3 Законодательное регулирование налогового администрирования

В документе «Основные направления налоговой политики на 2010 год и на плановый период 2011–2012 годы» (одобрен Правительством Российской Федерации 25.05.2009) указано: «Сокращение объемов промышленного производства, негативная тенденция изменения иных макроэкономических показателей может привести к росту задолженности по налогам и сборам перед бюджетной системой Российской Федерации и увеличению масштабов уклонения от уплаты налогов. В целях минимизации указанных рисков потребуется повышение качества налогового администрирования, а также развитие института изменения срока уплаты налогов и сборов (инвестиционный налоговый кредит, рассрочки и отсрочки).»

В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012 г.г. Президент России Д. Медведев представил комплекс мер по борьбе с уклонением от уплаты налогов, из-за которого появляется риск для стабильности доходной части бюджета. Президент России отметил, что умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов, поэтому подобные действия должны жестко пресекаться.

Риск для стабильности доходной части бюджета по-прежнему представляет практика использования схем уклонения от уплаты налогов. В связи с этим в Послании, в частности, предлагалось законодательно закрепить инструменты противодействия злоупотреблению нормами законодательства РФ о налогах и сборах в целях минимизации налогов, используя при этом практический опыт, накопленный арбитражными судами.

В развитие данного положения в письме МЭР России от 3 апреля 2009 г. № 4892-ЭН/Д01 содержится предложение о закреплении в НК РФ принципов определения необоснованной налоговой выгоды с использованием подходов, определенных в Постановлении Пленума ВАС РФ № 53 от 12.10.2006. В 2009 г. меры противодействия уклонению (уходу) от уплаты налогов формировались в основном в рамках правоприменения действующего законодательства с учетом судебной практики. Наиболее существенными направлениями являлись:

– Обеспечение налоговым органам доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну.

– Совершенствование налогового администрирования в области НДС Более подробно об этих направлениях описано ниже.

3.1 Обеспечение доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну.

Немаловажным аспектом в налоговом администрировании является контроль банковской деятельности. В Обращении ФНС РФ от 23.03.2009 № MM-18-1/54 «О мерах налогового администрирования» содержится предложение предоставить налоговым органам базы данных Банка России и Росфинмониторинга о финансовых операциях и межбанковских расчетах.

В обоснование приводится аргумент, что большинство зарубежных налоговых администраций имеет доступ к информации национальных банковских систем, не ограниченный банковской тайной. Таким образом, ФНС России предлагает законодательно закрепить отказ от принципа банковской тайны в отношении налоговых органов.

Режим банковской тайны определен в ст. 857 ГК РФ. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных

историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом.

Статьей 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» предусмотрено, что справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, налоговым органам, таможенным органам РФ и органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия руководителя следственного органа – органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.

Следует отметить, что в 2009 г. судебная практика уже пошла по пути неприменения принципа банковской тайны в отношении требований налоговых органов.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 31.03.2009 № 16896/08 указано, что в соответствии с п. 15 ст. 7 Закона РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» налоговым органам предоставляется право контролировать выполнение кредитными организациями установленных Кодексом обязанностей в порядке, утверждаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, по согласованию с ЦБ РФ. Налоговые органы вправе получать доступ к информации, составляющей банковскую тайну, в пределах, необходимых для осуществления такого контроля. Исходя из ст. 93.1 Кодекса, регламентирующей порядок истребования документов (информации) о налогоплательщике, плательщике сборов и налоговом агенте или информации о конкретных сделках, должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у контрагента или у иных лиц, располагающих документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), эти документы (информацию). В случае, если вне рамок проведения налоговых проверок у налоговых органов возникает обоснованная необходимость получения информации относительно конкретной сделки, должностное лицо налогового органа вправе истребовать данную информацию у участников сделки или у иных лиц, располагающих информацией об этой сделке.

Таким образом, Президиум ВАС РФ по существу выразил правовую позицию о неприменении принципа банковской тайны в отношении налоговых органов.

В п.3 мотивировочной части Определения КС РФ от 14.12.2004 № 453-О отмечено, что положения абз.1 п.3 ст.7 Закона о налоговых органах РФ, п.2 ст.86 и п.1 ст.135.1 НК РФ, закрепляющие право налоговых органов при наличии мотивированного запроса требовать от банка необходимые справки и документы по счетам и операциям клиентов и ответственность банка за отказ в предоставлении указанных в запросе сведений, имеют под собой объективные и не противоречащие Конституции РФ основания. Поэтому они не могут рассматриваться как возлагающиеся на банк обязанности, не соответствующие его природе, нарушающие банковскую тайну и права налогоплательщиков. Принципиальным моментом, который необходимо отметить, является то что налоговое законодательство не содержит ограничений права налоговых органов запрашивать сведения и документы, которые могут иметь самое косвенное отношение к деятельности проверяемого налогоплательщика. Статья 93.1 НК РФ предоставляет налоговым органам в случаях, когда при проведении камеральных и выездных налоговых проверок возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика, связанной с иными лицами, право истребовать у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика. Осуществляемая налоговым органом встречная проверка может касаться не только контрагентов проверяемого налогоплательщика, но и контрагентов контрагента, например, при выявлении схем по незаконной налоговой оптимизации. Тогда судебная практика идет по пути признания требований налоговых органов, адресованных банкам, законными.

Следует заключить, что в 2009 г. правоприменительная практика в России пошла по пути неприменения ограничений, связанных с банковской тайной, в отношении налоговых органов. Предложения налоговых органов, инициативы по изменениям законодательства со стороны Правительства РФ направлены по сути лишь на законодательное закрепление сложившейся практики. Тенденция постепенного ограничения института банковской тайны в отношениях с государственными органами наблюдается не только в России, но и повсеместно в мире. В перспективе вероятна редукция банковской тайны до обеспечения защиты от несанкционированного доступа. В этой ситуации целесообразно направить усилия на уточнение порядка

предоставления информации налоговым органам банками, уточнить понятие и режим банковской тайны, а также уточнить механизмы защиты конфиденциальности информации со стороны налоговых органов и ответственность налоговых органов за обеспечение тайны в отношении получаемой информации.