1.2. Государственные финансы развитых стран

В мировой практике накоплен огромный опыт построения финансовых систем, который может служить ориентиром для проведения реформ в России.

Организация национальной финансовой системы во  многом определяется особенностями государственного устройства. В  конституционном праве выделяют две основные формы государственного устройства  — федеративное и  унитарное. В  случае федеративного устройства составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования (субъекты федерации) с  достаточно широкой компетенцией (штаты, кантоны, земли и т.д.). Унитарное государство — форма государственного устройства, при которой его части являются административно-территориальными единицами и  не  имеют статуса государственного образования. Страны с  федеративным устройством имеют трехуровневую бюджетноналоговую систему (например, США, Германия). Для  стран с  унитарным устройством характерна двухуровневая бюджетно-налоговая система (например, Франция, Япония). Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, в их состав входит 50 штатов, а также муниципальные образования в виде графств, городов, деревень, таунов и тауншипов. Финансовая система США является трехуровневой: на федеральном уровне существует федеральный бюджет, куда поступают федеральные налоги; штаты обладают собственными бюджетами, которые наполняются за счет налогов штатов; также существуют местные бюджеты и местные налоги. Финансовый год в США отличается от календарного года. Он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября.

Германия является федеративным государством, в состав которого входит 16 субъектов федерации, называемых землями, а также общины, формирующие местный уровень государственного устройства. В Германии функционирует трехзвенная финансовая система. Правила построения и  нормы функционирования финансовой системы Германии изложены в ее Финансовой Конституции. Финансовый год в Германии совпадает с календарным годом.

Франция является унитарным государством, поэтому имеет два уровня бюджетной системы: центральный бюджет и  местные бюджеты. Организация местных финансов Франции в  большой степени обусловлена существующей муниципальной структурой. Она представлена 26 регионами, 100 департаментами, 37 000 коммун. Финансовый год во  Франции совпадает с  календарным.

Великобритания  — парламентская монархия. В  стране нет конституции в  виде единого основного закона, конституционное значение имеют законодательные акты, принятые парламентом и судебные прецеденты. Великобритания является унитарным государством с  двух­ уровневой бюджетной системой. Структура местных органов власти различна во всех трех частях страны: в Англии существуют графства, города и округа, в Уэльсе и Шотландии — только округа. Глава государства — Королева Великобритании — утверждает бюджет, который составляется Казначейством и  рассматривается парламентом. Финансовый год Великобритании начинается 1 апреля и заканчивается 31 марта.

Япония, как и Великобритания, представляет собой монархию, однако японское государство возглавляет император, который опирается на Конституцию. Согласно Конституции, император не обладает суверенной властью. Все действия, относящиеся к государственным делам, он должен осуществлять по совету и с одобрения кабинета министров, который несет ответственность за них. Высшим законодательным органом государства является парламент, состоящий из двух палат: палаты представителей и палаты советников. Финансовый год Японии начинается 1 апреля и  заканчивается 31 марта.

На финансовые системы европейских стран значительное влияние оказывают процессы интеграции. Пройдя длительный исторический путь экономического сотрудничества, страны Западной Европы вы­ шли на  новый рубеж. Они объединились в  высшую форму совместного экономического сотрудничества — интеграцию своих экономик и рыночной инфраструктуры в форме Европейского союза. Европейский союз насчитывает в своем составе 27 государств-членов с населением около 380 млн человек. В состав ЕС входят 27 странчленов, среди которых Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Гренландия, Португалия, Испания, Австрия, Финляндия, Швеция, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония, Болгария и Румыния. На долю этих стран приходится более 25% всего объема мировой торговли, около 1/3 официальных международных ликвидных резервов, 36% средств, направляемых в качестве донорской помощи развивающимся странам. В своей эволюции ЕС прошел все формы интеграции: зону свободной торговли; таможенный союз; экономический и  валютный союз; политический союз, — развиваясь вглубь и вширь. Интеграция вширь означает увеличение количества полноправных членов ЕС и ассоциированных членов. Развитие вглубь — это формирование регионального хозяйственного механизма Западной Европы и  расширение сфер, подвергающихся межгосударственному регулированию и  унификации. При  этом неоднократно изменялись официальные и  неофициальные названия данной интеграционной группировки, что отражало ее эволюцию. Для включения страны в Европейский союз необходимо выполнение Маастрихтских критериев: 1) дефицит правительственного бюджета не  может превышать 3% от  ВВП; 2) долг правительственного сектора должен составлять не  более 60% от  ВВП; 3) участие страны в  европейском финансовом механизме обменного курса; 4) уровень инфляции не превышает среднего уровня инфляции в трех странах — участницах ЕС, достигших оптимальных результатов в сфере ценовой политики более чем на 1,5%, и др. Финансовые аспекты евроинтеграции касаются налоговой гармонизации и совместного финансирования общеевропейских проектов. Гармонизация налогов — систематизация и унификация налогов, координация налоговых систем и налоговой политики стран, входящих в международные региональные группировки. Официальная политика ЕС в  сфере налогообложения заключается в том, чтобы сблизить, в определенной степени унифицировать налоговые системы стран — членов ЕС как с точки зрения методики и механизма взимания налогов, так и с точки зрения размеров ставок налогообложения. Основными источниками финансирования общеевропейских проектов являются: 1) Европейский фонд валютного сотрудничества; 2) взаимное кредитование национальных центральных банков. Устойчивое функционирование Европейского союза обеспечивают общеевропейские органы власти: Европейская комиссия, Европейский центральный банк и др.

