммигрантов в демократическом процессе и в формировании интеграционных политик, особенно на местном уровне, способствует интеграции; включение вопросов интеграции в отраслевых политики на всех

уровнях - важна составляющая н формировании политики интеграции и реализации.

Еврокомиссия предложила создать Европейский фонд интеграции периодически созывать Европейский интеграционный форум. Кроме гор каждой стране предусматривается организация специальных контактных пунктов для обмена информацией и согласования политик, аккумуляций позитивного опыта.

Внешний вектор миграционной политики ЕС нашел развитие в сентябрьских Посланиях Еврокомиссии относительно миграции и развития относительно региональных программ защиты.