710
.pdfНобелевской премии по экономике Гуннара Мюрдаля, «... в целом, международные организации есть не что иное, как инструменты политики отдельных государств, средства дипломатии большого числа суверенных национальных государств. Появление межгосударственной организации означает лишь то, что государства заключили соглашение о создании институциональной формы для многосторонней деятельности в определенной сфере. Организация становится важной только
втой степени, в какой многосторонняя координация (деятельности в этой сфере) является реальной и постоянной целью национальных правительств».
Каков механизм реализации национального интереса в рамках той или иной международной организации? Ответ на этот вопрос кроется в нормах Устава, регулирующих процесс принятия и реализацию соответствующих решений. Следовательно, необходимо, во-первых, внимательно изучать уставные документы с тем, чтобы определить что представляет собой процесс принятия решений, какова компетенция органов, каков механизм голосования, управления и т.д.
Одна из важнейших функций международных организаций заключается в том, что они являются форумом, предоставляют возможность их членам встречаться, излагать свою точку зрения, вести дискуссии, договариваться или же выражать свое несогласие. Они могут быть использованы как трибуна (например, ежегодная сессия Генеральной Ассамблеи ООН) для популяризации своей позиции, а также для увеличения числа своих сторонников, расширения дипломатической поддержки той или иной инициативы. Не случайно, что
впериод холодной войны ООН называли «ареной сражений» Востока и Запада. По подсчетам специалистов, в 1970-е годы почти 80% публикаций представляли ООН именно в качестве арены дипломатической деятельности. Действительно, пред-
281
ставители различных стран через ООН и ее специализированные учреждения пытались донести до сведения мирового сообщества свои представления о насущных мировых проблемах. Страны третьего мира выступали за создание «нового экономического порядка», поскольку «старый», созданный сразу после войны, не отражал их интересов и, более того, к началу 1970-х годов обнаружил свою слабость.
Международные организации выступают как самостоятельные субъекты международных отношений. Если под самостоятельностью организации понимать способность вырабатывать решения, не полностью совпадающие с интересами ведущих ее членов или же значительно усиливать позицию одного или нескольких государств, а также наличие стабильной и четкой структуры принятия решений, то обнаружится, что в мире существует достаточно большое количество таких организаций. Способность международных организаций влиять на ход событий на международной арене вытекает из того, что появляются группы людей, идентифицирующих себя и свои интересы не с отдельными государствами, а с корпорациями, регионами, религиозными, культурнонациональными направлениями и т.д. Различные основания идентичности объясняют природу разных объединений, в том числе и международных.
Внешним подтверждением того, что та или иная организация воспринимается в качестве самостоятельной, является вербальное ее отделение от государств-членов. Например, заявления о том, что «ООН должна что-то сделать в Косово» или «МВФ виноват в экономическом кризисе в России» подчеркивают не позиции и «вину», например, США за те или иные решения, а организаций в целом. Однако преувеличивать независимость международных организаций также нельзя. В конце концов, они по-прежнему зависят от государств, которые их создали.
282
Международные организации также выполняют важную функцию по вовлечению отдельных государств в международную политическую и экономическую систему. Этот процесс подключения к работе в уже существующих международных институтах называют «международная социализация». Например, вхождение новых независимых государств в мировое сообщество после распада СССР происходило не только путем признания их другими суверенными государствами, но и посредством вхождения в различные международные организации (ООН, Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе - ОБСЕ, международные экономические институты, различные региональные институты и т.д.).
Долгий и трудный процесс переговоров о присоединении России ко Всемирной торговой организации сводится не только к согласованию условий членства Российской Федерации в ВТО с ее торговыми партнерами, но и к глубокому изменению российского законодательства, регулирующего сферу внешнеэкономической деятельности, прав собственности, в том числе интеллектуальной, конкуренции. Немалое значение имеет и подготовка соответствующих кадров, позволяющая государству наименее безболезненно интегрироваться в уже существующую систему регулирования мировой торговли. В этой связи социализация предполагает создание и реализацию учебных программ в университетах по тематике регулирования мировой торговли, обучение и переподготовку предпринимателей и т.п. Социализация в международную систему включает в себя много аспектов (политический, правовой, социально-экономический, культурный и личный). Посуществу, она предшествует формальному членству государства в том или ином международном институте и продолжается постоянно, поскольку любая международная организация представляет собой развивающийся социальный организм.
283
К числу функций международных экономических организаций обычно относят также содействие, мониторинг, надзор и регулирование. Содействие выражается в организации международных конференций, сборе и анализе статистических материалов, публикации и распространении статистики и исследований, предоставлении возможностей для проведения многосторонних и односторонних переговоров. Как правило, эту функцию берут на себя секретариаты международных организаций.
