Конституционная монархия в России

Неопределенность формулировки дала основания для правых и левых фракций Думы по-разному оценивать характер нового государственного строя: первые подчеркивали «волю монарха» и «самодержавие», вторые — «волю народа» и «конституцию».

Законодательная власть закреплялась за Государственной думой и Государственным советом. Любой закон нуждался в одобрении обоих органов и в утверждении императором. В случае прекращения или перерыва деятельности Думы и Государственного совета «при чрезвычайных обстоятельствах» законопроекты могли обсуждаться в Совете министров и утверждаться императором в форме указов. Действие указа носило временный характер и подлежало утверждению в Думе и Совете в тече- ние двух месяцев после возобновления их работы.

Проект Основных законов предоставлял возможность правительству проводить важнейшие решения в единолично утвержденных императoром актах «верховного управления», имевших фактическую силу закона.

ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕ ПО ОСН ГОС ЗАКОНАМ.23 апреля 1906 г. вступили в силу Основные государственные законы (изменение которых могло осуществляться только по инициативе императора, но не Думы или Совета). В Основных законах были сформулированы гражданские права и свободы (неприкосновенность жилища и собственности, перемещения, выбора профессии, слова, печати, собра- ний, создания союзов и объединений, вероисповедания и т.п.).

В гл. 1 дана формулировка верховной власти: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». Власть управления также принадлежала императору «во всем ее объеме», но законодательную власть император осуществлял «в единении с Государственным советом и Государственной думой», и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора.

Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность императору по представлению Совета министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и Совета прерывалась. Но после открытия законодательной сессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие.

Не подлежали обсуждению Государственной думой и Государственным советом вопросы об исключении или сокращении платежей по госу- дарственным долгам, о кредитах Министерству двора, о государственных займах.

Срок деятельности Думы определялся в пять лет, указом царя она могла быть распущена досрочно, в этом случае назначались выборы и сроки созыва Дума нового состава. Продолжительность ежегодных сес- сий и сроки перерыва в работе Думы определялись указами императора.

В компетенцию Думы входили: вопросы, требующие издания зако- нов и утверждения штатов, обсуждение и утверждение бюджета, заслу- шивание отчетов государственного контролера по исполнению бюджета, дела о строительстве государственных железных дорог, об учреждении акционерных компаний. В начале 1906 г. были изданы бюджетные пра- вила, по которым бюджет мог исполняться даже при отказе Думы от его утверждения, что резко ограничивало бюджетные права Думы.

Основные государственные законы предоставляли царю право на абсолютное вето. Однако Дума могла вновь возвращаться к обсуждению вопроса, отклоняемого царем, тем самым оказывая на него давление. Депутаты имели право запроса к министрам, что давало возможность Думе публично обсуждать действия исполнительной власти и требовать ответов от правительства. По результатам этих ответов Дума выносила суждения. Чтобы избежать потока запросов (как это было в Первой Думе), Вторая Дума создала специальную комиссию для отбора запросов. Обе палаты (Дума и Государственный совет) получали право утверждать, отклонять или перерабатывать законопроекты, представляемые правительством, они же пользовались правом законодательной инициативы (кроме изменения Основных законов, осуществляемого по иници- ативе царя. Распространение права законодательной инициативы Думы на Основные законы могло, по мнению Витте, превратить ее в Учреди- тельное собрание). В случае чрезвычайных обстоятельств правительство имело право в промежутках между сессиями Думы и с одобрения царя издавать указы, приравниваемые к законам (ст. 87). (Это положение было заимствовано из австрийской конституции.) Эти указы, однако, не могли касаться изменений ни в Основных законах, ни в статусе Думы или Государственного совета.

Исполнительная власть полностью оставалась за царем (в этом выра- зился дуалистический принцип Конституции), министры были ответственны не перед народным представительством (Думой), а перед монархом.

