ИГПР ГосСовет

(Митрохина Н.В. История первой Государственной думы Российской империи)

4. Реорганизация Государственного совета.

В 1906 году, с созданием Государственной думы, Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы (исключая вопросы изменения Основных законов).

После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент — рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент — по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907-1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905 -1917 годы).

Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.

Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний — по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ - 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви — 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 человек; от Петербургской АН и университетов — 6 человек (АН и каждый университет избирали 3-х выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признана 1/3 Государственного совета.

После Февральской революции 1917 года Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).

24 декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.

Литература:

Зайончковский П.А. Государственный совет // Советская историческая энциклопедия: В т.: т. 4: Г-Д / Редкол.: Жуков Е.М. (гл. ред.) и другие. - М.: Советская энциклопедия, 1963. - С. 646-647;

5. Императорская власть по Своду основных государственных законов 1906 года

23 апреля (6 мая) 1906 г. Николай II утвердил новую редакцию «Основных государственных законов Российской империи». Пересмотр Основных законов был сделан «… в видах укрепления основ обновляемого государственного строя»: «Мы повелели свести воедино постановления, имеющие значение Основных государственных законов, подлежащих изменению лишь по почину Нашему, и дополнить их положениями, точнее разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной».

Основные государственные законы Российской империи — свод законоположений об общих началах государственного строя России — впервые были кодифицированы под руководством М. М. Сперанского в 1832 г., а в 1833 году император Николай I изданием Манифеста о введении в действие «Свода законов Российской империи» провозгласил их вступление в законную силу. В 1906 г. Основные законы были пересмотрены в связи с опубликованием Манифеста 17 (30) октября 1905 г., созданием Совета министров, Государственной думы, реорганизацией Государственного совета.

Утверждённый 23 апреля (6 мая) 1906 г. документ состоял из вводной части и пяти глав (82 статьи): О существе верховной cамодержавной власти; О правах и обязанностях российских поданных; О законах; О Государственном cовете и Государственной думе и образе их действий; О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями.

Основные законы закрепляли государственное устройство Российской империи, государственный язык, существо верховной власти, порядок законодательства, принципы организации и деятельности центральных государственных учреждений, права и обязанности российских подданных.

Согласно Основным законам, верховная самодержавная власть и власть управления во всём объёме принадлежали императору, однако законодательную власть он осуществлял «в единении с Государственным советом и Государственной думой». Отныне определялось, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государем императором».

Однако прерогативы монарха оставались весьма широкими: ему принадлежал «почин по всем предметам законодательства», только по его инициативе могли быть пересмотрены Основные государственные законы, он назначал и увольнял министров и высших сановников, руководил внешней политикой, провозглашался «державным вождём российской армии и флота», наделялся исключительным правом чеканки монеты, от его имени объявлялась война и заключался мир, осуществлялось судопроизводство, жаловались титулы, ордена и другие государственные отличия.

Впервые в Основных законах были провозглашены права гражданской свободы. Российским подданным гарантировались право на неприкосновенность личности, жилища и собственности, право устраивать собрания, общества и союзы («в целях, не противных законам»), свободу веры, и право «высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путём печати» — «в пределах, установленных законом».

Обновлённые Основные законы наделялись особой юридической силой. Они изменялись лишь в особом законодательном порядке. Инициатива их пересмотра принадлежала исключительно императору. Последний, обладая правом издания указов с временной силой закона (во время прекращения занятий Думы), не мог, тем не менее, обратить это право на Основные государственные законы.

В преддверии созыва Государственной думы Основные государственные законы 23 апреля (6 мая) 1906 г. являлись фундаментальным законодательным актом, регулирующим разделение полномочий между императорской властью и организованным по Манифесту 17 октября 1905 г. парламентом (Государственным советом и Государственной думой).

