ап
.docxГосударственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" дает более развернутое определение. Согласно этому определению государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Государственная служба характеризуется рядом признаков, отличающих ее от других видов публичной службы.
1. Профессионализм. Государственная служба является основным родом занятий для государственного служащего. Государственная служба по совместительству не допускается. Другие виды оплачиваемой, а иногда и безвозмездной деятельности разрешены государственному служащему на условиях и в порядке, предусмотренном федеральным законом. Ограничения по видам деятельности для государственных служащих призваны обеспечить высокое качество исполнения обязанностей государственной службы.
2. Компетентность. Государственный служащий должен соответствовать выполняемым функциям государственной службы по уровню образования, стажу и знаниям. Данные требования являются формализованными условиями, позволяющими обеспечить реальную способность государственного служащего выполнять обязанности по замещаемой должности государственной службы.
3. Прохождение службы только на должностях государственной службы, включенных в Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации. Статус государственного служащего приобретается только путем назначения на должность государственной службы. Все должности государственной службы включены в Сводный реестр должностей государственной службы РФ, состав которого утвержден федеральным законом. Отсутствие должности в указанном реестре означает, что лицо, замещающее такую должность, не является государственным служащим. Следует отметить, что законодательство о государственной службе допускает исключительные случаи, при которых гражданин, сохраняя ранее приобретенный статус государственного служащего, временно не замещает должность государственной службы (находится в резерве государственной службы, в распоряжении командира и т.д.). Однако поступить на государственную службу, не получив назначение на определенную должность государственной службы, нельзя.
4. Прохождение службы, как правило, в государственных органах. По определению, государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Как следствие, должности государственной службы учреждаются в государственных органах и в аппаратах, обеспечивающих деятельность лиц, замещающих государственные должности, причем эти аппараты также признаются государственными органами или входят в их состав.
В некоторых случаях государственная служба предусматривается не в государственных органах, а на государственных унитарных предприятиях или в государственных учреждениях. Например, в отделах вневедомственной охраны (ОВО) при органах внутренних дел городов и районов предусмотрено прохождение службы в органах внутренних дел, хотя ОВО по статусу является государственным учреждением, а не государственным органом. В главных управлениях специального строительства при Федеральном агентстве специального строительства предусмотрена военная служба, хотя они по своему правовому положению созданы в организационно-правовой форме федеральных государственных унитарных предприятий.
Аналогичный пример можно привести с учреждениями уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний, которые не признаются государственными органами, но в которых предусмотрена правоохранительная служба.
Нужно сказать и о том, что не все граждане, работающие в государственных органах, являются государственными служащими. С некоторыми лицами обеспечивающего персонала заключаются трудовые договоры, и статус государственных служащих на них не распространяется.
5. Оплата государственной службы осуществляется из государственных бюджетов. Расходы на содержание государственного аппарата предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете и в законах субъектов РФ о бюджетах соответствующих субъектов РФ. В частности, денежное содержание в вознаграждение за труд государственные служащие получают за счет бюджетных средств.
Систему государственной службы образуют государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.
По федеративному признаку государственная служба подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.
По функциональному назначению в системе государственной службы выделяются следующие виды:
государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;
военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства;
правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Виды государственной службы
Федеральная государственная служба – профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.
В отличие от государственной гражданской службы субъекта РФ федеральная государственная служба имеет своей целью обеспечение полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Еще одно отличие – это комплексность федеральной государственной службы. Закон о системе госслужбы выделяет следующие виды федеральной государственной службы: федеральную государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу. Кроме того, законом допускается возможность установления и других видов федеральной государственной службы. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в закон о системе госслужбы.
Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственная гражданская служба субъекта РФ – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
В отличие от военной и правоохранительной службы, государственная гражданская служба ставит своей целью обеспечение полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности и обеспечение полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих должности субъекта РФ (государственная гражданская служба субъекта РФ).
Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
1.2 Принципы государственной службы
В соответствии с нормами действующего законодательства установлено, по меньшей мере, три группы принципов государственно-служебной деятельности. [2.9, c. 42]
I. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы , закрепленные в статье 3 ФЗ «О системе государственной службы РФ», согласно которой к указанным принципам относятся: - федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ ( далее государственные органы ); - законность; - приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; - равный доступ граждан к государственной службе, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего. Данный принцип закреплен в статье 32 Конституции Российской Федерации.