В целом Основные законы закрепляли принцип разделения властей, стремясь обеспечить компромисс между монархией и новыми общественными силами и закрыть путь антиконституционным (революционным и консервативным) тенденциям. Радикалы настаивали на ликвидации верхней палаты, создании ответственного перед парламентом правительства, отрицали право царя жаловать конституцию. Консерваторы требовали от властей жесткого сокращения конституционных прав, видели в любом реформационном движении опасность революции.

ПЕРВАЯ ДУМА.Весной 1906 г. Дума начала работу. Источник будущих коллизий был заложен в са- мом устройстве российской Конституции, давшей Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой. Наполовину состоявший из высших чиновников, Государственный совет был консерватив- ным органом, постоянно сдерживавшим либеральные порывы Государ- ственной думы (в своем адресе царю депутаты первой Думы потребовали отмены исключительных законов, принудительного отчуждения частновладельческих земель, полной амнистии политзаключенным, от- мены смертной казни и проч.). Государственный совет, например, затор- мозил распространение Закона о земском самоуправлении на окраин- ные губернии, воспрепятствовал созданию волостных земских учреждений.
Наиболее острым был конфликт между Думой и правительством при обсуждении аграрного вопроса. Правительство доказывало, что проекты кадетов и трудовиков дают крестьянам лишь небольшую прирезку земли, но неизбежное при этом разрушение культурных (помещичьих) хозяйств причинит большие убытки экономике. В июне 1906 г. правительство обратилось к населению с сообщением по аграрному вопросу, в котором отвергался принцип принудительного отчуждения. Дума, со своей сторо- ны, заявила, что она не отступит от этого принципа, требовала отставки правительства.

Правительство решило не уступать Думе по двум вопросам. Оно возражало против решения аграрного вопроса путем экспроприации по- местий и перехода от дуалистической монархии к парламентарному строю. В свою очередь Дума отказывалась сотрудничать с правительством. Она превращалась в центр революционных идей, распространявшихся по всей стране (на что указывали отчеты губернаторов). В качестве компромиссного решения предлагалось сформировать коалиционное правительство, в которое должны были войти лидеры думских фракций (кадеты). Когда этот план был отклонен, роспуск Думы стал неизбежным. Правительство, усмотрев в действиях Думы признаки «незаконности», 8 июня распустило Думу. Первая Дума просуществовала 72 дня.

ВТОРАЯ ДУМА.Выборы во вторую Думу дали еще больший перевес левым партиям, чем в первой Думе. В феврале 1907 г. Дума начала работу, наметились попытки ее сотрудничества с правительством (даже эсеры объявили, что на время деятельности Думы прекращают свою террористическую деятельность). Премьер-министр П.А. Столыпин сообщил о мерах, принятых в период между первой и второй Думами. В соответствии со ст. 87 Основ- ных законов правительство провело: Закон о военно-полевых судах — август 1906 г. (он не был представлен на утверждение Думы, и его действие прекратилось весной 1907 г., но на его основании были казнены около 700 человек); Указ об уравнении крестьян в правах с другими сословиями от 5 октября 1906 г., Указ о праве крестьян закреплять за собой их наделы от 9 ноября 1906 г., превращать их в свою личную собственность.

Глава правительства изложил программу будущих реформ: крестьянское равноправие и крестьянское землеустройство, бессословная самоуправляющаяся волость в качестве мелкой земской единицы, реформа мест- ного управления и суда, передача судебной власти мировым судьям, избираемым населением, легализация профсоюзов и экономических ста- чек, сокращение рабочего времени, школьная и финансовая реформы, введение подоходного налога.

Столыпин пытался наладить сотрудничество с Думой, предложив широкую программу либерального законодательства и исключение из правительства наиболее консервативных министров. Премьер сообщил, что правительство подготовило ряд законопроектов, обеспечивающих свободу совести и веротерпимость, гарантирующих неприкосновенность личности (арест, обыски и цензура должны были осуществляться только на основе судебного решения), предварительное следствие по политическим делам предполагалось передать судебным следователям, изъяв его у жандармов.