Наблюдение (мониторинг) направлено на создание, формулировку и обнародование официальной точки зрения организации на те или иные проблемы мировой экономики либо развития какой-либо страны. Наблюдение осуществляется главным образом на основе анализа вторичных источников. Секретариат организации их обрабатывает и готовит доклады. Опубликованные доклады являются способом создания общественного мнения и оказания тем самым воздействия на экономическую политику страны.
Функция надзора связана с обязательством стран сообщать на регулярной основе и по установленной форме данные о своем экономическом положении и получать рекомендации относительно текущего экономического развития. Правительства государств, вступивших в международные экономические организации, осуществляющих надзор (например, МВФ), обязаны с определенной частотой принимать у себя миссии экспертов из этих организаций и предоставлять им, помимо текущих публикаций, также и первичную информацию, отвечать на их вопросы. Содержание дискуссии, по желанию правительства, участвующего в переговорах с международной организацией, может оставаться
284
конфиденциальным. Наиболее явно функцию надзора выполняет Международный валютный фонд. Следует, однако, учитывать, что государства - члены МВФ, особенно те из них, кто не прибегает к финансовой помощи Фонда, не обязаны выполнять его рекомендации, относящиеся к предупреждению возможных макроэкономических дисбалансов и наиболее эффективному решению существующих в стране проблем.
Наконец, функция регулирования предполагает возможность использования методов принуждения стран - членов организации к выполнению рекомендаций международного сообщества через разработку соответствующих международных норм и механизмов. Регулирование в мировой экономике основано на том, что государства добровольно постановляют создать определенный механизм решения тех или иных проблем, договариваются о принципах его функционирования и о том, как они будут воздействовать на страны, которые не станут следовать принципам, которые они сами приняли.
Все функции многостороннего межгосударственного регулирования основаны, главным образом, на доброй воле участвующих сторон. Только международные организации, наделенные государствами-членами наднациональной компетенцией, обладают некоторыми чертами регионального или мирового правительства. Надгосударственность, приводящая к регулированию экономическими процессами из единого центра, может быть только в рамках высокоразвитого интеграционного объединения стран.
Рассмотрим теперь основные направления деятельности ключевых международных институтов по регулированию важнейших сфер мирохозяйственных связей.
285
7.3. Регулирование основных форм международных отношений
Задача формирования международной макроэкономической политики, как уже отмечалось, в первую очередь, возложена на Международный валютный фонд. Служба прессы
иинформации Фонда следующим образом определяет характер этой организации: «МВФ не является ни банком развития, ни мировым центральным банком, ни учреждением, способным или желающим принуждать своих членов предпринимать какие-либо чрезвычайные действия. Это институт сотрудничества добровольных участников, для которых очевидна польза консультаций с другими странами в рамках данного форума для поддержания стабильной системы купли
ипродажи валют с тем, чтобы платежи в иностранной валюте могли осуществляться между странами беспрепятственно и без задержек.
Страны - члены МВФ полагают, что информирование других стран о предполагаемых мерах политики, влияющих на расчеты между правительствами и физическими лицамирезидентами разных стран, несет большие преимущества, чем сохранение такой политики втайне. Они считают, что периодическая корректировка такой политики (например, в форме девальвации валюты) при согласии других членов отвечает общим интересам, способствует росту международной торговли и созданию большего числа высокооплачиваемых рабочих мест в условиях общего развития мировой экономики».
Надзор - функция МВФ, предусматривающая его право, в соответствии со ст. IV Устава, осуществлять жесткое наблюдение за политикой государств-членов в области установления валютных курсов и связанной с ней макроэкономи-
286
ческой политикой. Каждая страна обязана предоставлять МВФ по его запросу информацию, необходимую для надзора за его экономической политикой.
МВФ кредитует государства-члены, испытывающие трудности в выполнении финансовых обязательств перед другими членами, но только при условии проведения экономических реформ с целью устранения таких трудностей, что отвечает интересам как самих стран, так и всего сообщества. МВФ оказывает финансовую помощь государствам-членам за счет финансовых ресурсов, которыми он располагает. Структура данных ресурсов включает в себя:
-взносы каждой страны в уставный капитал МВФ в соответствии с квотой;
-доход, полученный в результате того, что МВФ взимает проценты за пользование его ресурсами;
-заемные ресурсы - кредитные линии, открытые для МВФ в рамках Генерального соглашения о займах 1962 г. и так называемого «Нового соглашения о займах» 1996 г.;
-прочие кредитные линии правительств и центральных банков его членов.
