2. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Бюджетный процесс — регламентированная процессуальными нор¬мами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключе¬нию, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Деятельность государства от начала составления государствен¬ного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится око¬ло трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным цик¬лом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процес¬са: стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, ста¬дия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодиче¬ски сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев (ст. 211, 264 БК РФ).

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпри¬нимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые со¬ответствующим бюджетным учреждением лицевые счета.

.В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвер¬дить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были ис¬пользованы экономно и с максимальной пользой для развития об¬щества. В настоящее время в связи с принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы: это единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов госу¬дарственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюдже¬тов; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета, адресность и Целевой характер бюд¬жетных средств (ст. 28 БК РФ).

бюджет ному процессу присущи также свои особенные принципы Так во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последова¬тельности вступления в бюджетную деятелън0сть органов исполни¬тельной и представительной власти, где проект бюджета обязатель¬но составляют исполнительные органы, закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюд¬жеты всех уровней органы исполнительной власти

Очень важен принцип ежегодности бюджета который включает в себя такое важное основополагающее правило как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализа¬ции бюджетных показателей, который состоит в том что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классифи¬кация1, предполагающая группировку всех Доходов бюджетов всех

уровней по источнику возникновения, а расходов — по целевому назначению, по направлениям деятельности.

В состав бюджетной классификации РФ входят:

— классификация доходов бюджетов РФ;

— функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

— экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

— классификация источников внутреннего финансирования де¬фицитов бюджетов РФ;

— классификация источников внешнего финансирования дефи¬цитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

— классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

— ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классифика¬ция — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюд¬жетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для про¬цессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе матери¬альных норм бюджетного права.

Стадия составления проекта бюджета

Эта стадия начинается с послания Президента РФ Федерально¬му Собранию, которое должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ)..

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития со¬ответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соот¬ветствующей территории; плане развития государственного или му¬ниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172). Порядок и сроки состав¬ления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления од¬новременно с проектом федерального бюджета, определяются Пра¬вительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерально¬го бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до предста¬вительных и исполнительных органов субъектов Федерации инст¬руктивного письма об особенностях составления расчетов к проек¬там бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о цен¬трализованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней исходя из необхо¬димости утверждения бюджетов до начала финансового года дово¬дят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюдже¬тов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необ¬ходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих переда¬че из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финан¬сированию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рас¬смотрению межведомственной правительственной комиссией, ко¬торую возглавляет министр финансов.

Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года, предшествую¬щего очередному финансовому году (см. ч. 2 п. 8. ст. 184 БК РФ).

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполни¬тельные органы власти каждой территории вправе составить терри¬ториальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъ¬ектов Федерации и местного самоуправления.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собствен¬ности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно

представлять исполнительным органам власти все сведения, необ¬ходимые для составления этих балансов.

После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, рас¬четов по распределению доходов и расходов бюджетов разных уров¬ней Правительство Российской Федерации не позднее чем за четы¬ре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ сле¬дующие данные: проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, по¬ступающих на данной территории; данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение; пере¬чень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государст¬венных и административно-территориальных образований.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную ко¬миссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоя¬щего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоя¬щим органом представительной власти.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство Российской Федерации, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образова¬ний) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соот¬ветствующий представительный орган. По всем финансовым во¬просам, и в частности для работы с бюджетом, органы представи¬тельной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания создан Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, бан¬кам и финансам, в Совете Федерации — Комитет Совета Федера¬ции по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулиро¬ванию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету

других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государ¬ственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провес¬ти постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Бюджетным Кодексом РФ предусматривается, что Государст¬венная Дума рассматривает проект закона «О федеральном бюдже¬те».

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете. К нему прилагается ряд документов и материалов, таких, как: предварительные итоги социально-экономического развития РФ, прогноз социально-эко¬номического развития РФ на следующий год; основные направле¬ния бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

При необходимости внесения изменений и дополнений в зако¬нодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представля¬ются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной клас¬сификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования'.

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе со¬гласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в Комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам за¬ключения по данному законопроекту, на основании которых ука¬занный комитет готовит заключение по проекту бюджета и пред¬ставляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении Госдумой проекта Закона РФ о Федераль¬ном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерально¬го бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государ¬ственных внешних заимствований РФ в части источников внешне¬го финансирования дефицита федерального бюджета, а также ос¬новные характеристики федерального бюджета. При отклонении проекта федерального закона о бюджете в пер¬вом чтении Госдума может передать законопроект в согласитель¬ную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюд¬жета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; по¬ставить вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 202 БК РФ). В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комис¬сию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федера¬ции и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основ¬ных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым сто¬роной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной сто¬роны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержа¬ли три стороны. Решение, против которого возражает хотя'бы одна сторона, считается несогласованным (п. I и 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о фе¬деральном бюджете принимается постановление Госдумы о приня¬тии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (ч. 1 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согла¬сительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете счита¬ется повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта феде¬рального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ). Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в за¬ключениях комитетов по бюджету и экономической политике; до¬работанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в первом чтении. При повторном внесении указанного за¬конопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюд¬жете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддерж¬ки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы испол¬нительной и представительной власти субъектов Федерации сведе¬ния о распределении доходов от федеральных налогов и сборов ме¬жду бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой под¬держки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию (ст. 205 БК РФ).

