77. Государственные внебюджетные фонды как финансовая основа обязательного социального страхования.

В настоящее время отсутствует легальное определение государственного внебюджетного фонда, ограничившись закреплением в БК РФ исчерпывающего перечня фондов. В ранее действовавшей редакции ст. б Бюджетного кодекса Российской Федерации содержалось понятие государственного внебюджетного фонда, под которым понималась «форма образования и расходования денежных средств вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации».

Финансово-правовая доктрина несколько расширяет это определение. Государственный внебюджетный фонд— форма образования и расходования публичного фонда денежных средств, образуемый в рамках бюджетной системы Российской Федерации, организационно обособленный от федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, управляемый специально созданными государством юридическими лицами и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение по болезни, по ин­ валидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Внебюджетные фонды - это самостоятельное звено финансовой системы, представляющее собой обособленные, вне бюджетной системы финансовые средства, управляемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования социальных конституционных прав граждан.

Выделяют 4 значения государственного внебюджетного фонда:

а) материальное (собственно денежный фонд, обособленный от бюджета);

б) государственное учреждение, управляющее деньгами фонда;

в) бюджет внебюджетного фонда, его финансовый план, принимаемый в форме закона;

г) экономическое (часть финансовой системы страны, отношения по поводу формирования обособленных денежных фондов социального назначения);

На местном уровне не предусмотрено создание публичных внебюджетных фондов, то есть их существование возможно только на федеральном и региональном уровнях.

В Российской Федерации к государственным внебюджетным фондам относятся

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР),

Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ),

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС),

территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Задачи

Государственные внебюджетные фонды должны:

1)служить материальной основой государственного обязательного социального страхования;

2) являться одним из основных источников финансирования социальных гарантий, закрепленных Конституцией РФ;

3)функционировать как самостоятельные финансово-кредитные учреждения, т.е. обеспечивать эффективность процесса формирования и использования фондов денежных средств.

Цели функционирования государственных внебюджетных фондов:

1)социальное обеспечение по возрасту;

2)социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении;

3)социальное обеспечение в случае безработицы;

4)охрана здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

«Государственный внебюджетный фонд» используется в двух значениях: как публичный денежный фонд, т.е. объект соответствующих бюджетных правоотношений и как субъект, имеющий правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации.

Государственные внебюджетные фонды официально не входят ни в систему федеральных органов исполнительной власти, определяемую указами Президента РФ, ни в систему органов исполни­ тельной власти субъектов Федерации. Однако, будучи ими официально, фонды исполняют функции государственного управления и наделены для этого широким кругом властно-имущественных полномочий.

Изменение полномочий государственных внебюджетных фондов в сфере налоговых отношений прошло несколько этапов реформирования.

ДОП ЧУТЬ ИСТОРИИ (это говорил Гуркин)

Появление государственных внебюджетных фондов – не новое изобретение РФ. Такие фонды и бюджеты создавались и создаются в некоторых западных государствах, в Японии они имеют место быть, в США некоторые выделяют фонды, европейские государства.

Одна из точек зрения заключается в том, что создание этих фондов явилось панацеей, позволившей бороться с проблемами нехватки денежных средств для финансирования обязательств и пособий, нужно было закрепить определённые источники средств и осуществлять финансирование таких задач.

До 1990-х годов в РФ было характерно существование множества внебюджетных фондов.

Ситуация с ПФ позволяет, что закрепление за ним источника в виде страховых взносов не позволяет решить задачи. Гуркину до конца непонятно, то ли хотели защитить эти расходы, связанные с выплатой пенсий, пособий от каких-то дополнительных трат в бюджете, то ли бюджет попытались защитить от расходов – там есть не менее важные – оборона государства..

В своё время до 2009 ЕСН жил в НК, по своей сущности он напоминал страховые взносы, то есть мало что менялось – только закрепление платежей тем или иным НПА. В 2008-9 годах законодатель созрел до идеи, что ЕСН нужно из НК убрать и вместо него закрепить существование каких-либо взносов, которые также будут поступать в гос. внебюджетные фонды, но при этом будут регулироваться не налоговым кодексом. Страховые взносы стали регулироваться 212-ФЗ. Законодатель, скорее всего, захотел передать полномочия гос. внебюджетных фондов.

До 1 января 2001 г. органы этих фондов контролировали исчисление и уплату взносов во внебюджетные государственные фонды, имевших налоговую природу, но с 1 января 2001 г. в связи с введением единого социального налога (ЕСН) они утратили эти полномочия. ЕСН объединил взносы в государственные внебюджетные фонды, что привело к существенной рационализации налоговых правоотношений. Вместо нескольких контролирующих органов государственных внебюджетных фондов, которые проверяли схожие по налоговой базе платежи, в настоящее время налогоплательщик проверяется по ЕСН исключительно налоговыми органами. Пере­дача в налоговые органы контроля платежей в государственные внебюджетные фонды (в составе ЕСН) ликвидировала дублирование проверок налогоплательщиков, ввели единообразие процедур налогового контроля и ответственности, что, безусловно, следует рассматривать как положительную тенденцию реформирования российской налоговой системы.

