O_MSU_2(1)

1

Ж.Тощенко Т.Цыбиков

Развитие демократии и местного самоуправления в России

Развитие общества и системы местного самоуправления

На протяжении 1990-х годов российское общество переживало тяжелейший кризис системного характера, который охватил все сферы общественной жизни: экономику, политику, право, культуру. Его важнейшими чертами являются нестабильность политической системы, развал отечественного промышленного производства и сельского хозяйства, катастрофическое снижение численности населения и ухудшение здоровья людей, обнищание подавляющего большинства граждан, кризис системы социального обеспечения.

Падение ВНП в 2 раза обусловило ухудшение материального положения основной массы населения. В 1992 г., в самый тяжелый для населения период реформ, бедными стало 33 % населения страны. Органы социальной защиты оказались в трудном положении вследствие сокращения государственного бюджета. В 1999 г. его расходная часть была равной 20 млрд. долл., что в 2 раза меньше бюджета г. Нью-Йорка. Особая роль в снижении уровня жизни населения принадлежит финансовому краху в августе 1998 г. Падение уровня жизни населения страны в тот момент отбросило страну по самым скромным расчетам к уровню 1994 г. Согласно критериям ООН количество бедных в нашей стране составляет 46 %, то есть около 67 млн. человек.

Снижение уровня жизни абсолютного большинства россиян при переходе к рынку привело к росту социальной напряженности в обществе, абсолютный пик которой пришелся на 1993 г. По мере развития реформы в последующие годы, приобретения российским обществом более или менее устойчивой социальной структуры, появления новых механизмов социальной защиты и других изменений эта напряженность в целом стала спадать. Вместе с тем именно в эти годы появились депрессивные регионы.

В 1999 – 2000 гг. рост ВВП составил 4 % и 8 % соответственно, что привело к увеличению реальных располагаемых денежных доходов населения в 2000 г. на 9 % по сравнению с 1999 г. Девальвация рубля позволила в 1999 г. существенно снизить задолженность по заработной плате бюджетникам с 20 млрд. руб. до 10 млрд. руб. Суммарная задолженность, включая производственные отрасли, сокращалась гораздо медленнее и по состоянию на 1.01.2000 г. составила 44 млрд. руб. Власти прилагали определенные усилия для разрешения сложившейся ситуации, проводились индексация пенсий и повышение заработной платы наемных работников. Однако уровень доходов, заработной платы и пенсий так и не достиг уровня 1997 г.

1

2

В таких условиях на протяжении 1990-х годов происходило становление системы местного самоуправления в России. Принятая всенародно Конституция 1993 года, федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года стали правовой основой развития данной системы. Были приняты и другие нормативные акты, в том числе и законы субъектов Федерации, которые касаются места, роли и функций местного самоуправления.

Однако развитое законодательство и декларируемые в нем полномочия органов местного самоуправления в значительной степени не привели к реальному становлению системы местного самоуправления как самостоятельного института, способного влиять на решение местных проблем и задач. Важнейшей политической и правовой проблемой до сих пор остается неурегулированность федеративных отношений. Не завершен процесс разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, не отрегулированы межбюджетные отношения.

Органы местного самоуправления в первую очередь испытывают недостаток финансовых средств в своей деятельности, поскольку до сих пор не произведено четкое распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. В силу чего местные власти оказались наделены значительными обязательствами и минимальными доходами. Такое положение дел сохраняется и в настоящее время. Президент Путин, выстраивая вертикаль власти, высказываясь за ее укрепление, видит и развитое местное самоуправление в этой вертикали, поднимает вопрос о его скорейшем реформировании и наделении реальными полномочиями и реальными источниками финансирования.

Проведенные в 1992, 1995 и 1999 годах социологические исследования были направлены на изучение фактического состояния системы местного самоуправления в России, динамику ее развития, выявление круга проблем, с которыми приходится сталкиваться органам местного самоуправления и их руководителям.

Развитие системы местного самоуправления является органичным звеном глобальных реформ, которые проводятся в России с начала 1990-х годов. Оно является важнейшим звеном преобразований, как в политической, так и экономической сферах общественной жизни. Местное самоуправление направлено на то, чтобы граждане страны могли самостоятельно решать значительное количество вопросов, связанных с их непосредственной средой проживания, проявляли гражданскую инициативу в решении важных социальных вопросов. Авторы исследований также ставили перед собой задачу оценить степень восприятия местными лидерами демократических ценностей, выявить их видение демократии в России, их политическую и социальную активность.

2

3

Описание выборочной совокупности

Эмпирические данные отчета построены на основе результатов трех исследований, проведенных в 1992, 1995 и 1999 гг. Первое исследование было проведено в феврале - марте 1992 г. и затронуло 548 респондентов из 36 муниципальных образований. В ходе второго исследования было опрошено 1069 человек в 76 районах и городах России. Третье исследование проводилось в 1998-99 гг. в 67 районах, было опрошено 977 экспертов.