Предоставление финансовой помощи носит обусловленный характер. Это означает, что доступ к финансовым ресурсам МВФ основан на выполнении странами определенных условий, которые разрабатываются совместно экспертами МВФ и правительством страны в рамках программы экономических реформ, направленной на преодоление трудностей
сплатежным балансом. Обе стороны свободны в принятии решений: если правительство не согласно с условиями МВФ, оно вправе не использовать его финансовые ресурсы; если же МВФ не согласен с условиями правительства о доступе к ресурсам Фонда, то он свободен свои ресурсы такому прави-
287
тельству не предоставлять. Следовательно, обусловленность финансирования есть результат весьма сложного процесса поиска взаимоприемлемого компромисса.
В понятие обусловленности финансирования входят следующие основные элементы:
1)предварительные действия, то есть мероприятия по реформе экономики, которые правительство обязуется осуществить до того, как получит финансовую помощь со стороны МВФ. Предварительные действия являются своего рода жестом доброй воли, подтверждающим серьезность намерений правительства исправить экономическую ситуацию в стране;
2)критерии выполнения программы - это набор количественных индикаторов, обычно в форме объема дефицита государственного бюджета, объема международных резервов и т.п., которые устанавливаются на каждый квартал или полугодие выполнения программы и исполнение которых обеспечивает поддержание доступа к финансовым ресурсам МВФ;
3)промежуточные количественные показатели выполнения программы реформ, которые не являются критериями, но по которым можно судить о существующих тенденциях и заранее предвидеть проблемы с выполнением критериев по программе;
4)проверка - это периодически проводимые сотрудниками МВФ и его Исполнительным советом слушания о ходе выполнения программ государствами-заемщиками.
В зависимости от решаемых Фондом задач, в его распоряжении находятся несколько инструментов. Финансовые ресурсы МВФ предоставляются его членам в рамках трех групп программ: регулярных, концессионных и специальных. Регу-
288
лярное финансирование подразумевает финансирование в рамках резервных соглашений (stand-by arrangements), предоставляемое Фондом на срок от 12 до 18 месяцев для исправления краткосрочных макроэкономических дисбалансов, а также продленных соглашений с МВФ (extended fund facilities), предоставляемых на срок до трех лет и направленных на поддержку структурных реформ. Кредиты предоставляются под рыночный процент и подлежат выплате в срок от четырех до десяти лет.
Концессионное финансирование предусматривает предоставление займов наименее развитым странам, имеющим душевой доход менее 825 долл. США, на льготных условиях - под 0,5% годовых с выплатой через 10 лет и пятилетним льготным периодом. Специальное финансирование предусматривает предоставление финансовых средств МВФ либо отдельной группе его членов, либо в связи с определенными обстоятельствами. Например, в 1993-1995 гг. МВФ создал специальную программу для финансирования стран с переходной экономикой в рамках кредитов системной трансформации. С 1988 г. существует возможность получения финансовой помощи от МВФ в случае стихийных бедствий, резкого падения доходов от экспорта или роста цен на импортное зерно.
Размер предоставляемой помощи зависит от взноса государства в уставный капитал Фонда. При вступлении в Фонд государства платят определенную сумму средств, именуемую взносом по квоте. МВФ самостоятельно определяет размер взноса по квоте на основе анализа богатства государств и их экономических показателей. Размер квот пересматривается каждые пять лет. По состоянию на конец XX в. общая квота составляет 195 млрд. долл. США имеют наибольший взнос в МВФ (около 17,5%). Государство может занять в рамках ре-
289
гулярного финансирования до 300% своей квоты, в рамках концессионного - до 50%, а в рамках специального финансирования - до 30% квоты. Кроме того, квоты используются в МВФ для определения количества голосов государствачлена.
МВФ также предоставляет своим членам техническую помощь, т.е. оказывает содействие в области денежной, валютной политики и банковского надзора, бюджетной и налоговой политики, разработки финансового и экономического законодательства и подготовки кадров. Техническая помощь осуществляется через направление миссий в центральные банки, министерства финансов и статистические органы стран, запросивших такую помощь, направление экспертов в эти государства на 2-3 года, проведение экспертизы готовящихся законодательных документов и т.п.
МВФ создавался как организация, определяющая принципы и правила функционирования международной финансовой системы. Эта функция остается определяющей в его деятельности и сегодня. В то же время компетенция Фонда значительно расширилась: МВФ эволюционировал от решения узкоспециальных валютно-финансовых вопросов к макроэкономическому прогнозированию применительно как к государствам-членам, так и мировому рынку в целом. Разработки стабилизационных экономических программ для многих государств позволили МВФ превратиться в своеобразный интеллектуальный экономический центр мирового масштаба.
Критика МВФ (особенно после неспособности эффективно преодолеть кризис 1997-1998 гг.) связана, главным образом, с четырьмя проблемами:
- нежелание учитывать национальные особенности при составлении программ реформ;
290