2.

Проект федерального бюджета готовит Администрация Президента США, затем его рассматривает и утверждает Конгресс США. Материальной базой федерального бюджета США являются поступления от федеральных налогов, неналоговые доходы, заемные средства.

Самой крупной статьей доходов федерального бюджета США является налог на  доходы физических лиц. Он характеризуется следу­ ющим: 1)  прогрессивный характер налогообложения (чем  выше доход, тем выше ставка налога); 2)  большое количество налоговых льгот (помимо необлагаемых минимумов сумма доходов уменьшается на величину расходов по переезду на  новое место жительства; выплаты по  системе социального обеспечения; величину убытков в результате стихийных бедствий; расходов, связанных с  повышением квалификации; командировочных расходов; благотворительных взносов); 3)  вариативное определение статуса налогоплательщика (в  качестве налогоплательщика может выступать одинокий налогоплательщик, супруги, уплачивающие налог раздельно, глава домохозяйства, супружеская пара, уплачивающая налог совместно); 3)  высокий уровень доходов, облагаемых по минимальной ставке. Второй по величине статьей доходов американского бюджета являются отчисления на социальное страхование. За счет этих поступлений выплачиваются пенсии государственным служащим, пособия по безработице, осуществляются выплаты по программам медицинского страхования. Третье место в  доходах американского бюджета занимает налог на прибыль корпораций. Также доходными источниками являются таможенные пошлины и акцизы. Расходы федерального бюджета США делятся на две части: 1)  расходы бюджета по  направлениям, которые ежегодно пересматриваются Конгрессом США. К  этим расходам относят расходы на сельское хозяйство, торговлю, оборону, энергетику и развитие вод­ ных ресурсов, на здравоохранение и образование, транспорт, военное строительство; 2)  расходы на крупные социальные программы и на выплату процентов по  государственному долгу США, финансирование которых не пересматривается ежегодно. Значимое место в  расходах федерального бюджета принадлежит федеральным программам «Медикеар» (Medicare) и  «Медикейд» (Medicaid). Медикеар (Medicare)  — это программа медицинского страхования, которая помогает гражданам США старше 65  лет иметь доступ к медицинским услугам. Медикеар финансируется в основном за счет федеральных налогов, а также за счет ежемесячно вносимых взносов участниками этой программы. Как и другие правительственные программы, Медикеар предоставляет только основные и  необходимые медицинские услуги. Программа «Медикейд» (Medicaid) предоставляет доступ к  медицинской помощи определенным группам лиц с низким доходом, особенно детям и беременным женщинам. В зависимости от требований, имеющих особенности в разных штатах, Медикейд может также финансировать оказание медицинских услуг взрослым лицам с  определенными заболеваниями. Программы штатов, которые отвечают федеративным требованиям, получают федеральное финансирование из  федеративного бюджета США, которое покрывает основные расходы по этой программе. В целом расходы США на здравоохранение выше, чем в других развитых странах. Однако многие американцы не имеют доступа к медицине, а состояние здоровья и продолжительность жизни американцев хуже, чем  в  тех странах, которых тратят больше на  здравоохранение. Целью современной реформы системы здравоохранения в  США является повышение доступности медицинских услуг за  счет усиления роли государства в  здравоохранении. Медицинское страхование в США станет обязательным, а для бедных слоев населения государством будут выделены субсидии для приобретения страхового полиса. Штаты в США имеют собственные источники доходов. В основном это налог с продаж, подоходный налог, налог на прибыль корпораций, налог на имущество компаний и т.д. В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов несут ответственность за  обеспечение населения основными государственными услугами — на муниципалитеты возложены расходы на начальное и среднее образование, на штаты — расходы на высшее образование.

