1.4. Система министерского (исполнительного) делопроизводства в учреждениях России в XIX – начале XX вв.
В начале XIXв. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. В состав высших государственных учреждений наряду с Правительствующим Сенатом вошли вновь созданные Комитет министров и Государственный совет, которые сохранили принцип коллегиальности при решении вопросов управления.
Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений.
Начало
нового этапа развития делопроизводства
в России связано с созданием министерств.
Основой организации их деятельности
стал принцип единоначалия, изменивший
систему управления и соответственно
делопроизводства. Поэтому делопроизводство
ХIХ
— начала XX
вв. называют министерским.
Структура министерства в России в начале
XIXв.
представлена на рис.5.
Рис. 5. Структура министерства Российской империи в начале XIX в.
Принцип единоначалия означал, что управленческие решения принимались единолично конкретным должностным лицом и рамках его компетенции. Второй важный принцип — принцип иерархии — предопределял строгое распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обязанности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей текло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Внедрение принципа иерархии означало последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц от нижестоящих к вышестоящим.
Внедрение новой системы управления началось изданием манифеста от 8 сентября 1802г., провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811г. «Общего учреждения министерств, которое регламентировало единообразие в организации делопроизводства новых центральных учреждений. Был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей:
порядок вступления дел;
движение их, или собственно так называемое производство;
отправление дел;
ревизию;
отчеты.
Все поступающие и отправляемые документы составляли «переписку министерства» и делились на два потока:
переписка министра;
переписка департамента.
В министерствах были созданы два коллегиальных органа: при министре — Совет министра, при департаментах — Общее присутствие департамента. Они являлись совещательными органами, помогавшими министру или директору департамента принять обоснованное, квалифицированное решение.
Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Общие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные — в отделениях.
Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.
Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.
Организацию работы с документами в ХГХ в. следует рассматривать как четкую обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в которой лежали «универсальные» возможности человека.
«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них отражение в «частных учреждениях».
Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств.
От императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления, от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, доношения, от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.
Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.
Директор департамента мог направлять министру записки (докладные записки), представление в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания. Начальник отделения посылал в другие отделения своего министерства записки, в отделения других министерств — отношения. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах. В этот период появились бланки отдельных министерств.
Бланк включал:
наименование учреждения-автора;
наименования структурных подразделений;
дату подписания документа;
исходящий регистрационный индекс;
краткий заголовок к тексту.
Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов прошлого столетия стали изготовлять типографским способом.
Документы в ХIХ в. обязательно подписывались и скреплялись. Подпись и скрепа включали наименование должности чиновника, его инициалы, фамилию. В формуляре документа ХIХ в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов.
Характерным явлением для ХIХ в. стало стремление к сокращению объема документооборота. Оно закреплено в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг., называвшихся «сокращение документооборота» или «сокращение переписки». Достигалась данная цель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений нижестоящим учреждениям и должностным лицам. Например, передавались полномочия в решении вопросов, расходовании денежных сумм и т.д.
В последней трети ХIХ в. большое влияние на делопроизводство оказало развитие техники. Изобретение пишущих машинок, диктофонов, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, позволило экономить время и затраты, сократив рукописное изготовление документов. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм.
На протяжении ХIХ в. издавались сборники образцов документов, называемые «письмовниками», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами.
В ХIХ в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М.М. Сперанского, Ф.Русанова, Н.В. Варадинова и д.р.
Начиная с 1884 г. в России издавалось восемь специализированных журналов, рассматривающих делопроизводства и секретарского труда.
Период министерского делопроизводства ХIХ – начала ХХ вв. положил основу современным основам и правилам делопроизводства.