Третий этап. 15 дней со дня принятия во втором чтении. При рассмотрении утверждаются ведомственная структура расходов на очередной финансовый год и на первый и второй плановые периоды. Законопроект выносится на голосование вцелом. Принятый Гос Думой фз о федеральном бюджете в течении 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает в течении 14 дней. Если отклоняет, то передается в согласительную комиссию в течении 10 дней. Согласительная комиссия выносит на повторное рассмотрение. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов. В течении 5 дней закон направляется Президенту на подписание и обнородование. Если Президент отклоняет, то создается согласительная комиссия , в которую входит представитель президента.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней на¬правляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

Стадия исполнения бюджета

Практически бюджет исполняется специальными субъекта¬ми — участниками бюджетных правоотношений:

• главным распорядителем бюджетных средств;

• распорядителями бюджетных средств;

• получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и по¬лучателям бюджетных средств, определенным ведомственной клас¬сификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным рас¬порядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета (ст. 158 БК РФ).

Распорядитель бюджетных средств— орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право рас¬пределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств— бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ).

Исполнить бюджет — это значит обеспечить полное и своевре¬менное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.

Правительство РФ по согласованию с правительствами (адми¬нистрациями) субъектов РФ устанавливает порядок исполнения бюджетов. Исполнение бюджета обеспечивает в установленном по¬рядке Министерство финансов РФ, вся система органов управле¬ния финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы ис¬полнительной и представительной власти осуществляют корректи¬ровку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступле¬ний доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, уч¬реждениям и организациям.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется казначейское исполнение бюджетов, что закреплено в Бюджетном кодексе Государственный фонд денежных средств почти полностью контролируется государством.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связан¬ные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов феде¬рального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета (ст. 243, 244 БК РФ).

Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, ут¬верждаемого федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соответствую¬щих операций в процессе исполнения федерального бюджета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждается министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия феде¬рального закона о федеральном бюджете (ст. 246 БК РФ). Она пре¬дусматривает поступление и расходование бюджетных средств календарно поквартально таким образом, чтобы поступающие в опре¬деленные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета, составленная в полном соответствии с Законом о бюджетной классификации1, передается на исполнение Федеральному казначейству и направля¬ется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

Бюджетная роспись — обязательный документ для практическо¬го исполнения бюджета Федерации для субъектов Федерации и для органов местного самоуправления (муниципальных органов).

Все изменения бюджета, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обяза¬тельств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджет¬ных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным ка¬значейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюд¬жетные обязательства. Счета, используемые для исполнения феде¬рального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпри¬нимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые со¬ответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета.

После завершения операций по принятым бюджетным обяза¬тельствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств (ст. 264 БК РФ).

Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. Отчет об исполнении бюджета начинается с того, что в конце финансового года министр финан¬сов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении бюджета в целом и каждого государственного внебюд¬жетного фонда в отдельности (ст. 274 БК РФ). Отчет об исполне¬нии бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 271 БК РФ). Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в фор¬ме проекта закона (решения) вместе с документами и материалами, предусмотренными Бюджетным кодексом. По исполнению бюдже¬та проводится внешняя проверка Счетной палатой, которая дает заключение об исполнении федерального бюджета (ст. 277, 278 БК

РФ).

Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соот¬ветствии с той же структурой и бюджетной классификацией, кото¬рые применялись при утверждении бюджета.

В ходе проверки бюджета может быть выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению), тогда соответ¬ствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета и обратиться в про¬куратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных долж¬ностных лиц (ст. 273 БК РФ).

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона; одновременно с отчетом об исполне¬нии федерального бюджета за отчетный финансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов (ст. 275 БК РФ), а также целый ряд документов в соответствии со ст. 276 БК РФ.

Счетная палата дает заключение по отчету Правительства об ис¬полнении федерального бюджета, в которое включаются заключе¬ния по каждому разделу и подразделу функциональной классифи¬кации расходов бюджетов РФ по каждому главному распорядителю бюджетных расходов с указанием руководителей органов государст¬венной власти или должностных лиц, допустивших нарушения ис¬полнения функциональной классификации (ст. 278 БК РФ).

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении фе¬дерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заклю¬чения Счетной палаты РФ (ст. 279 БК РФ), при этом заслушивают¬ся доклады руководителя Федерального казначейства, министра

финансов, Генерального прокурора РФ, а также могут быть заслу¬шаны председатели Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного Судов, которые могут выступить с анализом дел, свя¬занных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного зако¬нодательства в течение года

В итоге может быть принято решение либо об утверждении от¬чета об исполнении федерального бюджета, либо о его отклонении

В случае отклонения отчета об исполнении бюджета к ответст¬венности привлекаются должностные лица, предоставившие недос¬товерные или неполные сведения по исполнению бюджета.

Решение об отчете об исполнении бюджета должно быть опуб¬ликовано в средствах массовой информации.

Билет 16