3 Направления совершенствования механизма формирования и использования финансовых ресурсов в бюджетной сфере

3.1 Реформа бюджетных учреждений и финансового планирования

Проводящаяся в нашей стране с 2005 г. бюджетная реформа затронула практически все сферы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.

Специалистами Минфина России бюджетная реформа в Российской Федерации условно была разделена на три этапа.

Первый этап - укрепление системы исполнения бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета, что выразилось в осуществлении следующих мероприятий:

принятие и вступление в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации;

создание Федерального казначейства и Счетной палаты при Президенте Российской Федерации;

создание новой системы бюджетного учета и бюджетной отчетности, регламентируемой приказами Минфина России от 30.12.08 г. N 148н и от 13.11.08 г. N 128н.

Второй этап - приведение в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями, что выразилось в следующих мероприятиях:

четкое разграничение полномочий публично-правовых образований на федеральном, региональном и местном уровнях по формированию расходов бюджетов (Федеральные законы от 4.07.03 г. N 95-ФЗ и от 6.10.03 г. N 131-ФЗ);

совершенствование бюджетной классификации и включение положений о ее регламентировании в БК РФ (Федеральный закон от 26.04.07 г. N 63-ФЗ и Указания о порядке применению бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 30.12.09 г. N 150н);

государственное регламентирование системы закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд (на основе действующего Федерального закона от 21.07.05 г. N 94-ФЗ);

начало реформы системы финансового планирования на основе утверждаемых Правительством Российской Федерации программ государственных гарантий гражданам.

Третий этап - переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита.

Таким образом, в настоящее время Правительством Российской Федерации и Минфином России реализуется третий, заключительный, этап бюджетной реформы, немаловажное значение в реализации которого имеет реформа системы финансового планирования в целях ее ориентации на конечный результат деятельности всех участников бюджетной системы страны.

Основными направлениями реализации данного этапа реформирования бюджетной системы Российской Федерации являются:

- разграничение государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, а также формирование перечня платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления государственных услуг органами исполнительной власти (перечень таких услуг в отношении федеральных органов определен постановлением Правительства Российской Федерации от 2.12.09 г. N 984);

- организация финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений на основе формируемых вышестоящими распорядителями бюджетных средств и доводимыми до них государственных заданий на оказание государственных услуг, что регламентировано включением с 1 января 2009 г. в ст. 69.1 и 69.2 БК РФ;

- установление в рамках государственных заданий (ст. 69.2 БК РФ) предельных цен (тарифов) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядка установления этих цен (тарифов);

- государственное регулирование порядка формирования государственных заданий (постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.08 г. N 1065 (с изм. от 30.04.09 г.) и уточняющие его требования ведомственные нормативные акты);

- формирование ориентированной на конечный результат стройной системы финансового планирования на основе показателей государственных заданий, регулируемых вышестоящими органами предельных цен (тарифов) на оказываемые бюджетными учреждениями услуги, а также стройной системы калькулирования последними своей потребности в бюджетных ассигнованиях и внебюджетных средствах^.

Существующая система бюджетных учреждений была сформирована, когда страна находилась в иных социально-экономических условиях, и сегодня функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления: органы публичной власти содержат ее вне зависимости от объема и качества услуг, оказываемых учреждениями. Важным шагом в решении данной проблемы стало принятие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Новый закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней на их предоставление. Эта задача будет решаться путем создания условий для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти. Следует отметить, что общее количество федеральных бюджетных учреждений по состоянию на 1 апреля 2009 года составляло 25 287 (без закрытой части), региональных и муниципальных по состоянию на 1 января 2009 года — 302 660.

Сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что обусловлено в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получает достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, по данным Минфина России, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38 % имело долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40 %, в том числе 1030 учреждений полностью финансировалось за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам деятельности, как образование, здравоохранение, наука и культура. Примечательно, что доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в общем объеме расходов составляла: в федеральных учреждениях здравоохранения 30 %, в федеральных учреждениях культуры 37,7 %, в федеральных учреждениях сельского хозяйства 21,5 %.

Важным для решения проблем развития бюджетной сети стало принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ) и утверждение Правительством РФ в 2007–2009 годах постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Закона № 174-ФЗ, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном и муниципальном уровнях создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах РФ, где внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский и Краснодарский края, Республика Татарстан и др.).

Вместе с тем в ряде территорий проведение экспериментов по созданию автономных учреждений было признано неперспективным. Так, в мае 2007 года в городском округе «Город Калуга» были переведены в форму автономных два учреждения культуры и спорта. Анализ их деятельности показал, что доля расходов на финансирование предоставляемых ими услуг составляет 100 % расходов на соответствующие услуги, так как они являются монополистами в данной сфере и их финансирование осуществляется полностью за счет средств бюджета города. В связи с этим фактические расходы на содержание этих учреждений в совокупности с муниципальными заданиями возросли по сравнению с 2006 года в среднем на 3 %.

В то же время в ходе реализации эксперимента не была учтена необходимость уплаты этими учреждениями значительных сумм налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление, что потребовало передачи данного имущества в безвозмездное пользование во избежание нерациональных затрат на уплату налога на имущество организаций. Таким образом, эксперимент показал, что механизм перевода бюджетных учреждений в форму автономных должен обеспечивать экономию бюджетных средств при предоставлении качественных муниципальных услуг за счет формирования их диверсифицированной инфраструктуры и более гибкой финансовой политики.

Процессу создания автономных учреждений препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура их создания, требующая на федеральном уровне принятия Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению.

Таким образом, закон «Об автономных учреждениях» так и не смог решить проблему оптимизации бюджетной сети. Новый закон призван изменить правовое положение бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов без их преобразования в иные организационно-правовые формы и создать стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности деятельности. В частности, предлагается:

- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания;

- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;

- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения.

В целях практической реализации названных мероприятий потребуется создать новую организационно-правовую форму государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение, статус которого совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. При этом порядок перевода бюджетных учреждений в казенные должен обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений, и предусматривать только внесение изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

Законом также предусматривается внесение изменений, обеспечивающих реализацию основных концептуальных решений, в отраслевые законодательные акты, а именно в законы «Об образовании», «Об обороне», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Потребуется также внести изменения и дополнения в часть первую Гражданского кодекса РФ в части определения правового положения учреждений в имущественных отношениях, в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ и другие законодательные акты. Отметим наиболее важные изменения.

Имущество бюджетного учреждения будет принадлежать ему на праве оперативного управления. При этом без согласия собственника оно не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в распоряжение бюджетного учреждения. Вместе с тем, если сейчас бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то Законом № 83-ФЗ предлагается закрепить норму, согласно которой оно будет отвечать по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом: как закрепленным собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Исключение составляет только особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества средств, а также недвижимое имущество. При этом планируется отказаться от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения. Следует отметить, что при предлагаемом правовом статусе банкротство бюджетных учреждений невозможно, а их сеть не предполагается сокращать.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Таким образом, финансовая стабильность казенного учреждения в большей степени (по сравнению с бюджетным учреждением) гарантирована собственником его имущества.^