Все исследования проводились в семи округах страны: Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Южном, Уральском, Сибирском и Дальневосточном. При этом местные лидеры из 26 районов участвовали во всех трех исследованиях, из 16 - в исследованиях 1992 и 1995 гг., и из 25 - в исследованиях 1995 и 1999 гг.

Респонденты представляли представительные органы власти, исполнительные органы, политические партии и общественные объединения - по 5 из каждой группы в каждом районе.

Основные характеристики местных лидеров

Институциональные характеристики респондентов - местных руководителей в целом стабильны на протяжении трех исследований 1992, 1995 и 1999 гг. Однако следует отметить, что в исследовании 1992 года всю выборочную совокупность составляли лица, занимающие административные должности. Это связано с тем, что в начале 1990-х годов в России практически еще не существовало многопартийной системы, которая позволяла бы гражданам в полной мере участвовать в политической жизни страны.

Таблица 1. Институциональные характеристики респондентов

3

4

Среднее количество лет в настоящей должности составило 5 лет, на общественно значимых должностях в целом более 10 лет. Необходимо отметить важную тенденцию увеличения так называемых "новичков" в местных органах, так в 1992 г. их количество составило 43 процента, а в 1999 г. уже 61 процент. В тоже время количество руководителей со стажем более 11 лет уменьшилось с 22 процентов в 1992 г. до 9 процентов в 1999 г.

Социальные характеристики также в достаточной степени стабильны. Средний возраст респондентов около 45 лет. Различия в возрастных группах незначительны, впрочем, можно отметить тенденцию по уменьшению количества молодых руководителей в возрасте до 40 лет и увеличению лиц старше 50. Гендерные и образовательные признаки выборочной совокупности в целом не претерпели существенных изменений. Подавляющее большинство опрошенных (более 80 процентов) имеют высшее образование. Доля мужчин составляет около 60 процентов, доля женщин - около 40 процентов.

Таблица 2. Социальные характеристики респондентов

4

5

Локальные проблемы и эффективность действий

Из множества проблем, с которыми сталкиваются местные власти в России на первое место выходят проблемы, связанные с местной экономикой. Это в первую очередь, проблемы экономического развития. В 1999 году данную проблему отмечают 90 процентов опрошенных, в 1995 - 79. Резкий скачок данный показатель совершил между 1992 и 1995 годами, в 1992 г. он равнялся 20 процентам. Безусловно, это связано с непрекращающимся в нашей стране системным кризисом, который охватил все сферы жизнедеятельности общества, и в первую очередь экономическую. Кризис привел и к тому, что резко обострились проблемы безработицы, социального обеспечения и уровня жизни. Динамика данных показателей представлена в диаграмме 1. Вызывают крайнюю озабоченность и проблемы, связанные с системой здравоохранения и общественного порядка, хотя их показатели немного снизились в 1999 году по сравнению с 1995 годом.

Другая тенденция, которую можно отметить, это снижение внимания местных элит к проблемам, связанным с организацией культуры и досуга, экологии, миграции и иммиграции. Очевидно, тяжелое финансовоэкономическое состояние местных органов власти и населения в целом, вынуждает переключать внимание с данных проблем в сторону проблем, связанных с элементарным выживанием территорий.

5

6

В целом, принимая во внимание все указанные факторы, можно отметить, что среднее значение шкалы восприятия проблем стабильно увеличивается на протяжении всего исследуемого периода. В 1992 году этот показатель составлял 1,1692, в 1995 году - 1,3701, в 1999 - 1,3957.

Наличие огромного количества проблем, с которыми приходится сталкиваться местным руководителям, приводит к тому, что показатели эффективности принимаемых ими мер для улучшения ситуации стабильно малы.

Резко сократилось количество убежденных, что в области образования принимаются эффективные действия: с 70 процентов в 1995 до 30 процентов в 1999 году. Более того, увеличившееся количество принимаемых эффективных мер в сфере экономики не приводит к снятию проблем как таковых. Сравнение данных диаграмм 1 и 2 показывает, что эффективность действий в экономическом развитии (рост на 17 процентов), в социальном обеспечении (рост на 5 процентов), в снижении бедности (рост 4 процента), в обеспечении занятости (рост на 7 процентов) не стабилизирует степень восприятия данных проблем. Другими словами, принимаемые местными органами решения не приводят к решению сложных вопросов общегосударственного масштаба.

Обязанности и полномочия

Прежде всего, необходимо отметить, что эксперты отмечают снижение самостоятельности местных властей в исследуемом периоде практически по всем позициям, за исключением областей охраны окружающей среды, культуры и коммунального обслуживания. При этом если в 1992 году в области

6

7

коммунального обслуживания населения отмечали 43 процента опрошенных, то в 1995 уже 62 процента, а в 1999 году - 66 процентов.

Диаграмма 3. Самостоятельность в принятии эффективных действий (В процентах)