Таким образом, до 1 января 2010 г. в налоговой сфере государственные внебюджетные фонды рассматривались как субъекты, участники налоговых правоотношений.

В связи с введением с 1 января 2010 г. Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» установлен новый элементный состав и порядок взимания обязательных страховых платежей вместо единого социального налога. Введен и новый порядок регулирования отношений, возникающих при исполнении и обеспечении исполнения обязанности уплаты страховых взносов, в ходе привлечения контроля и привлечения плательщика к ответственности. Эта задача решена законодателем в Федеральном за­ коне о страховых взносах, который содержит наиболее общие правила, без отсылки к нормам законодательства о налогах и сборах.

Источники формирования доходов и расходов государственных внебюджетных фондов

Доходы (в федеральные внебюджетные фонды):

а) страховые взносы (основной источник для ФФОМС и ФСС);

б) трансферты (дотации) из федерального бюджета (для ПФР это основной источник, так как большое количество лиц уклоняется от уплаты социальных взносов, огромное количество стареющего населения, поэтому невозможно обеспечить нормальные выплаты только за счет работающего населения); объем социальных обязательств по выплате пенсий из-за демографической ситуации настолько высок, что собственных социальных взносов не хватает, причем такая ситуация наблюдается даже в топовых европейских странах.

в) доходы от инвестиций в надежные и высокодоходные активы;

г) налоговые и неналоговые доходы, недоимки, пени и штрафы по взносам в фонды;

г) прочие (например, пожертвования, штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба);

Закон наделил ПФР и ФСС РФ контрольными и властными полномочиями, близкими и похожими на полномочия налоговых органов, а именно:

— учет страхователей;

— взыскание недоимок, пеней и штрафов за нарушение порядка и сроков уплаты обязательных страховых платежей;

— изменение срока уплаты обязательных страховых платежей; — зачет или возврат сумм излишне уплаченных платежей, пеней и штрафов; — контроль за соблюдением законодательно установленного порядка уплаты обязательных страховых взносов, проведение проверок страхователей; — привлечение к ответственности страхователей за нарушение по­рядка уплаты страховых взносов.

Фонды вправе принимать решения о привлечении к ответственности за нарушения законодательства о страховых взносах, о возврате (зачете) излишне уплаченных сумм, о непринятии к зачету сумм выплаченных пособий, а также письма, рекомендации и другие методические документы разъяснительного содержания.

ПФР и ФСС предоставлены также полномочия по предоставлению разъяснений о применении норм законодательства о порядке уплаты страховых взносов, аналогичные полномочиям финансовых органов по толкованию норм налогового законодательства.

Контроль за уплатой страховых взносов ведут ПФР и ФСС РФ, а также их территориальные органы.

Каждому из названных фондов предоставлен контроль за взносами определенного вида:

— Пенсионному фонду РФ и его органам — за взносами на обязательное пенсионное страхование и взносами на обязательное медицинское страхование;

— Фонду социального страхования РФ и его территориальным под­ разделениям — за взносами по нетрудоспособности и материнству. Органы ФСС РФ также контролируют уплату страховых взносов от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Необходимо особо отметить существовавшие и действующие полномочия органов ФСС РФ по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, взимаемых на основании Закона РФ от 24 июля 1998 г. No125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Эти платежи также имеют все признаки налога, указанные в ст. 8 НК РФ. В соответствии с этим законом РФ органы ФСС РФ реализуют ряд полномочий в отношении плательщиков этих взносов (страхователей):

— регистрацию в органах ФСС РФ работодателей как страхователей (ст. б закона);

—установление страхователям в порядке, определяемом Правительством РФ, надбавок и скидок к страховому тарифу (ст. 18 закона);

— сбор страховых взносов (ст. 18 закона);

— контроль деятельности страхователя и применение мер ответственности за неуплату страховых взносов (ст. 18,19 закона); — бесспорное взыскание с организаций задолженности по страхо­вым взносам и пеней (ст. 19 закона).

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21 марта 1997 г. No5-П отметил, что единство налоговой системы обеспечивается единой системой федеральных налоговых органов. Конституционный принцип единства налоговой политики ориентирует на проведение налогового контроля одним государственным органом. Исключения их этого правила должны быть обоснованы существенной спецификой отношений по налоговому контролю в соответствую­ щей сфере (например, таможенный контроль).

Таким образом, сокращение полномочий государственных вне­ бюджетных фондов в налоговой сфере следует рассматривать в качестве перспективного направления совершенствования российского законодательства. За органами государственных внебюджетных фондов необходимо сохранить бюджетные права и обязанности, а в сфере налоговых правоотношений ограничить их полномочия изменением сроков уплаты страховых взносов.