Предполагалось ввести в действие новый Уголовный кодекс, подготовленный Таганцевым, а также новый, более либеральный полицейский устав. Намечалось создание особых административных судов и института уездного начальника (аналогичного ландрату в германской администрaции). «Преобразованное по воле монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое», — заявлял Столыпин.

Думская оппозиция критически встретила программу правительства. С трудом проведены законопроекты о государственном бюджете и наборе новобранцев. Была отвергнута резолюция правых депутатов о порица- нии революционного террора.

Проведение аграрного закона правительством наталкивалось на жесткую оппозицию. Чтобы преодолеть это сопротивление и создать новый порядок формирования Государственный думы (по действующему закону состав Думы мог постоянно оставаться радикальным и оппозиционным правительству), правительство пошло на шаг, который был оценен как «государственный переворот».

Дума была распущена, просуществовав 102 дня. Поводом для ее роспуска послужило спорное дело о сближении думской фракции социал-демократов с «военной организацией Р С Д Р П », которая готовила вооруженное восстание в войсках (3 июня 1907 г.).

НОВЫЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ЗАКОН.Вместе с Манифестом о роспуске Думы опубликовано новое Положение о выборах. Изменение избирательного закона было проведено с очевидным нарушением Манифеста 17 октября 1905 г., который подчеркивал, что «никакие новые законы не могут приниматься без одобрения Государственной думой». Новый избирательный закон существенно урезал представительство окраин — Польши, Кавказа, Средней Азии; европейская Россия избирала 403 члена Думы, азиатская — 15.

Возросло число выборщиков от землевладельческой курии (с 31 до 50%), сократилось от крестьянской (с 42 до 22%). Городская курия была разделена на две: в первую входили «цензовые элементы», т.е. владельцы недвижимости, избиравшие более половины всех городских выборщиков. Отдельное городское представительство сохранилось в семи из 27 городов. Каждое губернское избирательное собрание должно было избирать хотя бы по одному депутату Государственной думы от каждой курии (землевладельческой, городской, крестьянской). Кроме того, в шести наиболее промышленных губерниях хотя бы по одному депутату Думы следовало избирать от рабочих.

Изменив избирательный закон, правительство стремилось найти опору конституционного строя в земской общественной среде. Столыпин рассчитывал, что земства поддержат правительство в проведении либеральных реформ и борьбе с революцией. В земском движении после революционных событий 1905 г. наметился сдвиг вправо и разрыв с радикальными элементами общества.

В политическом плане опорой правительства в третьей Думе стала фракция октябристов.

ТРЕТЬЯ ДУМА.Выборы, проведенные на основе нового избирательного закона, дали большинство в Думе Союзу 17 октября, консервативным политическим элементам. Крайние правые и левые получили незначительное число мест. Такой состав Думы позволил правительству в сотрудничестве с ней провести ряд важнейших преобразований.
Наиболее существенным оставался аграрный вопрос. В аграрной комиссии третьей Думы, а затем в общем собрании долго обсуждался Указ 9 ноября 1906 г., предоставлявший крестьянам право по их желанию закрепить свои участки общинной полевой земли в личную собствен- ность. Дополнительный Указ вызвал резкую критику слева и справа, с трудом был одобрен Государственной думой и Государственным сове- том. Только 14 июня 1910 г. был издан Закон «Об изменении и допол- нении некоторых постановлений о крестьянском землевладении», а 29 мая 1911 г. — Положение о землеустройстве, регулировавшее работу землеустроительных комиссий.

В июне 1912 г. изданы законы о социальном страховании рабочих: при потере трудоспособности от несчастных случаев пенсии полностью опла- чивали владельцы предприятий, для выплаты пособий по болезни учреждались «больничные кассы», взносы в которые делали рабочие и предприниматели.

По инициативе правительства Дума принимала законы о введении земского самоуправления в южных и западных губерниях. Однако эта деятельность натолкнулась на оппозицию консервативного Государст- венного совета, отклонившего проект весной 1911 г. По настоянию Столыпина проект был проведен в порядке ст. 87 Основных законов. Государственный совет отклонил проекты о введении земств в Сибири, на Дальнем Востоке, Архангельской губернии, а также проект о введении волостных земств.

