41. Понятие и цели организации управления.

Управление может рассматриваться с различных точек зрения — социально-экономической, политической и др. Административно-правовая организация управления представляет собой сердцевинный аспект организации исполнительной власти, обеспеченной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления - закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления являются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства.

Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом.

Организация управления должна:

- обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности

- определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними

- учитывать роль исполнительной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности в РФ в условиях федеративного государственного устройства и системы местного самоуправления.

В настоящее время возникла крупная проблема учета особенностей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерности развития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит решать.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от соци­ально-экономической и политической систем, должны обладать спо­собностью активно влиять на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процес­сами.

Формирование современной системы управления предполага­ет преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих совре­менным. Современному характеру взаимоотношений между органа­ми государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция "единой системы отраслевых министерств, ведомств", основанная, как известно, на жестокой цен­трализации и отношениях по принципу "власть — подчинение". Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали опе­ративное управление предприятиями, учреждениями и организа­циями и решение вопросов их деятельности в форме непосредствен­ного распорядительства.

В настоящее время предприятия, а также социально-культур­ные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по фор­мам собственности, составляя частную, государственную, муници­пальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосудар­ственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепи­ли свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обре­ли ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговороч­но рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предпри­ятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ве­дение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуще­ствлять непосредственное управление подведомственными предпри­ятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную де­ятельность, диктовать свои условия ее осуществления.

По отношению к ним вышестоящие органы обладают лишь от­дельными элементами прямого управления, связанными с замеще­нием должностей руководителей, обеспечением выполнения зако­нов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финан­сированием определенных мероприятий, проводимых предприяти­ями. Назначение и освобождение от должности руководителей, ре­шение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государ­ственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооцени­вать.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они мо­гут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплек­сы, в том числе отраслевые.

Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяй­ствам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие орга­ны осуществляют прямое управление.

Единые системы сформированы в управлении рядом централизованных отраслей административно-политической сферы. Конструкция «усеченных» единых систем ФОИВ чаще всего применяется теперь в организации централизованного осуществления межведомственных функций и полномочий, включающих наряду с органами федеральных округов периферийные, территориальные органы, учреждаемые в соответствии с КРФ. Следова­тельно, конструкция единых систем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Содержание организации управления включает решение раз­личных вопросов. Изначально необходимо определить: принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функ­ций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимо­действия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагива­ет интересы субъектов РФ и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по воп­росам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, прича­стными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление свя­зей между субъектами управления, отраслями и сферами. В дей­ствующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства на­ходящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящи­мися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии про­межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные про­мышленные предприятия находятся, как правило, в общем подчи­нении соответствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточ­ных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организа­ционных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосред­ственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления, решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объ­екта управления и т. д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосредствен­ными. Но они могут быть и через "голову" промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отноше­ниях между руководителями (начальниками и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими и т. п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и опреде­ленные категории лиц. Например, начальнику станции в оператив­ном отношении подчиняются действующие на ее территории работ­ники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразде­лениями и службами правоохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должно­стного лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда главных управлений Администрации Президен­та РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отноше­нии — руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномочий со­вместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий обладают по опре­деленным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и пол­номочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчи­ненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двой­ного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадле­жит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двойного подчине­ния достаточно узка.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъ­ектов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одно­временно подчинена Президенту и Правительству РФ (министер­ства внутренних дел, обороны и др.). Например, контроль за дея­тельностью Министерства иностранных дел РФ осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Президентом и Правительством РФ. Иногда соподчинение обусловливается, с од­ной стороны, специализацией управленческой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или бо­лее органами управления. При этом один из органов выступает го­ловным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, не подведомственные Министерству об­разования РФ, подчиняются соответствующим министерствам, гос­комитетам, а также и Министерству образования РФ по вопросам применения образовательных стандартов и др.

Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата ор­ганов управления, форм его структурных подразделений и уста­новления их административно-правового статуса. Эти вопросы ре­шаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального едино­образия. Их разновидностями могут являться департаменты, глав­ные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.

Правительством РФ принято специальное постановление от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти", направленное на упорядочение структуры этого аппарата.

По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их административно-правовой статус, утверждаются руководством этих органов.

Полномочия, которые не могут быть предоставлены директором департаментов, обозначены в Типовом регламенте. В субъектах РФ в регулировании этих вопросов нет разнообразия. Компетенция структурных подразделений их органов (ДЛ) устанавливается актами высших ДЛ, высших ОИВ субъектов РФ

Как уже отмечалось, положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов исполнительной власти утверждаются Президентом или Правитель­ством РФ.

Внутренняя организация структурных подразделений регламентируется органами, в составе которых они формируются и действуют.

Иной порядок формирования и установления статуса действует в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Согласно Типовому регламенту, федеральные органы территориальных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных, межрайонных, городских и районных органов. Порядок организации их деятельности предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Полномочия ФОИВ на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа.