Глава 2

Предмет и метод административного права

§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом

В теории права при классификации его отраслей выделяют два критерия: предмет и метод правового регулирования, позво­ляющие различать самостоятельные отрасли права.

Административное право вполне удовлетворяет этим крите­риям. Главным из них является все жг особенность предмета, т. е. круга, общественных отношений, регулируемых нормами ад­министративного права. Базовыми общественными отношения­ми, составляющими предмет администратшшош пр<1ва н качестве самостоятельной отрасли, являются организационные отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления госу­дарственного управления. С учетом сферы и основании возникно­вения эти отношения называются также управленческими. Управ­ленческие отношения выделяются среди общественных отноше­ний, регулируемых нормами российского права, рядом признаков.

1. Главный признак — это основания их возникновения; орга­низация и осуществление государственного управления. Все дру­гие признаки от него производим.

2. Управленческие отношения основаны, как правило, на юридической зависимости одной стороны от другой Их сторо­ны юридически не равноправны. Одна из них имеет приоритет в принятии решений в отношении другой. Иными словами, управ­ленческие отношения — это властные отношения в том смысле, что одна из сторон обладает полномочиями принимать властные решения в отношении другой. Эго означает, что не всякое обще­ственное отношение в сфере государственного управления явля­ется управленческим, регулируемым административным правом. Здесь могут возникать гражданские, трудовые, финансовые, зе­мельные и другие отношения.

Общественные отношения, регулируемые гражданским пра­вом, также могут быть основаны на властном подчинении одной стороны другой, например, хозяйственных товариществ и об­

ществ с дочерними обществами. Однако б отличие от управлен­ческих отношении, регулируемых административным правом, их стороны выступают в качестве субъектов гражданского права и преследуют гражданско-правовые последствия, связанные с уча­стием в гражданском обороте

2. Необходимо особо подчеркнуть, что управленческие от­ношения представляют собой вид организационных отношений, ибо в сфере государственного управления также возникают орга­низационные отношения по поводу реализации гражданской пре- воепосо€шости юридических лиц (при заключении и исполнении договоров и т. д.), трудовых отношений {при заключении коллек­тивных договоров, наборе работников и т. д.). самоорганизации законодательных (представительных), судебных органов и т. п. Особый организационный характер управленческих отношении определяется тем, что они возникают в связи с осуществлением функций управления. Он определяет сущность управленческих отношений, являющихся преобладающими в сфере управления.

Управленческие отношения могут возникать по поводу иму­щества, более того, весьма часто являются одновременно иму­щественными (при создании унитарных предприятий, передаче объектов государственной собственности от одного собственни­ка другому ит.д). Однако они не приобретают при этом, подоб­но гражданским, эквивалентно-возмездный характер, не имеют денежного выражения и не подлежат денежной оценке Пре­дусмотренная в некоторых случаях плата за совершаемые орга­нами публичной власти действия (мероприятия) не является обыч­но следствием гражданско-правовых сделок, а есть результат од­носторонних властных решений и выражается в возмещении тех или иных затрат в виде сборов, пошлин (за регистрацию юриди­ческих лиц_Р автотранспортных средств и т. п).

Объектом управленческих отношений, основанных на влас­тном подчинении одной стороны другой, не может быть оказа­ние государственных услуг властного характера¹.

2. Характер конкретных управленческих отношений зави­сит от многих факторов, в то\а числе от целей деятельности субъ­ектов, избранных способов их достижения. Хотя и частной, но яркой иллюстрацией этого могут служить отношения с участием судебных приставов и судебных приставов-исполнителей. Первые действуют подобно тому, как и должностные лица, выполняющие функции по охране многих других конкретных, в том числе и ре­жимных, объектов. Они обеспечивают соблюдение относящихся к ним правил и при необходимости вступают в отношения с дру­гими субъектами. Приставы-исполнители сосредоточены на обес­печении практического исполнения судебных исполнительных листов в порядке, предусмотренном законодательством об испол­нительном производстве и о судебных приставах. В их отноше­ниях нередко присутствует элемент принудительного воздействия на лиц, добровольно не выполняющих судебные решения

3. По сфере возникновения различают управленческие от­ношения, ограниченные рамками каждого органа государствен­ного управления (внутренние управленческие отношения), и от­ношения этих органов с их объектами (объектами-субъектами) управления (внешние управленческие отношения).

Внешние управленческие отношения характеризуются мно­жественностью вцдов их субъектов. Каждый вид отличается от другого вида по своей природе, назначению, правовому положе­нию. Под этим углом зрения могут быть вщделены их подвиды. Например, Правительство РФ и федеральные министерства. Этим определяется множественность вариантов управленческих отно­шений между их субъектами. Наиболее типичные из них могут быть объединены в следующие группы.