В июне 1912 г. Государственная дума и Государственный совет одобрили законопроект «О преобразовании суда в сельских местностях». Судебная власть от земских начальников вновь передавалась в руки мировых судей, избираемых уездными земскими собраниями.

Блокируясь с правыми депутатами Думы, правительство в июне 1910 г. провело Закон «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения», открывав- ший широкие возможности для вмешательства в финские внутренние дела.

В 1912 г. Дума провела Закон о выделении из состава Польши новой губернии (в которой наряду с польским населением проживало русское), что также усиливало русское вмешательство — теперь уже в польские дела. Негативное влияние вызвало проведенное Столыпиным Положе- ние о введении земств в западных губерниях, которое также имело силь- ную националистическую окраску. В сентябре 1911 г. П.А. Столыпин был убит анархистом (агентом охранного отделения). Осенью 1912 г. истек срок полномочий третьей, «столыпинской» Думы.

ЧЕТВЕРТАЯ ДУМА.Осенью 1912 г. проходили выборы в Государственную думу четвертого созыва. Председателем Думы был избран М.В. Родзянко. Начало Первой мировой войны было встречено демонстрацией единения большинства Думы с правительством. Трудности военного времени и поражения русской армии обусловили раскол этого единства. Летом 1915 г. звучала резкая критика действий правительства и выдвигалось требование создать Правительство общественного доверия, ответствен- ное перед Думой. В ответ на эти требования производилась частая смена министров и премьер-министров. В августе 1915 г. император принял на себя верховное командование армией и переехал в ставку главнокомандующего в Могилев.

В августе 1915 г. в Думе образовался Прогрессивный блок, в который вошли три четверти ее депутатов. Программа блока требовала создать Министерство общественного доверия, провести ряд реформ и политическую амнистию.

В «прогрессивный блок» вошли партии, которые эпизодически бло- кировались еще во Второй Думе: кадеты, «прогрессисты», октябристы и националисты. Путем взаимных уступок им удалось создать прочное объединение, заметно влиявшее на политику государства, кадровые пере- мещения и политический климат в стране.

В январе 1916 г. председателя Совета министров И.Л. Горемыкина сменил Б.В. Штюрмер, в ноябре Штюрмера сменил А . Ф . Трепов, Трепова — Н.Д. Голицын. Оппозиция потребовала ухода в отставку и этого правительства. 25 февраля 1917 г. император издал указ о роспуске Государственной думы, ее депутаты 27 февраля создали Временный комитет Государственной думы, на основе которого вскоре будет создано Временное прави- тельство.

33. ПРАВО И ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ПЕРИОД 1905-1917 гг.

Аграрная реформа 1906 г. связывалась с именем главы правительства П.А. Столы- пина. Ее проведение совпало с началом революции. 5 апреля 1905 г. был принят Указ «О даровании населению облегчений по уплате долгов». На его основе проводилось освобождение от взысканных недоимок по продовольственному сбору, существовавшему до 1866 г., и аннулировались долги по ссудам на продовольствие.
В мае 1905 г. издан Указ «Об учреждении Комитета по земельным делам в составе Главного управления землеустройства и земледелия». В его состав входили министры двора, внутренних дел, финансов, юстиции и государственного контроля. Комитет осуществлял общее руководство земельными делами и кредитом, заслушивал отчеты земельных банков.

В ноябре 1905 г. был принят Манифест об улучшении благочиния и облегчения положения крестьянского населения, уменьшавший выкупные платежи со всех категорий крестьян на 50%, а с января 1907 г. — вовсе их отменивший.