Проект федерального бюджета готовит Министерство финансов, рассмотрение и  утверждение бюджета осуществляет немецкий парламент, состоящий из двух палат: бундесрата и бундестага. Государственный бюджет Германии, бюджеты земель и  общин для выполнения своей важной роли в национальной экономике располагают устойчивой базой, большая часть которой формируется за счет налогов. В  бюджеты Германии всех уровней поступают два вида налогов: собственные (федеральные, налоги земель и  общин) и  совместные (распределяемые по  определенным нормам между государственным бюджетом, бюджетами земель и общин). К совместным налогам в Германии относят подоходный налог, налог на  добавленную стоимость, налог на  прибыль корпораций (корпорационный налог) и промысловый налог. Первые три налога существуют практически во  всех странах мира, специфическим налогом, существующим только в Германии, является промысловый налог. Он взимается с физических и юридических лиц, занимающихся промышленной, торговой, снабженческой и  другими видами деятельности. Существование промыслового налога объясняется необходимостью компенсировать воздействие предприятий на  окружающую среду и использование ими коммунальной инфраструктуры. Особенностью налоговой системы Германии также является отсутствие специального налогового ведомства. Налоговые инспекции подчинены Верховной финансовой дирекции, которая представляет собой главное финансовое управление и  подчиняется одновременно и  федеральному Министерству финансов и  Министерству финансов земель. Основная часть бюджетных расходов Германии  — социальные, к которым относятся расходы на образование, науку, здравоохранение, социальное обеспечение и  др. Экономические расходы традиционно не превышают 10% государственного бюджета. К ним относятся расходы на модернизацию традиционных отраслей экономики и помощь в развитии малого предпринимательства. Вместе с  тем  расходы на  пенсионное и  медицинское страхование осуществляются из  специальных внебюджетных фондов, которые по своему объему занимают второе место после государственного бюджета. Пенсионное страхование в  Германии представлено в  трех видах: государственное, корпоративное и  частное. Государственное страхование обязательно для  тех людей, чей ежемесячный доход до  вычета налогов не  превышает 3900 евро. При  этом нынешние пенсионеры финансируются за  счет отчислений работающего населения. Кроме того, государство поддерживает развитие частного накопительного пенсионного страхования: на каждые 100 евро добровольного взноса государство прибавляет 15 евро. Система обязательного медицинского страхования охватывает 90% населения. Финансирование осуществляется через систему медицинских (больничных) касс, созданных по отраслевому принципу. Отчисления на  обязательное медицинское страхование в  равной степени распределены между работником и работодателем. Отличительной особенностью финансовой системы Германии является «финансовое выравнивание»  — распределение налоговых поступлений между уровнями государственной власти в  стране. Перераспределение финансовых ресурсов между федеральным центром, землями и общинами осуществляется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания. Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам. Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как  за  счет федерального бюджета, так и за счет средств бюджетов, специальных фондов, особенно бюджета социального страхования. Горизонтальное перераспределение является вторичным, поскольку уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных земель (доноров) и передачи их финансово слабым землям (реципиентам).