(Лит.: Белковец Л. П., Белковец В. В. История государства и права России. Курс лекций. Новосибирск. 2000; То же [Электронный ресурс]. URL: http://www.i-u.ru/biblio/archive/belkovez_histgosiprava/14.aspx; Высочайше утверждённые Основные государственные законы. 23 апреля 1906 г. // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 3-е. Т. 26 (1906). СПб., 1909. № 27805. С. 456; То же [Электронный ресурс]. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/apr1906.htm; Владимирова Г. Е. Основные государственные законы Российской Империи 1832-1892 гг. в определении основ государственного строя в России. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2010; Яцкова А. П. Основные государственные законы Российской империи 23 апреля 1906 г. — первая российская конституция. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

См. также в Президентской библиотеке: Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 3-е. Т. 26 (1906). СПб., 1909. № 27805. С. 456)

000000000000000000000000

На рубеже веков в России произошли существенные социальные сдвиги, которые вели к перегруппировке социально-классовых сил и новой политической расстановке. Однако эти новые силы не имели действенных рычагов воздействия на власть, которая продолжала большей частью опираться на земельную аристократию и высшую бюрократию. Требования о создании представительного учреждения были отметены еще в начале правления последнего российского императора. В результате острейшие социально-экономические и общественно-политические проблемы, не решенные конституционном путем, не исчезают, а накапливаются в обществе и прорываются в революционных вспышках. Правительство боялось проведения радикальных перемен в государственном устройстве и, упустив возможность мирной трансформации, начало политику реформ в условиях русско-японской войны и первой русской революции. Под давлением революции монархия была вынуждена даровать новые высшие государственные учреждения, шаг за шагом, начиная с законосовещательной Думы и закончив первой российской конституцией - Основными государственными законами 23 апреля 1906 г. Преобразования затронули не все элементы формы Российского государства. Реформированию подверглись форма правления и государственный режим, которые стали сочетать элементы конституционной системы и традиционных институтов дореформенной монархии. Территориальная организация государства не была изменена. Сильное давление на конституционные учреждения оказывала монархическая власть, использующая методы авторитарного управления, благодаря закрепленному перевесу исполнительной власти и главы государства над законодательной властью в управлении государством. Конституционные обычаи и парламентские прецеденты находились на стадии формирования и не могли изменить реальный механизм осуществления власти в пользу большего участия представительных учреждений.

Основные государственные законы 23 апреля 1906 года зафиксировали возникновение в России дуалистической монархии, исходя из характера организации законодательной власти, взаимоотношений монарха, правительства и законодательных палат. Основные законы открывали возможность для сотрудничества общества и государства и, в частности, делали доступными министерские посты для представителей политических фракций в Государственной думе и Государственном совете.

Создание в России законодательных органов позволило разграничить понятие и сферу компетенции закона и указа. Принцип верховенства закона в России ограничивался чрезмерной широтой сферы верховного управления, в том числе интенсивным применением чрезвычайно-указного права.

Объем полномочий российского парламента зависел от воли монарха, который вправе был передать Государственной думе и Государственному совету решение подведомственных ему дел. Эта норма давала возможность расширить компетенцию народного представительства без изменения Основных законов. Вместе с тем, она осталась нереализованной из-за конфронтации правительства и Думы. В России не было сформировано «ответственное» правительство»: политическая и юридическая ответственность министров всецело определялась волей монарха. Характерная для конституционных монархий юридическая безответственность главы государства не дополнялась в России ответственностью министров

6. Реформа Совета министров.

(Макаров, С. В. Преобразование Совета министров Российской империи в 1905 г. :Государственно-правовые проблемы //Правоведение. -1996. - № 1. - С. 82 – 87)

Создание Совета министров в 1857-1861 гг. не привело к появлению органа управления, способного устранить разрозненность и несогласованность в действиях министров и обеспечить хотя бы относительное единство деятельности центральных правительственных учреждений.1 Поскольку вся власть сосредоточивалась в руках императора, дела решались в основном посредством представления на высочайшее усмотрение всеподданнейших докладов, объективно несовместимых с принципом коллегиальности в управлении.

Очередная попытка внести стройность в государственное управление была предпринята в начале 1905 г. и сопровождалась возобновлением деятельности Совета министров после более чем 20-летнего перерыва, однако была прекращена вместе с окончанием работы Особого совещания, учрежденного 17 января 1905 г. именно с этой целью.