Тогда же принимаются Указ «Об уменьшении и последующем пре- кращении всех платежей с крестьян» и Указ «Об облегчении задачи Крестьянского поземельного банка по содействию к увеличению площади землевладения малоземельных крестьян», вводивший с разреше- ния Министерства финансов кредитование и погашение задолженностей крестьян за счет выкупных платежей, поступивших в банк. В августе 1906 г. издан Указ «О предназначении казенных земель к продаже для расширения крестьянского землепользования», подготавливавший радикальную аграрную реформу. На его основе крестьянам отчуждались «оброчные статьи» по мере прекращения заключенных ими арендных договоров. Цена выкупа устанавливалась землеустроительны- ми комиссиями по средней капитализированной оценке. Не подлежали отчуждению земли, занятые ценными строениями, отведенные церквам и школам, необходимые для нужд местного населения. В сентябре 1906 г. Указом «О передаче кабинетных земель в распо- ряжение Главного управления земледелия и землеустройства для образования переселенческих участков» правительство начало переселенческую политику. В переселенческий фонд включались свободные земли, «оброчные статьи», земельные излишки, оставшиеся у Кабинета после поселения старожилов. Поселенцам предоставлялись следующие права: земля поступала в их постоянное пользование и облагалась оброчной податью наравне с переселенческими участками, образованными на казенных землях. Казначейство выплачивало Кабинету денежную ком- пенсацию за землю. В октябре 1906 г. принят Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сос ловий». Провозглашались единые права для всех податных в отношении государственной службы (за исключением «инородцев»).

Крестьяне освобождались от «увольнительных приговоров» для по- ступления на службу или учебу. Отменялся порядок обязательного исключения крестьян из сельского общества при поступлении их на гражданскую службу, получении ордена, ученой степени, при окончании курса учебного заведения, производстве в чин, приобретении ими высших прав состояния.

Оставаясь в составе общества, крестьяне получали право вступать в другие сельские общества, безземельные были вправе без согласия обще- ства (схода) уходить из него. Крестьяне могли свободно выбирать мес- тожительство. Оно определялось не по месту их приписки, а по месту нахождения собственности или службы. Паспорта по месту приписки выдавались волостными органами, а по месту промысла и нахождения собственности — полицейскими органами.

Отменялись подушная подать, круговая порука, принудительная передача и направление неплательщиков на заработки. Судебная подведомственность крестьян волостному суду ограничивалась (отменялось привлечение к общественным работам).

Отменялись подчинение земским начальникам и наложение административных взысканий (без формального производства). Приговоры крестьянских сходов могли отменяться уездным съездом по представлению земского начальника лишь при их противоречии закону.

Расширялись имущественные права крестьян: отменялись порядок семейных разделов по решению общины, запрещение крестьянам, не владевшим недвижимостью, обязываться векселями.

Расширялись избирательные права крестьян: они допускались в зем- ский съезд, отменялся порядок утверждения губернатором состава зем- ских гласных, их избирали кандидаты от самих крестьян.

Столыпинский Указ «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования», принятый 9 ноября 1906 г., провозглашал свобод- ный порядок выхода из общины и закреплял наделы в собственность в любое время. За домохозяином оставлялись все участки общинной земли, находившиеся в его пользовании в течение времени, прошедшего с момента последнего передела. Общинные угодья оставались в пользо- вании выделявшихся крестьян. Заявление о выделе через старосту до- водилось до сельского общества, которое простым большинством голо- сов и в месячный срок было обязано определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Уездный съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении. Крестьянин мог требовать сведение выделяемых ему участков воедино или денежной компенсации.

Подворное землевладение закреплялось общим крепостным поряд- ком. Доказательствами о принадлежности подворного надела крестьянину служили крепостные акты, записи крестьянских учреждений, решения судов, постановления сельских сходов, решения земских начальников и уездных съездов. Переход целых обществ к новой («отрубной») системе землевладения и землепользования был возможен после одобрения двумя третями всего состава сельского схода.