Требования к кандидату на должность гражданской службы обусловливаются исключительно характером профессиональных требований и деловых навыков. Поэтому Федеральные законы № 58-ФЗ и № 79-ФЗ содержат: - квалификационные требования к профессиональным качествам граждан, поступающих на государственную службу (в числе наиболее важных - наличие определенного уровня образования, стажа, опыта работы по специальности); - конкурсный порядок отбора претендентов на должности; - периодическую проверку гражданских служащих (аттестация); - сдачу квалификационного экзамена; - формирование резерва кадров на конкурсной основе - ведение реестров гражданских служащих и другие требования объективной оценки личных и профессиональных качеств граждан при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении; - единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; - взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; - открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих является существенной проблемой российского государственного аппарата. Именно поэтому в настоящее время разрабатываются законопроекты (в частности, проект Федерального закона «Об административных процедурах»), регламентирующие порядок раскрытия и/или предоставления информации о деятельности органов государственной власти и государственных служащих; - профессионализм и компетентность гражданских служащих. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника; - защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Применительно к неправомерному вмешательству со стороны государственных органов необходимо помнить нормативные положения ст. 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы государственной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Другая сторона рассматриваемого принципа заключается в самостоятельности при осуществлении властных полномочий различных по своему правовому статусу государственных органов в рамках одной ветви власти, например, исполнительной. Речь идет о невмешательстве, скажем, Министерства внутренних дел РФ в деятельность Правительства РФ. [2.8, c. 44]
II. В статье 5 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» закреплены следующие принципы государственной службы: 1. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. 2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. 3. Единства системы, государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ. 4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. 5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную должность обусловливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих. Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности. 6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством. Однако государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной службы установлены правила, которыми он должен руководствоваться, Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение; в) вышестоящему руководителю. [2.2, c. 42] Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие -- руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель. 7. Единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. 8. Гласности в осуществлении государственной службы. 9. Профессионализма и компетентности государственных служащих. 10. Ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой нарушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму. 11. Внепартийности государственной службы. В системе государственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством. 12. Отделения религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут влиять религиозные объединения, ибо они отделены от государства. 13. Социальной защищенности государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т. д. Государственным служащим на отдельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др. 14. Стабильности кадров государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, необоснованных организационных импровизаций.
И так, в числе принципов государственной службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требования (например, о верховенстве Конституции РФ, обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законодательством. [2.11, c. 58]
Государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.
Согласно закону о системе госслужбы (ст. 8) должности государственной службы подразделяются на:
– должности федеральной государственной гражданской службы;
– должности государственной гражданской службы субъекта РФ;
– воинские должности;
– должности правоохранительной службы.
Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ.
В целом выделяются два типа федеральных государственных органов: первый – органы, ведающие вопросами федерального значения; второй – органы, имеющие полномочия вести вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Второй тип федеральных государственных органов обычно имеет в субъектах Федерации свои территориальные органы. В последнем также учреждаются должности федеральной гражданской службы. В таких государственных органах сочетается единое руководство сферой государственной жизни с разделением полномочий федерального и территориального уровней.
Статья 8 закона о госслужбе устанавливает, что должность государственной гражданской службы устанавливается с двойной цепью: «...обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность». Понятие «государственный орган» означает государственную структуру органа либо лица, замещающего государственную должность. Поэтому важно отличать понятие должности гражданской службы от близко примыкающего к нему понятия специальности. Специальность характеризует род трудовой деятельности, требует определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта, например, в области финансов, юстиции, экономики и др.
Должность гражданской службы – это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, должность гражданской службы заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.
Должность гражданской службы содержит основную функцию, выполняемую гражданским служащим. Наименование должности гражданской службы представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального гражданского служащего; ее назначение – обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень – главная (высшая) должность гражданской службы; замещается в порядке назначения. Наименование «главный специалист администрации области» отражает другие признаки – должность гражданского служащего субъекта РФ, а именно области; ее назначение – выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень – старшая (ведущая) должность гражданской службы; замещается в порядке конкурса.
Государственные должности РФ устанавливаются федеральными законами. Сводный перечень наименований государственных должностей РФ, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 № 32. Всего в Сводном перечне содержится тридцать восемь государственных должностей.
Второй вид государственных должностей составляют должности субъектов РФ, которые устанавливаются конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов. Иногда их перечень в систематизированном виде содержится в законах субъектов РФ о государственной службе. При этом в законах некоторых субъектов РФ категории государственных должностей отсутствуют.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее закон о госслужбе) установлено (ст. 9), что должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности гражданской службы;
2) главные должности гражданской службы;
3) ведущие должности гражданской службы;
4) старшие должности гражданской службы;
5) младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
§ 5. Виды государственных служащих. Должностные лица
Прежде всего необходимо вспомнить исходные позиции, о которых уже шла речь. Имеются в виду государственные служащие:
а) федеральных государственных органов;
б) государственных органов субъектов РФ.
Далее можно выделить государственных служащих, различающихся местом выполнения должностных обязанностей. В этом смысле есть государственные служащие, работающие:
а) в аппарате представительных (законодательных) органов государственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы);
б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.);
в) в органах прокуратуры;
г) в органах исполнительной власти, а в более широком смысле – в исполнительных органах. Это основная масса государственных служащих.
В соответствии с тем, что для государственных служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются им по результатам квалификационного экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих:
а) высшие должности с разрядом действительного государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);