Кризис самодержавия, особенно обострившийся осенью 1905 г., привел к утверждению Николаем II Манифеста 17 октября «Об усовершенствовании государственного порядка» - акта, в котором, по выражению В.О.Ключевского, «правительство становится на новый путь разделения законодательной власти между монархом и представительными учреждениями».4 Наряду с обещаниями гражданских прав и свобод, привлечения к выборам в Государственную Думу более широких слоев населения (по сравнению с избирательным законом 6 августа 1905 г.) и введения контроля за деятельностью властей, ст. 3-я Манифеста декларировала положение, ранее незнакомое законодательству Российской империи: «На обязанность правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной Нашей воли: ... 3) Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы».

В тот же день император повелел принять к руководству доклад С.Ю. Витте, составленный им по высочайшему повелению и касавшийся, среди прочего, вопроса об объединении деятельности министерств. В докладе С.Ю. Витте анализирует истоки правительственного кризиса, указывая не только на «частичные несовершенства государственного и социального устроения» и сложную политическую обстановку в государстве. «Россия переросла форму существующего строя, - говорится в докладе, - и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы». В целях утверждения элементов «правового строя», по мнению С.Ю. Витте, необходимо установление таких государственных учреждений и такого законодательства, которые давали бы «гарантию в неотъемлемости дарованных благ гражданской свободы». Среди мер подобного рода докладчик выделяет однородность состава правительства и единство преследуемых им целей.

Вскоре, 19 октября 1905 г., Николай II подписал именной Высочайший указ Правительствующему сенату «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Все министерства и главные управления объявлялись частями единого государственного управления. Необходимость указа объяснялась задачей объединения министерского управления и связывалась с образованием Государственной Думы.

Совет министров учреждался в составе министров и главноуправляющих отдельными частями, «принадлежащими к общему министерскому устройству», с правом прочих главных начальников участвовать в Совете «по предметам своего ведомства». Председатель Совета министров назначался императором (в том числе из состава Совета министров, с оставлением ведомственного «портфеля»). Указ предусматривал возможность председательствования в Совете самого императора (в этом случае Председатель участвовал в заседании на правах простого члена Совета), а также одного из членов Совета по назначению императора (при отсутствии Председателя). Согласно ст. 9 на заседания Совета министров могли быть приглашены (с правом совещательного голоса или для представления объяснений) лица, содействие которых полезно для разрешения дела.

Предложения по замещению главных должностей высшего и местного государственного управления, по указу, должны были обсуждаться Советом министров (за исключением ведомств Императорского двора и уделов, Военного, Морского и дипломатических должностей). Статья 16 указа требовала единогласного заключения по делам, рассмотренным в Совете, - в противном случае дальнейший ход дела зависел от усмотрения императора. Инициатива внесения дела в Совет министров принадлежала Председателю или члену Совета, к ведомству которого дело относилось.

Ведению Совета министров подлежали: 1) «меры управления», имеющие общее значение; меры и распоряжения министров и главноуправляющих, относящиеся ко всем «выдающимся, происходящим в государственной жизни событиям» (ст. 13); 2) всеподданнейшие доклады главных начальников ведомств, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств (ст. 17); 3) законодательные предположения начальников ведомств, особых совещаний, комитетов и комиссий (ст. 12); 4) предположения главных начальников ведомств о замещении должностей высшего и местного управления (ст. 15); 5) дела, относящиеся к ведомствам государственной обороны, внешней политики, Императорского двора и уделов (по повелению императора, по решению начальника соответствующего ведомства или в случае, если дело касается нескольких ведомств) (ст. 14).

Большое количество статей указа относится к правам Председателя Совета министров, который помимо председательствования в Совете (ст. 3) уполномочивался: 1) участвовать по делам всех ведомств в Государственной Думе и Государственном совете и замещать в этих учреждениях любого министра или главноуправляющего (ст. 6); 2) входить к императору с всеподданнейшими докладами по делам, рассмотренным в Совете министров и требующим Высочайшего разрешения, а также по прочим делам по собственному усмотрению (ст. 7); 3) запрашивать необходимые сведения и объяснения у «начальников отдельных ведомств и частей управления» (ст. 8); 4) приглашать на заседания Совета лиц, не имеющих статуса члена Совета министров (ст. 9); 5) вносить дела на рассмотрение Совета министров (ст. 11 и 13); 6) контролировать всеподданнейшие доклады министров и главноуправляющих, присутствовать при таких докладах императору (ст. 17).

