ИГПР ГосСовет
.docВведение должности Председателя Совета министров и наделение его широкими полномочиями в значительной степени изменило организацию высшей исполнительной власти в России. Юридическое обособление Совета министров от императора означало ослабление его влияния на деятельность правительства. Несмотря на предусмотренное ст. 4 указа 19 октября возможное председательствование императора, Совет министров утратил значение совета при императоре с исключительно совещательными функциями.
Принципиально по-иному строились по указу отношения между министрами и императором, в том числе относительно представления всеподданнейших докладов. Указ 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений», по всей видимости, позаимствовал порядок представления всеподданнейших докладов из известного приказа по кабинету короля Пруссии Фридриха-Вильгельма IV от 8 сентября 1852 г., который самым тщательным образом анализировался Особым совещанием, учрежденным 6 августа 1905 г.26. Среди исследователей истории Совета министров только К.Н. Мироненко в своей статье уделяет внимание изучению этого малоизвестного документа, несмотря на его важность и несомненное влияние на реформирование Совета министров в 1905 г.
Как и в Пруссии, основная роль в указе 19 октября отводилась не Совету министров непосредственно (в Пруссии - Государственному министерству), а его Председателю (соответственно - Министру-президенту). Именно он решал, какие из всеподданнейших докладов внести на рассмотрение правительства, а какие - непосредственно на монаршее усмотрение.
Указом 19 октября установлено право Председателя Совета министров входить с всеподданнейшими докладами к императору по делам, подлежащим ведению Совета министров, но требующим высочайшего разрешения. Аналогичное право содержится в п. 2 упомянутого приказа по кабинету Фридриха-Вильгельма IV. Возможность личного присутствия Председателя Совета министров при всеподданнейших докладах министров императору предусмотрена в ст. 17 указа; подобное же правило присутствует в приказе 8 сентября 1852 г. (п. 3). Заимствование схемы организации правительственной власти представляется очевидным фактом и сопряжено не только с несомненными преимуществами прусской модели правительства, по сравнению с действовавшим прежде в России порядком, но и с недостатками, отмеченными государствоведением прошлого века. «В государственно-правовом отношении единение текущего государственного управления зависит не от Государственного министерства или от Министра-президента, - писал, например, немецкий юрист и философ Е. Шварц, - а исключительно от монарха, хотя последний, естественно, лишен возможности охватить все отдельные отрасли государственного управления».28 Интересно, что в 1890 г. прусский приказ по кабинету чуть было не отменили, усмотрев чрезмерность в правах Министра-президента. Бисмарку удалось отстоять прежний порядок посредством письма королю от 18 марта, где он обосновывал невозможность эффективного управления без соответствующего нормативного регулирования представления всеподданнейших докладов.29
Характеризуя уже российское высшее государственное управление после указа 19 октября 1905 г., В.М. Гессен, представитель отечественной науки, высказывает близкую по содержанию мысль, именуя министров России «несамостоятельными органами верховного управления, несущими уголовную и политическую ответственность перед монархом».
Указ 19 октября в некоторых своих частях был даже более радикальным, чем соответствующее прусское законодательство. Так, Председателю Совета министров отводилась указом координирующая роль относительно представления всеподданнейших докладов министров, а в прусском законодательстве не исключалась возможность совершения таких докладов лишь при уведомлении Министра-президента (который имел право присутствия при докладах). Впрочем, как в России, так и в Пруссии не предусматривалась юридическая ответственность за нарушение министрами установленного порядка представления всеподданнейших докладов. Но здесь уместнее говорить о недостаточном юридическом обеспечении соответствующих норм указа 19 октября, а не об их отсутствии вовсе.
Существенным пробелом в правовом регулировании организации и деятельности Совета министров по указу 19 октября явилось игнорирование взаимоотношений правительства и Государственной думы, которой двумя днями ранее были обещаны законодательные полномочия. Собственно, работа Особого совещания, учрежденного 6 августа 1905 г., очень мало касалась этой проблемы, несмотря на постоянное противопоставление реформируемого Совета министров представительному органу, поэтому указ 19 октября с самого дня своего утверждения уже нуждался в совершенствовании.
Несмотря на многочисленные недостатки, Совет министров Российской империи по именному Высочайшему указу Правительствующему сенату «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений» являлся самостоятельным, юридически обособленным от императора, постоянным высшим органом государственного управления, что выгодно отличало его от существовавших прежде или действовавших к моменту реформы государственных учреждений империи. Организационно-правовые основы деятельности Совета министров в общих чертах соответствовали европейской дуалистической модели организации правительственной власти, что приобрело особую актуальность в свете последовавших вскоре октроированных конституционных актов, оформивших введение высших представительных органов государства.