Содержание

Введение

Тема магистерской диссертации, актуальна тем, что, проблема сочетания публичных и частных интересов в эконо­мической сфере, соотношения систем юридической централизации и децентрализации, формирования механизма государственного регулирования предпринимательской деятельности чрезвычайно актуальна для современной российской действительности.

По словам классика российской цивилистики И.А. Покровского, «как тот, так и другой приемы правового регулирования теоретически примени­мы ко всякой области общественных отношений. Во всяком случае каждый из этих приемов имеет свою особую социальную ценность... Принцип публичного права, имеет то преимущество, что сильнее сплачивает общество, вносит легко обозримую определенность и пла­номерность во всю ту область жизни, к которой он применяется. Но зато он имеет и свои теневые стороны. С одной стороны, он предполагает такую сильную центральную, т.е. государственную, власть, которая способна фактически осуществить централизован­ную организацию; а с другой стороны, этот прием, передавая все в данной сфере в руки государства, естественно понижает частную заинтересованность и частную инициативу и при известных условиях способен привести к полному подавлению личности. В свою очередь, принцип юридической децентрализации, внося в соответственную область общественной жизни известный элемент случайности и не­определенности, взамен вызывает наибольшее напряжение частной предприимчивости и энергии»¹.

Элементы правового регулирования государством хозяйственного оборота имели место в условиях различных типов государственности. Например, в Древнем Риме устанавливалась государственная моно­полия на производство и обработку шелка, производство оружия, торговлю хлебом, внешнюю торговлю и т.д. Государством регла­ментировались условия работы в ремесленных мастерских, время торговли, максимальные ставки оплаты труда, максимальные цены на товары².

Реакцией на абсолютное огосударствление советского общества в условиях командно-бюрократической системы стало последующее отрицание роли государства во всех сферах экономической жизни, что привело к известной стагнации общественного развития. В настоящее время необходимость эффективного участия российского государства в регулировании экономики получила общее признание³.

Поскольку ограничение свободы не только зависит от субъектив­ного волеизъявления человека, но и обусловлено потребностями об­щества, исходной точкой государственного регулирования следует признать необходимость охраны соответствующего публичного инте­реса — усредненной общественной заинтересованности в позитивном ограничении экономического самовыражения («общего дела», «об­щего блага»). В качестве своеобразного критерия цивилизованности публичной власти в экономической сфере рассматривает Г. Гаджиев степень обеспечения ею достижения общего блага⁴.

Защита государством публичного интереса при осуществлении предпринимательства выражается в установлении специальных ад­министративно-правовых режимов, результатом которых является предоставление разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Разрешительная деятельность органов публичной власти осуществляется посредством реализации широкого спектра процедур (лицензирование, регистрация, разре­шение, квотирование, аккредитация, сертификация, стандартизация, конкурс, экзамен, экспертиза, согласование и утверждение, аттеста­ция, оценка, допуск)⁵, хотя ее общая дефиниция отечественным зако­нодательством не закреплена.

В том числе, напрямую регулируя экономические отношения ад­министративно-правовыми методами, определенным образом ограни­чивая права и свободы субъектов предпринимательства, государство вводит режим лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности.

Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина содер­жатся прежде всего в международных правовых актах.

Как предусмотрено ст. 29 Всеобщей декларации прав человека⁶, при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен под­вергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уваже­ния прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демо­кратическом обществе. Осуществление этих прав и свобод ни в коем случае не должно противоречить целям и принципам Организации Объединенных Наций.

В Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ)⁷ отражен двойственный подход к экономической свободе: с одной сто­роны, в ч. 1 ст. 34 она провозглашена как одна из основных и неотъем­лемых свобод человека и гражданина - каждый имеет право на свобод­ное использование своих способностей и имущества для предприни­мательской и иной, не запрещенной законом экономической деятель­ности. С другой стороны, возможность ограничения основных прав и свобод прямо предусмотрена ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 17 Конституции РФ.

Целью данного исследования является анализ правовых основ лицензирования предпринимательской деятельности.

Объектом данной работы является правовое регулирование отношений в сфере лицензирования предпринимательской деятельности.

Предметом исследования, является система лицензирования качества современных медицинских услуг медицинского центра «ХХХ».

Определив цель, объект и предмет исследования, необходимо раскрыть следующие задачи:

Глава 1. История развития и источники правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности

1.1. Становление правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности в России

Российское дореволюционное право не знало термина «лицензия». Вместе с тем традиция активного вмешательства государства в пред­принимательские отношения бесспорно существовала.