Финансирование реформы обеспечивал Указ «О выдаче Крестьянским поземельным банком ссуд под залог надельных земель», принятый в ноябре 1906 г. По Указу отменялся запрет отдавать в залог частным лицам и обществам надельные земли (введенный в 1893 г.). Залог разрешался также под ссуды Госбанка, клиентами банка могли быть как сельские общества, так и отдельные владельцы подворных наделов, а также товарищества крестьян. Банк выдавал целевые ссуды для уплаты за наделы, при покупке земли, на улучшение землепользования, при переходе от общинного земледелия к подворному, расселении на хутора или отруба, отводе земли к одному месту. Положением Совета министров в ноябре 1907 г. были расширены права местных отделений Госбанка.

Аграрные указы закреплены в законах, принятых третьей Думой. В июне 1910 г. принят З а к о н «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении». Он закреплял право крестьян выделять свои наследственные наделы, сохранив право на недра за общиной. Переход всего общества к отрубному владению осуществлялся при участковом владении по решению простого большинства, а при общинном — по решению двух третей сельского схода.

Принятый в мае 1911 г. Закон «О землеустройстве» подробно регламентировал порядок землеустройства. Чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована «по необходимости». Разверстанию не подлежали усадебные земли, земли с жилыми постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглаше- ния о разверстке вело к выделению «действительно используемых участков», при этом выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица могла быть устранена без согласия хозяев.

Предусматривался порядок образования землеустроительных комиссий под руководством предводителей дворянства. Земским начальникам поручалось вести собрания, решавшие вопросы о разверстке земель, споры решались в уездной комиссии (апелляция в губернской комиссии). Обжаловать их решения мог Сенат. Правовая регламентация аграрных отношений в целом положительно сказалась на развитии этого сектора экономики.

ФОРМИРОВАНИЕ ОЛИГАРХИИ.В начале века Россия уже находилась на стадии интенсивного индустриального развития. Процессы формирования промышленно-финансовых корпораций, попытки государственно-монополистического регулирования экономики требовали соответствующего правово- го оформления.

Первые всероссийские торгово-промышленные съезды проходили еще в 1870, 1872, 1882 и 1896 гг. На них делались попытки скоординировать деятельность формирующихся корпораций (синдикатов, концернов и т.п.) на рынке, в сфере ценообразования, в отношениях с государ- ством. (С 1900 по 1907 г. в стране происходит интенсивный рост синдикатских объединений.)

В октябре 1906 г. состоялся первый съезд представителей промышленности и торговли, обсудивший актуальные вопросы экономического строительства, в ноябре того года — Всероссийский съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства. Крупный капитал России стремился утвердиться в условиях того хозяйственного и правового порядка, который установился в стране в ходе революции и конституционных политических преобразований. В Думе олигархические круги уже имели свое политическое лобби — партию Союз 17 октября.

ЦЕНЗУРА.В области уголовного и административного законодательства был сделан ряд нововведений. В мае 1905 г. издано Мнение Государственного совета об изменении и дополнении некоторых из действующих законоположений о печати. Им отменялись положения Устава о цензуре (1890), по которым Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство народного просвещения и обер-прокурор Синода могли закрывать издания и запрещать их издателям участвовать в других изданиях. Министер- ство внутренних дел не могло запретить издание лишь на основе мнения о его «вредоносном направлении», но могло приостановить его до решения вопроса в Сенате.
В ноябре 1905 г. принят Указ «О временных правилах о повременных изданиях», которым отменялись предварительная цензура и ад- министративные взыскания, устанавливался судебный порядок решения дел о печати. Регистрацию открывающихся изданий осуществлял губернатор. Арест на отдельные номера изданий мог налагаться только при условии, что имеются признаки уголовного деяния, и только в судебном порядке. Указ содержал перечень оснований для наложения ареста и штрафов.

В 1906 г. были приняты два указа, распространявшие эти положения на периодические издания, а также Положение Совета министров «Об установлении уголовной ответственности за восхваление преступ- ных деяний в речи или печати». В ходе революции правительство неоднократно обращалось к пере- смотру уголовно-правового и судебного законодательств.