книги / Система государственного и муниципального управления.-1

Окончание таблицы

Вопросы, разграниченные между поселениями и муниципальными районами:

1)организация электро- и газоснабжения населения,

2)содержание и строительство автомобильных дорог,

3)сбор и переработка отходов,

4)организация ритуальных услуг и содержание мест захоро-

нения,

5)формирование и содержание архивов,

6)предоставление транспортных услуг,

7)создание условий для предоставления:

услуг связи,

общественного питания,

торговли,

бытового обслуживания,

8)организация библиотечного обслуживания,

9)участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, опека и попечительство.

Вопросы исключительной компетенции поселения:

1)содержание жилого фонда,

2)жилищное строительство,

3)обеспечение жильем,

4)застройка территории,

141

5)землепользование,

6)благоустройство и озеленение территории,

7)охрана исторических памятников и сохранения объектов культурного наследия,

8)организация досуга, развитие физкультуры и спорта,

9)пожарная безопасность,

10)уличное освещение.

Вопросыисключительнойкомпетенции муниципального района:

1)предоставление образования,

2)оказания медпомощи,

3)охраны общественного порядка,

4)охраны окружающей среды.

Вопросы исключительной компетенции муниципального района решаются на территориях поселений, поскольку эти вопросы требуют наличия развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат.

В двухуровневой модели также предусмотрена возможность передачи части полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 15, п. 4 ФЗ № 131: «Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района» и наоборот. Данная норма позволяет экономически слабым поселениям передавать часть своих функций муниципальному району, а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района. Закрепление в ст. 15 Федерального закона № 131 возможности органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий, создает основы для реализации принципа субсидиарности. Это является эффективным механизмом преодоления не-

142

достаточности финансовых средств муниципальных образований в условиях дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений.

Помимо названных типов муниципальных образований, ФЗ № 131 выделяет и «особые» типы муниципалитетов. К этим «особым» типам относятся городской округ, городской округ с внутригородским делением и внутригородская территория города федерального значения.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ с внутригородским делением – городской ок-

руг, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять

поселенческому или территориальному принципу организации ме-

стного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование должно являться поселением или объединением поселений.

В ФЗ № 131 (ст. 12, 13, 13.1, 13.2) содержатся варианты изменений территориальной организации муниципальных образований (изменения границ, объединение, разделение, преобразование, упразднение муниципальных образований, создание муниципальных образований на межселенных территориях).

143

3. Вопросы местного значения: нормативные основы

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, решение вопросов местного значения может осуществляться тремя способами:

1)населением непосредственно;

2)населением и органами местного самоуправления;

3)органами местного самоуправления.

Особенностью ФЗ № 131 является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, поскольку, во-первых, для них характерны различные потребности и ряд вопросов местного значения городского округа не актуален для сельского поселения, вовторых, муниципальные образования неодинаковы по уровню бюджетной обеспеченности.

Причем в двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления «поселение – муниципальный район» предусмотрены как вопросы исключительной компетенции поселений и муниципальных районов в их границах, так и вопросы их совместного ведения.

Таким образом, вопросы местного значения можно разделить следующим образом:

Вопросы, относящиеся к исключительному ведению городских и сельских поселений, – круг вопросов, связанный с повседневным жизнеобеспечением населения (ст. 14 ФЗ № 131).

Вопросы, разграниченные между поселениями и муниципальными районами по принципу: за внутрипоселенческие вопросы отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район (ст. 14, 15 ФЗ № 131).

Вопросы, закрепленные исключительно за муниципальными районами, поскольку эти вопросы требуют наличия развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат (ст. 15 ФЗ № 131).

144

Вопросы местного значения городского округа – совокупность вопросов поселений и муниципальных районов (ст. 16 ФЗ

№131).

Вопросы местного значения внутригородского района – это часть вопросов местного значения городского округа (ст. 16.2).

Подобное разделение между уровнями муниципальной власти позволяет с наибольшей эффективностью оказывать услуги населению, поскольку вопросы местного значения закреплены за тем территориальным уровнем управления, который обладает большими ресурсными возможностями для их реализации.

Анализ содержания вопросов местного значения показывает, что решение многих из них связано с обеспечением производства на территории муниципалитета большого спектра общественных, жизненно значимых услуг населению. Это связано с тем, что:

1) решения, принимаемые на уровне, наиболее приближенном к населению, могут обеспечить качество и количество услуг, исходя из потребностей населения;

2) население может контролировать оказание услуг органами МСУ;

3) существует специфика общественных благ – неисключаемость (невозможность ограничить к ним доступ) и неконкурентность (увеличение числа потребителей не может привести к повышению цены за единицу услуги и часть потребителей может получить услугу, не заплатив).