Примеры использования государством для регулирования предпри­нимательской деятельности метода, сопоставимого с разрешительным, имелись начиная с первых значительных правовых актов, закрепивших в форме, близкой к закону, положения торгового права. Известна, на­пример, статья Русской Правды⁸ о езде на чужом коне без разрешения собственника, которая, по мнению представителей немецкой школы в русской историографии (сложившейся еще в XVIII в.), являлась дословным переводом соответствующей статьи ютландских законов⁹.

В гл. 25 Соборного уложения 1649 г.¹⁰ имелся указ о корчемстве или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных на­питков и незаконную торговлю ими.

В период правления Петра I государственное вмешательство в хо­зяйственный оборот (прежде всего в торговлю и промышленность) усилилось, что нашло свое отражение в законодательной практике.

Право предпринимательской деятельности развивается в тот пери­од преимущественно как публичное право торгово-промышленной деятельности¹¹. Достаточно существенной была степень ограничения государством свободы хозяйственного оборота во внешнеэкономи­ческой деятельности. Например, в рамках внешнеэкономических от­ношений с Китаем такие виды пушнины, как соболь и черно-бурая лисица, были объявлены товарами казенной монополии. В царском указе 1697 г. по этому поводу говорилось: «Впредь быть соболиному сбору и продаже в одной воле Великого государя». Государственная монополия вводилась и на торговлю некоторыми китайскими товарами (например, ревенем)¹².

На протяжении XVIII в. экономическая политика государства была двойственной. С одной стороны, были приняты и реализова­ны многочисленные положения, благоприятно сказавшиеся на раз­витии частного предпринимательства. В их числе подготовленные Комиссией по коммерции в конце 20-х — начале 30-х гг. XVIII в. указы об организации внутренней и внешней торговли; временная отмена казенной монополии на соль и табак в дополнение к узако­ненному ранее допуску в «вольную торговлю» большинства казен­ных товаров; осуществление мер, направленных на развитие частного промышленного предпринимательства (в том числе горнорудного дела в Сибири); ослабление вмешательства государства в частное промышленное строительство, что соответствовало курсу на свободу торговой и промышленной деятельности. С другой стороны, имели место и противоположные тенденции, к которым можно отнести жесткое давление казны на торгово-промышленные слои общества, сопровождавшееся сужением сфер функционирования купеческого капитала. Предпосылкой применения властью дифференцирован­ных способов влияния на частный капитал, по мнению некоторых исследователей, являлся невысокий уровень экономического роста, затруднявший извлечение государством максимальной финансовой выгоды из предпринимательской сферы¹³.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от пре­обладания феодально-крепостнических принципов хозяйствования к капиталистическим, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, наиболее сходный с лицензированием, — выдача Россией в период так называемой континентальной блокады 1811—1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, «льготных писем» (Freibriefe).

Достаточное внимание в этот период уделялось государственной регламентации винокуренного производства (винокуренная промыш­ленность в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении)¹⁴.

В соответствии с Уставом об акцизных сборах¹⁵ винокурение про­изводилось не иначе как после получения патента и свидетельства. Говоря современным языком, соискатель соответствующего свидетель­ства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, и другие сведения. Должностным лицом окружного акцизного управле­ния свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с ука­занием на причину возврата («в чем именно состоит неполнота или неправильность»). Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в сви­детельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства.

Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкоголь­ной продукции («правила о раздробительной продаже крепких на­питков»).

Например, такими правилами для Санкт-Петербурга запрещалось открывать питейные заведения ближе 40 саженей от императорских театров и 250 саженей от строений, занимаемых местным арсеналом.

При этом право открытия питейных заведений, за исключением буфе­тов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетель­ствовании составлялся акт, который в числе других документов направ­лялся в Акцизное управление для получения патента на питейную про­дажу. Акт осмотра трактиров предъявлялся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю («лишь в тех трактирных заведени­ях, которые будут им признаны на основании заключающихся в акте сведений соответствующими своему назначению»). Также правилами устанавливались количество питейных домов, которое могло содержать одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения (так, хозяевам запрещалось впускать в заведения «нижних воинских чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних»).

За нарушение требований правил предусматривалась ответствен­ность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетель­ства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запе­чатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 рублей¹⁶.

В 1894 г. под лозунгом борьбы с пьянством была введена винная монополия, фактически, исходя из сложившейся фискальной направ­ленности регулирования производства и продажи алкогольной про­дукции, имевшая, по признанию министра финансов СЮ. Витте, цель увеличения государственных доходов¹⁷. В первый же год от винной монополии поступило 25% доходов бюджета, а доход от косвенного обложения за 10 лет вырос на 50%. За счет полученной прибыли были выкуплены 7000 частных железных дорог¹⁸.