Детальный анализ указа 19 октября 1905 г. уже неоднократно проводился как в дореволюционной, так и в современной отечественной историографии.8 Поскольку определение правового статуса реформированного Совета министров так или иначе исследователями связывается с западноевропейскими историческими примерами, представляется целесообразным остановиться подробнее на российской политико-правовой науке, современной реформе Совета, и сравнительно-правовом исследовании реформированного Совета министров, с одной стороны, и аналогичных институтов государственной власти государств Западной Европы XIX-начала XX в. - с другой. Тем более, что архивные материалы неопровержимо свидетельствуют о заинтересованности и пристальном внимании, проявленными высшими государственными кругами к отечественному и зарубежному государствоведению при подготовке реформы Совета министров Российской империи.

Подобное исследование заключается в первую очередь в определении понятия «кабинет министров», на которое ссылаются многие авторы (в том числе и в советский период), и в соотнесении его с российским Советом министров.

Оригинальную концепцию кабинета предложил выдающийся американский государственный деятель и ученый В. Вильсон, выдержки из произведений которого были представлены Особому совещанию «для рассмотрения дополнительных к узаконениям о Государственной думе правил», образованному 6 августа 1905 г. и готовившему проекты октябрьской реформы Совета министров.10 Рассматривая государственное устройство Франции, В. Вильсон разделял понятия кабинета и совета министров. В составе одних и тех же лиц, полагал он, кабинет есть «учреждение исключительно политическое, тогда как совет имеет лишь функции административные». Соответственно статус министров также имеет двойственный характер. С одной стороны, в качестве членов кабинета они являются представителями парламента, имеют право присутствовать на его собраниях и участвовать в дебатах. С другой стороны, в качестве членов Совета министры подчинены президенту республики, являющемуся главой исполнительной власти. Кабинет - это только «обозначение министров, обсуждающих вопросы, имеющие отношение к их политической ответственности: вне таких совещательных собраний он является лишь именем, обозначающим общую ответственность министров».

Министерская ответственность связывается В. Вильсоном в первую очередь с обязанностью министра уйти в отставку в случае «поражения» в парламенте, который имеет в качестве средств контроля за деятельностью кабинета право простого запроса министру и право интерпелляции (обсуждение парламентом запроса, не дожидаясь его принятия министром, которому запрос направлен), причем реализация последнего, как правило, должна заканчиваться голосованием о доверии или недоверии кабинету.

В. Вильсон анализирует устройство других европейских государств и отмечает, что «в отношении исполнительной власти Швеция занимает среднее место между Англией и Францией, с одной стороны, где министры вполне ответственны перед одною из палат, и Германией, с другой - где министры ответственны только перед одним королем». Среди конституционных государств только в Германии, считает В. Вильсон, «имеется пример воли суверенной и руководящей в делах управления». «Собственная воля императора есть источник и центр политики, а главы ведомств только министры этой воли».

Отрицая наличие политической ответственности министров в Германии и Пруссии, В. Вильсон должен был с той же последовательностью сказать об отсутствии кабинета в этих государствах, но этого он не делает.

А.Д. Градовский, один из отечественных дореволюционных авторитетов в области государственного права, понимал под кабинетом установление, находящееся в органической связи с законодательными учреждениями и образующееся из лиц, располагающих большинством в нижней палате парламента. Однородность состава кабинета, по Градовскому, заключается в том, что все члены кабинета имеют одинаковый взгляд на «главные дела текущей политики».

Политическая ответственность кабинета (которая отлична от юридической) интерпретировалась А.Д. Градовским как солидарная ответственность всех членов кабинета за общие меры, принимаемые правительством, или за общее направление правительственной политики, которая выражается в необходимости отставки в случае «серьезного поражения» в парламенте. Вместе с тем А.Д. Градовский не отрицал юридической ответственности кабинета, в том числе и в полном составе, например, в случае нарушения конституции. Первому министру отводится роль представителя кабинета перед палатами, с одной стороны, и перед короной - с другой. Все совещания министров с монархом должны происходить через первого министра.