Вопросы местного значения всех типов муниципальных образований можно разделить на 2 группы:

1. Вопросы местного значения, где используются термины «организация», «содержание», «обеспечение», «формирование», предполагают полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местного бюджета. Органы местного самоуправления осуществляют решение данных вопросов местного значения посредством основания, учреждения хозяйственной системы или ее отдельных элементов (муниципальных предприятий и учреждений), производящих соответствующие услуги и упорядочивания

145

деятельности самостоятельных немуниципальных хозяйствующих субъектов – производителей услуг.

2. Вопросы местного значения, где применяются термины «создание условий», «участие», предполагают, что муниципальная власть не должна сама предоставлять услуги населению, а лишь создавать условия для их предоставления. В данном случае отсутствует обязательное бюджетное финансирование. Органы местного самоуправления устанавливают правовые основы, создают финансовые, материально-технические, информационные условия для деятельности хозяйствующих субъектов по решению данных вопросов местного значения. Это означает, что само население непосредственно (физические и (или) юридические лица) должно производить данные виды услуг.

Таким образом, вопросы местного значения могут решаться как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением. Однако в последнем случае за органами местного самоуправления сохраняется право контроля качества и порядка оказания муниципальных услуг, поскольку большинство из них являются жизненно значимыми общественными благами.

4.Модели организации органов местного самоуправления

Всоответствии с Конституцией РФ (ст. 131) местное самоуправление в РФ осуществляется в различных организационных формах, населению предоставлено право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Всоответствии с ФЗ № 131 для реализации представительных, исполнительных и распорядительных функций, население образует выборные и другие органы местного самоуправления, которые наделяются соответствующими полномочиями для решения вопросов местного значения.

ФЗ № 131 предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного са-

146

моуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных и других органов местного самоуправления.

Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления.

Число создаваемых органов МСУ, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от следующих факторов:

типа МО,

численности жителей МО,

возможностей социально-экономического развития МО,

исторических и иных местных традиций,

национальных обычаев,

политических интересов.

Воснове дифференциации моделей организации местного управления лежит взаимодействие трех субъектов, традиционно представляющих типовую структуру местного управления: представительный орган (совет), местная администрация и высшее должностное лицо местного самоуправления – мэр.

Вмировой практике сложились следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Наиболее популярной в США организационной схемой городского управления выступает модель «сильный мэр – совет» (рис. 1). Характерной особенностью этой модели является то, что

имэр, и совет избираются всем населением.

«Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему в этой модели полномочий:

мэр обладаетправомотлагательного ветонарешения совета;

147

самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации;

единолично руководит деятельностью администрации;

организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом.

Рис. 1. Модель «сильный мэр – совет»

Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

В рамках модели «слабый мэр – совет» мэр избирается из числа депутатов совета (рис. 2). «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Рис. 2. Модель «слабый мэр – совет»

В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчетности исполнительной власти представительной, когда мэр избирается главным образом из числа парламентариев. Такая мо-

148

дель действует в Великобритании, где мэр избирается большинством голосов на собрании совета из числа советников.

В модели «совет – администратор» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий, дающих ему право па руководство местной администрацией (рис. 3).

Рис. 3. Модель «совет – администратор»

Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Данная модель отражена в ФЗ № 131 как разделение функций главы муниципального образования и главы местной администрации.

Комбинированная модель «сильный (слабый) мэр – совет» и «совет – администратор». Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах (модель «сильный мэр – совет») либо представительным органом муниципального образования (модель «слабый мэр – совет») и становится высшим должностным лицом муниципального образования.

Глава муниципального образования может быть и главой местной администрации, если при этом он оставит пост председателя представительного органа власти при избрании его на соответствующую должность. Однако чаще всего глава местной администрации назначается на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение этой должности.

149

К недостаткам этой модели относят невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую администратором.

Комиссионная модель. Встречается в ряде городов США и Великобритании, отличается от остальных тем, что высшие должностные лица избираются отдельно от совета (рис. 4). Эта модель основана на выборности ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Решения принимаются депутатами коллегиально. Каждый депутат возглавляет отдел административного управления.

Рис. 4. Комиссионная модель

Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава и имеет председательские и представительские полномочия и чисто организационные функции внутри городской комиссии.

Характерное для этой модели отсутствие разделения властей способствует увеличению оперативности в принятии решений. В то же время в аппарат управления избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, что является важным фак-

150