Положением о государственном промысловом налоге от 08.06.1898 г.¹⁹ предусматривалось взимание основного и дополнительного государственного промыслового налога. Основной промысловый налог уплачивался посредством выборки промысловых свидетельств тор­говыми предприятиями. Если торговое или промышленное заведе­ние действовало без промыслового свидетельства и в течение двух недель после составления протокола такое свидетельство не приоб­реталось, то заведение подлежало немедленному закрытию (ст. 456).

«Дозволительное свидетельство» требовалось и для поиска золо­тых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выда­вались местными Горными управлениями (на подведомственные им округа) и горным Департаментом (на те губернии, где не имелось соответствующих управлений). Как прямо предусматривалось, до­зволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам²⁰.

Необходимо заметить, что российское законодательство XIX — на­чала XX в. (прежде всего Уложение о наказаниях уголовных и испра­вительных 1854 г.²¹) предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное пред­принимательство.

Так, в гл. 12 «О нарушении постановлений о кредите» Уложения о на­казаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1857, 1866 и 1885 гг.) предусматривалась ответственность за открытие частного банка без дозволения правительства или без соблюдения установленных законом правил (ст. 1152). В гл. 4 «О нарушении уставов горных» ст. 591 устанав­ливала ответственность за «разработку на казенных землях золота, серебра и платины без дозволения правительства, на частных землях без дозволения владельца и правительства». Статья 871, напротив, устанавливала ответ­ственность за дачу дозволения на врачебную практику лицам, не имеющим всех требуемых для этого сведений. В соответствии со ст. 1017 наказуе­мым являлось «открытие книжного магазина или лавки или же кабинета для чтения без надлежащего разрешения». Статья 1169 предусматривала ответственность «за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права»; ст. 1170 — «за производство торговли или промысла по фальшивому билету или свидетельству»; ст. 1197 — «за открытие како­го-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»; ст. 1346 - «за учреждение завода, фабрики или мануфактуры, не имея по за­кону права на содержание таких заведений».

Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятель­ности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г.²² Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права.

Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310-363), посвященные ответственности за преступления, связанные с наруше­нием постановлений о надзоре за промыслами и торговлей²³, которые также относились к группе деяний, образующих незаконную пред­принимательскую деятельность. Например, ответственности подле­жал предприниматель, устроивший или приступивший «к устройству завода, фабрики, аптеки или иного промышленного или торгового заведения без надлежащего разрешения» (ст. 310); а также «кто открыл без соблюдения установленных правил или без надлежащего разре­шения торговое или промышленное общество либо товарищество, частное или общественное кредитное установление, банкирское заве­дение, меняльную лавку» (ст. 318). Как видно, приведенные составы в сфере предпринимательской деятельности являлись формальными. Наступления последствий для привлечения к ответственности не тре­бовалось.

В целом сложившаяся перед революцией жесткая «опека» госу­дарством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России (наряду с такими странами, как Германия, Италия, Япония) в процессе индустриализации эконо­мики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы²⁴.

С первых дней существования советского государства примене­ние разрешительного метода регулирования имело широкое распро­странение. Разрешительным был порядок создания и реорганизации предприятий вообще.

Без особого в каждом отдельном случае разрешения Народного комис­сариата торговли и промышленности запрещались:

продажа и покупка, сдача в аренду либо в залог, переход, передача и переуступка предприятий;

образование и открытие новых предприятий;

преобразование единоличных предприятий в товарищества полное или на вере (и наоборот), а также преобразование существующих едино­личных предприятий и товариществ в акционерные общества;

любые изменения состава членов товарищества и пайщиков²⁵.

Виновные в нарушении названного постановления подвергались от­ветственности вплоть до закрытия принадлежащих им предприятий и кон­фискации их имущества²⁶.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее - ГК РСФСР 1922 г.)²⁷ широко использовал ограничительные нормы. Был закреплен разре­шительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г. могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования: утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 09.11.1927 г. Горное положение СССР²⁸ предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас бы мы назвали это лицен­зионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора)²⁹.

Именно с этого времени закрепление в правовом регулировании получил собственно метод лицензирования.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность.

В соответствии со ст. 4 декрета СНК РСФСР от 12.04.1923 г. «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз»³⁰ право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостове­рениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сде­лок). Обладатели лицензий использовали лицензии для реализации через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли. Им предоставлялось право ис­пользовать эти частные предложения под контролем органов Наркомата (п. 16). Товар, закупленный за границей на основании лицензий или удо­стоверений, выданных Наркоматом внешней торговли и его уполномочен­ными, ввозился в пределы РСФСР на основании документов, выдаваемых торговыми представителями в обмен на эти лицензии и удостоверения (п. 17). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отне­сены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адре­сов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т.п. (п. 19).