Считая традиционным образцом кабинета английский, А.Д. Градовский проводил отличие в положении «континентальных» министерств с точки зрения связи с народным представительством и парламентским большинством, усматривая при этом и общие с Англией начала - однородность состава.

Б.Э. Нольде, рассматривая процесс перенесения основных начал английской государственности на континентальную Европу, также не пришел к мысли об образовании кабинета в германских государствах, и в Пруссии в том числе: «Едва ли можно видеть в прусском "общем министерстве" предвосхищение той типической организации административной власти, которую мы определяем понятием "кабинет"».

К.Н. Соколов, развивавший идею деления государств на парламентарные и дуалистические (причем как монархии, так и республики), как и предыдущие авторы, не отрицал связи кабинета с парламентским большинством: «Парламентарное министерство есть... министерство, в своих принципах и своей деятельности воплощающее программу нижней палаты парламента». Однако К.Н. Соколов существенно расходится с ними в понимании политической ответственности министров, которую определяет не только как обязанность кабинета уйти в отставку в определенных случаях, но и как «обязательность для министров держать перед парламентом ответ за целесообразность и закономерность действий правительства». Таким образом, он признает существование политической ответственности даже в государствах дуалистических, где она подкрепляется контрассигнатурой министрами правительственных актов. Обязанность отставки кабинета К.Н. Соколов считал критерием различения парламентарной и дуалистической государственности.

Таким образом, следует либо признавать существование двух различных видов кабинета, либо отрицать «кабинетный» характер многих европейских правительств.

Требование единства и координированности высшего государственного управления, объективно возникшее не только в России, но и в государствах континентальной Европы и выразившееся в принципах однородности и солидарности министров, еще не привело к реализации в полной мере принципа политической ответственности министров, присущего парламентарному строю, и образованию кабинета по английскому или сходному с ним образцу.

Понятие кабинет является результатом обобщения определенных явлений действительности и требует детальной содержательной характеристики. Можно констатировать наличие двух разновидностей правительства, сопутствующих соответствующим формам правления (парламентарной и дуалистической).

Современная наука не признает Совет министров Российской империи после указа 19 октября 1905 г. кабинетом в западноевропейском смысле. Н.П. Ерошкин, например, писал: «Хотя учреждение Совета министров и являлось известным этапом в развитии самодержавной монархии в сторону буржуазной монархии, однако фактически Совет не представляет собой "кабинета" министров, характерного для буржуазной монархии».23 Не совсем понятно, что понимает Н.П. Ерошкин под «буржуазной монархией»: следующий за абсолютизмом этап развития монархии и ограничение власти императора (юридическая сторона проблемы), какую-то особую форму монархии, характеризующуюся преобладанием буржуазных отношений (социологическая сторона), либо что-то третье. Если Ерошкин имел в виду второй вариант, то он понимал под кабинетом английский тип организации высшей правительственной власти и в отношении российского Совета министров, безусловно, прав; если первый - проблема так однозначно не решается.

Н.Г. Королева, отрицая «кабинетный» характер Совета министров Российской империи, впрочем, имея в виду здесь именно английскую модель кабинета «с опорой на парламентское большинство, ответственностью кабинета перед парламентом»24, пишет, что «эволюция высшей исполнительной власти в России в целом осуществлялась по прусскому пути», справедливо указывая на сходство соответствующих положений конституции Германской империи и Основных законов России.

Таким образом, говоря об отсутствии в России кабинета в западноевропейском смысле, необходимо определить само понятие «кабинет» и уяснить, какой «западноевропейский смысл» вкладывается в данное понятие.

Совещательное правительственное учреждение (в России - Совет министров 1857-1882 гг. и др.) предполагает политическую ответственность каждого отдельного министра (которая сводится к административному подчинению) перед главой государства, совет - политическую ответственность всего правительства перед главой государства, который уже не единственный обладатель законодательных полномочий, и кабинет - политическую ответственность перед парламентом.