Проект государственного бюджета готовит Министерство экономики и  финансов Франции, рассматривает и утверждает бюджет Национальное собрание. Доходную часть бюджетов различных уровней бюджетной системы формируют многочисленные налоги. Ведущим налогом французского бюджета является налог на  добавленную стоимость. Это объясняется тем, что этот налог был изобретен именно во Франции в 1954 г. Другой отличительной чертой налоговой системы Франции является высокая доля отчислений в  фонды социального страхования. К  ним относят социальный налог на заработную плату, который уплачивается работодателями, а также всеобщий социальный взнос. Последний был введен для финансирования дефицита Фонда социального страхования (социальной кассы). Однако собираемых средств не хватает, поэтому до настоящего времени бюджет Фонда социального страхования во Франции сводится с дефицитом. К  специфическим налогам, существующим только во  Франции, относят, например, ученический налог (собранные средства используются на поддержку системы профессионального образования в стране) и  солидарный налог на  состояния (его уплачивают физические лица, обладающие состоянием свыше 1 млн евро). Все вопросы налогового контроля и  налогового администрирования находятся в  ведении Главного налогового управления Франции, которое отвечает за проведение налоговой политики в масштабах всей страны и  контролирует сбор налогов, взимаемых как  от  имени центральной власти, так и от имени органов местного саморегулирования. Кроме того, Управление выполняет такие функции, как: обеспечение деятельности земельного кадастра и  его служб; разработка правовых актов и документов, регулирующих отношения собственности на недвижимое имущество и  разрешение конфликтов, связанных с  ним; контроль за управлением государственной собственностью; разработка и осуществление на практике мер экономического регулирования в тех отраслях производства и сферах деятельности, которые подлежат косвенному налогообложению. Основной характеристикой французской налоговой системы является то, что  налогоплательщик сам предоставляет данные о  своих доходах для определения суммы налога, при этом при расчете пенсий учитываются только те доходы, которые были заявлены налогоплательщиком. Налоговый контроль расходов физических лиц строится на основе внешних признаков богатства. Например, если гражданин имеет дом, то считается, что его доход равен пятикратной сумме годовой арендной платы при сдаче дома внаем. Опыт Франции в  области налогообложения представляет значительный интерес для России. Так, действующий во Франции Налоговый кодекс широко использовался при подготовке НК РФ. Организация местных финансов Франции в  большой степени обусловлена существующей муниципальной структурой. За  коммуной, первичной территориальной единицей, признается управление землями, начальное образование, детские сады, социальная и  культурная сфера, коммунальные дороги, жилье, окружающая среда, сбор бытовых отходов, муниципальная полиция и  др. Департамент является промежуточной географической целостностью между коммуной и  регионом. В  рамках департамента решаются социальные функции (организация служб и  управление средствами помощи престарелым, инвалидам, нуждающимся семьям и  т.п.). В  компетенции региона проведение социально-экономической политики, вопросы развития науки и  культуры, благоустройства всей территории региона. Регион отвечает также за  строительство и  обслуживание лицеев, а  также за профессиональное обучение. Особенностью Франции является развитая система пенсионного обеспечения, которая появилась еще в XVII в. В ее основе лежит принцип солидарности поколений, согласно которому взносы работодателей и работающих, собранные в течение года, распределяются среди пенсионеров в  том  же году. В  стране действует около 100 основных и более 300 дополнительных режимов выплаты пенсий, которые можно разделить на пять основных подгрупп. Первая подгруппа — пенсионные режимы для наемных работников, занятых в промышленности, торговле и  сельском хозяйстве. Пенсия устанавливается по  достижении человеком 60  лет при  наличии трудового стажа в  160 кварталов в размере 50% среднемесячной заработной платы. Вторая подгруппа — пенсионные режимы для военных, государственных чиновников, моряков, шахтеров, артистов, железнодорожников. Пенсионный возраст у этой группы работников наступает раньше, а пенсия устанавливается в размере 80% среднемесячной заработной платы. Третья подгруппа включает обязательные дополнительные режимы для всех наемных работников и  административно-управленческого персонала. Дополнительная пенсия составляет 20% среднемесячной заработной платы. В четвертую подгруппу входят пенсионные режимы для самозанятых лиц. Наконец, к  пятой подгруппе относят различного рода частные пенсионные режимы, которые существуют в рамках отдельных крупных предприятий, и т.п.

Государственный бюджет Великобритании состоит из двух частей: обычного бюджета и национального фонда займов. Расходы обычного бюджета включают затраты на поддержку промышленности, сельского хозяйства и других отраслей народного хозяйства, на содержание аппарата управления, на социальные расходы, на субсидии местным органам власти. Также к расходам обычного бюджета относят проценты по государственному долгу (эти средства передаются в Национальный фонд займов и выплачиваются из него), расходы по цивильному листу (на  содержание королевской семьи). В  национальном фонде займов отражается деятельность государства по  заимствованию денежных средств и выдаче кредитов.

Государственный бюджет строится по балансовому методу, т.е. расходы должны быть равны доходам. Превышение доходов над расходами обычного бюджета зачисляется в  доходную часть национального фонда займов. Если  же в  обычном бюджете имеется дефицит, то  он покрывается ссудой из  национального фонда займов и  на  эту сумму увеличивается долг. Основными источниками доходов бюджета Великобритании являются налоги. Ключевым налогом является подоходный налог с физических лиц, который был введен в  Великобритании еще  в  1799  г. В отличие от других стран в Великобритании принята так называемая шедулярная форма построения этого налога. Она означает деление дохода на  части (шедулы) в  зависимости от  источника дохода (заработная плата, дивиденды, доходы от аренды и др.). Каждая шедула облагается в  особом порядке. Всего действует пять шедул: 1  — доходы от  имущества; 2  — доходы, получаемые по  государственным облигациям; 3 — заработная плата и доходы самозанятых; 4 — пенсии и социальные пособия; 5 — дивиденды и другие выплаты, осуществляемые компаниями Великобритании. Компании платят налог на  прибыль, при  этом существуют разнообразные налоговые льготы, такие, как: льготы на покупку машин и оборудования в первый год деятельности компании, льготы на научные исследования и т.п. Наиболее крупными косвенными налогами являются налог на добавленную стоимость (введен в 1973 г.) и акцизы. Государственные расходы Великобритании делятся на текущие, которые направляются на обычные государственные потребности, и капитальные, которые предполагают осуществление капиталовложений. На социальные нужды направляется 20% государственного бюджета, помимо того, они финансируются местными бюджетами и  фондами социального страхования. Из  средств государственного бюджета выплачиваются пенсии и пособия государственным служащим, пособия семьям, финансируется система национального социального обеспечения — «вэлфэр». Роль местных органов власти и местных бюджетов сведена к обеспечению эффективного распределения денежных средств по направлениям, заранее установленным центральным правительством. Особенностью Великобритании является так называемая практика частной финансовой инициативы — расширение участия частных фирм в  государственном секторе экономики, партнерство государственного и частного секторов для развития инфраструктуры и сферы услуг.

Япония представляет собой унитарное государство, поэтому в бюджетно-налоговой системе выделяют два уровня — центральный (государственный) уровень и местный уровень, представленный префектурами, административными единицами в  которых являются города, поселки и деревни. Доходная часть японского бюджета формируется преимущественно за счет налогов. Крупнейшим налогом является подоходный налог с физических лиц. Установлен довольно значительный необлагаемый минимум, который учитывает семейное положение налогоплательщика. От  уплаты налога освобождаются средства, затраченные на  лечение. Дополнительные налоговые льготы имеют многодетные семьи. Вторым по значимости бюджетообразующим налогом является налог на доходы корпораций. Из  местных налогов наиболее важным является так называемый налог на право проживания. Им облагается доход как физических, так и юридических лиц за предыдущий год. Данный налог обязаны уплачивать даже те лица, которые не имеют доходов в текущем году, но получали доходы в прошлом. Особенностью японского бюджета является самый низкий среди развитых стран уровень расходов на оборону — 1% от ВВП. Это ограничение установлено Конституцией Японии. Вместе с тем оборонная промышленность Японии — самая высокотехнологичная в Азии. Также в Японии самый высокий уровень расходов на НИОКР среди развитых стран. К крупнейшим статьям расходов японского бюджета относятся социальное страхование и пенсии, трансферты региональным администрациям — префектурам, а также государственные инвестиции в инфраструктуру. В  настоящее время самой крупной расходной статьей бюджета центрального Правительства Японии является обслуживание государственного долга.

Помимо традиционного финансирования страны через текущий бюджет, доходная часть которого формируется за  счет налогов, в Японии существует и параллельная, тоже государственная, система финансирования экономических проектов, но  с  привлечением внебюджетных средств. Эта система называется Государственной инвестиционной программой и  используется для  развития приоритетных с  точки зрения государства производств и  объектов. Ее средства выделяются на условиях возвратности, срочности и платности. Программа разрабатывается правительством одновременно с подготовкой проекта «обычного» текущего бюджета, но отдельно от него. Японский инвестиционный бюджет также проходит ежегодное утверждение в парламенте. Население Японии быстро стареет, и пожилые люди стали основной демографической группой в  стране. Это явление получило название «серебряная революция». В ответ на эти процессы правительством Японии принята стратегия превращения страны в «сверхдержаву качества жизни» к 2025 г. В рамках этой стратегии с 1989 г. по настоящее время реализуется «золотой план» — мероприятия по улучшению медицинского обслуживания и повышения благосостояния лиц пожилого возраста. Особенности пенсионной системы Японии также связаны с демографической ситуацией в стране. Система общественных пенсий была введена в Японии во время Второй мировой войны — в 1942 г. Однако фактически она стала действовать только с  1954  г. Пенсии в  Японии называются общественными, так как государство субсидирует их только на  1/3. Они выплачиваются из  специального фонда, создаваемого за счет взносов работающих и работодателей и субсидируемого государством. Для получения базовой пенсии по старости необходим 25-летний страховой стаж и 65-летний возраст. Размер такой пенсии может быть сокращен до 58% установленного уровня в случае ухода на пенсию в 60 лет и увеличен до 188% при уходе на пенсию в 70 лет и более. Также существуют частные системы пенсионного страхования.