Специальное регулирование имел порядок лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров (например, кинопродукции)³¹, ав­томобилей и мотоциклов³².

Нарушения порядка пользования такими лицензиями квалифици­ровались в качестве преступных деяний (ст. 136 «Нарушение положе­ний, регулирующих проведение в жизнь государственных монополий»; ст. 97 «Нарушение законов и обязательных постановлений о ввозе из-за границы или провозе за границу товаров» Уголовного кодекса РСФСР 1922 г.³³).

При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по за­кону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно; выпускаемые безлицензи­онно в почтовых посылках; выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта — при сбыте их на сторону за плату, приравнивались к кон­трабандным и подлежали конфискации в административном (несудеб­ном) порядке. Лица, имущество которых конфисковывалось в адми­нистративном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу (должностному лицу), производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого иму­щества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона³⁴.

Окончание периода нэпа в конце 1920-х гг. представляло собой отказ от товарно-рыночных отношений и переход к превалированию административных методов управления экономикой. Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринима­тельства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (здесь, разумеется, можно гово­рить лишь о лицензировании непредпринимательской деятельности). Составить представление о структуре системы лицензирования того времени можно, проанализировав общепринятый смысл интере­сующего нас понятия. Так, наиболее часто под «лицензией» понима­лось разрешение, выдаваемое специальным государственным органом в предписанной законом форме, на ввоз товаров из-за границы или на вывоз товаров за границу, а также разрешение на использование изобретений³⁵, что следует признать отвечающим правовым реалиям того времени³⁶.

Определения лицензирования как (помимо указанных значений) «выдачи разрешений на занятие чем-либо»³⁷ либо лицензии как «раз­решения на право производства какой-либо продукции»³⁸ встречались достаточно редко³⁹.

Применительно к хозяйственной деятельности вьщача предприя­тиям разрешений на совершение определенных действий рассмат­ривалась в числе методов прямых административных распоряжений индивидуального характера (административно-правовых методов управления народным хозяйством)⁴⁰. Например, Минздравом СССР осуществлялось лицензирование производства наркотических и пси­хотропных веществ⁴¹. При отсутствии лицензии выпуск продукции запрещался с сообщением об этом Постоянному комитету по контролю наркотиков⁴².

Новый этап развития лицензионного законодательства ознамено­вался принятием в 1988 г. Закона «О кооперации в СССР»⁴³. Согласно п. 1 ст. 3 названного Закона отдельными видами деятельности, опре­деляемыми законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик, кооперативы вправе были заниматься только на осно­ве лицензий. Порядок выдачи лицензий устанавливался Советом Министров СССР. Позднее были приняты законодательные акты о банках и Центральном банке России⁴⁴, где также имелись нормы, посвященные лицензированию соответствующей деятельности.

На основании п. 4 ст. 21 Закона РСФСР от 25.12.1990 г. «О пред­приятиях и предпринимательской деятельности» отдельные виды дея­тельности могли осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). Определение перечня лицензируемых видов деятельности и порядка получения лицензий относилось на подзаконный уровень — к компетенции Совета Министров РСФСР и советов минист­ров входящих в ее состав республик или уполномоченных ими органов.

Лавинообразное увеличение числа лицензируемых видов деятельно­сти связывают с постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 27.05.1993 г. № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности»⁴⁵. Изданное в целях «совершенствования региональной политики, расширения прав субъектов Федерации, повышения их от­ветственности за ход экономической реформы», данное постановление на практике послужило развитию сепаратистских тенденций, поставив под угрозу существование единого экономического пространства. Актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образо­ваний установленный на федеральном уровне перечень подлежащих лицензированию видов деятельности расширялся. Лицензированию стала подлежать фактически любая предпринимательская деятель­ность. Порядок лицензирования на территориях субъектов Российской Федерации определялся региональными органами исполнительной власти на основе достаточно неконкретных положений Примерного порядка (приложение 1 к названному Постановлению). Согласно п. 6 Примерного порядка несоблюдение лицензионных условий, в том числе передача лицензии другому юридическому или физическому лицу, выпуск или продажа некачественных товаров, нарушение правил торговли, санитарных и экологических норм, влекло за собой лише­ние лицензии или иные действия, определенные законодательством Российской Федерации.

25.09.1998 г. был принят первый акт законодательного уровня, предметом регулирования которого непосредственно являлось ли­цензирование, — Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁴⁶. Он закрепил (с некоторыми, доста­точно существенными, оговорками) единый перечень подлежащих лицензированию видов деятельности, фиксированные размеры ли­цензионных сборов и порядок проведения лицензионных процедур. Принятие данного акта охарактеризовало качественно новый уровень развития лицензионного законодательства.