налоговый контроль

2. Государственный налоговый контроль на современном этапе в России

2.1 Органы осуществляющие государственный налоговый контроль в России

     Система управления налогообложением в РФ представляет собой единую централизованную систему, построенную по многоуровневому иерархическому принципу: инспекции федерального, межрегионального, регионального, межрайонного и районного уровней; при этом каждый уровень имеет свои функции и специфику. 

Центральным органом управления налогообложением в России после проведения административной реформы является Министерство финансов РФ. Министерство финансов осуществляет общее руководство налогообложением, а также издает в пределах своей компетенции правоустанавливающие документы в области бухгалтерского учета и налогообложения; в частности, непосредственно эти функции возложены: Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики; Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухгалтерского учета. 

Министерству финансов РФ подчинены службы, непосредственно занимающиеся налоговым администрированием, налоговым контролем, учетом и зачислением налоговых платежей в бюджет. К ним относятся следующие федеральные службы: по финансовому мониторингу; налоговая; финансово-бюджетного надзора; страхового надзора; казначейство.  К началу 2005 г. сформировалась система институтов налогового администрирования. 

Функции собственно сбора налогов и налогового администрирования возложены на Федеральную налоговую службу. Состав и структура системы управления налогообложением РФ соответствуют в целом административно-территориальному делению страны. Основным звеном, обеспечивающим практический сбор налогов, являются налоговые инспекции (инспекции ФНС) городов краевого, областного подчинения, сельских районов, районов в городах республиканского и областного подчинения. Главной задачей руководителя налоговой службы этого уровня является создание условий для наиболее оптимальной деятельности инспекции на подведомственной территории. Для налоговой инспекции этого уровня входной документацией является отчетность налогоплательщиков, регламентирующим работу документом — нормативно-правовая база РФ, а практическим результатом работы будут являться средства, мобилизованные в доход бюджетов различных уровней, и блок отчетных документов, подготавливаемых согласно решению вышестоящих налоговых органов.  Высшую позицию в иерархии налоговых органов занимает центральный аппарат Федеральной налоговой службы. Он включает в себя следующие структурные управления: сводно-аналитическое; налогообложения прибыли (дохода); косвенных налогов; единого социального налога; налогообложения доходов физических лиц; налогового контроля; регистрации и учета юридических и физических лиц; анализа и планирования налоговых поступлений; контроля налоговых органов; информационных технологий; юридическое; государственной службы и кадров; финансового обеспечения; материально-технического и социального обеспечения; делами; контроля и лицензирования, государственно регулируемых видов деятельности; ввода данных учета и отчетности; анализа и планирования; администрирования ресурсных и имущественных налогов; по работе с налогоплательщиками и модернизации налоговых органов; собственной безопасности; организационно-инспекторское; информационной безопасности; налогового аудита; крупнейших налогоплательщиков; международного сотрудничества; урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства.  Управления можно подразделить по группам. Часть из них специализированы на каком-то одном налоге или сегменте налогообложения. Соответственно в их задачи входит анализ практики применения действующего налогового законодательства, а также представление в Министерство финансов элементов концепции налоговой политики, инструктивного материала и методических рекомендаций. Кроме того, управления центрального аппарата ФНС РФ участвуют в комплексных и тематических проверках инспекций по субъектам федерации, рассматривают письма и жалобы налогоплательщиков на действия должностных лиц налоговых органов, контролируют ведомственные документы, касающиеся налогообложения, исходящие от различных министерств и ведомств.  На другую группу управлений центрального аппарата возложены вспомогательные функции. К таким управлениям относится, например, юридическое управление. Оно состоит из отдела правового обеспечения налогообложения и отдела контроля над организацией правовой работы в налоговых органах. В функции управления входит защита интересов ФНС РФ в судах и органах государственной власти и управления, участие в разработке нормативно-правовой базы в сфере налогообложения, осуществление методического руководства правовой работой в нижестоящих инспекциях, систематизация правовых актов, анализ практики правовой работы на местах и т. д.  Управление финансового обеспечения осуществляет планирование и финансирование расходов на содержание инспекций ФНС России, руководит постановкой бухгалтерского и статистического учета и отчетности в налоговых органах на местах и в центральном аппарате.  Структура управления делами включает инспекцию по контролю и организации делопроизводства, сектор правительственной корреспонденции и секретариат ФНС РФ. Основной задачей управления делами является обеспечение в центральном аппарате ФНС РФ единого, отвечающего установленным требованиям порядка, ведения делопроизводства.  Для решения ряда актуальных проблем современного налогового администрирования в составе Федеральной налоговой службы были созданы инспекции второго уровня — межрегиональные инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам. В целях усиления налогового контроля над крупнейшими налогоплательщиками их администрирование было перенесено на федеральный (региональный) уровень и сегментировано по отраслям экономики. Критерии отнесения налогоплательщика к крупнейшим и алгоритм определения уровня его налогового администрирования были установлены Приказом МНС России от 16.04.2004 г. № САЭ-3-30/290@«Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций — юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональномуровнях».  К настоящему моменту созданы межрегиональные инспекции, в которых подлежат налоговому администрированию крупнейшие налогоплательщики следующих отраслей: • в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации нефти и нефтепродуктов — Межрегиональная инспекция № 1;  • в сфере разведки, добычи, переработки, транспортировки и реализации природного газа — Межрегиональная инспекция № 2;  • в сфере производства и оборота этилового спирта из всех видов сырья, алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции — Межрегиональная инспекция № 3;  • в сфере электроэнергетики, в том числе производства, передачи, распределения и реализации электрической и тепловой энергии — продукции, — Межрегиональная инспекция № 4;  • в сфере производства и реализации продукции металлургической промышленности — Межрегиональная инспекция № 5;  • в сфере оказания транспортных услуг — Межрегиональная инспекция № 6;  • в сфере оказания услуг связи — Межрегиональная инспекция № 7;  • в сфере машиностроения — Межрегиональная инспекция № 8; • в кредитной и страховой сфере — Межрегиональная инспекция № 9.  Создана также специализированная Межрегиональная инспекция по централизованной обработке данных.  Кроме того, созданы межрегиональные инспекции ФНС России по всем семи федеральным округам. Их основные задачи установлены Приказом Минфина РФ от 09.08.2005 г. № 101н «Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы».  Наиболее важными из этих задач являются следующие: • обеспечение взаимодействия с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе и органами исполнительной и представительной власти субъектов РФ, входящих в состав федерального округа;  • контроль над соблюдением на территории федерального округа законодательства о налогах и сборах;  • проведение в федеральном округе комплексных и тематических проверок управлений ФНС России по субъектам РФ;  • осуществление в федеральном округе в порядке, определенном ФНС России, финансового контроля над деятельностью управлений ФНС России по субъектам РФ и федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений;  • участие в разработке методологии организации и проведения проверок налоговых органов по осуществлению ими налогового администрирования и проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности управлений ФНС России по субъектам РФ и федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, находящихся в ведении ФНС;  • проведение по решению ФНС выездных или повторных выездных налоговых проверок налогоплательщиков.  Типовая структура межрегиональной инспекции утверждена Приказом МНС РФ от 02.07.2003 г. № БГ-3-25/378@ «Об утверждении типовой структуры и перечня направлений деятельности отделов межрегиональной инспекции МНС России по федеральному округу». Она включает руководство, а также отделы: общего обеспечения; финансовый; юридический; информационных технологий; аналитический; контроля налоговых органов; проверок юридических лиц.  К следующему — третьему уровню — относятся управления ФНС по субъектам РФ: входящим в состав Российской Федерации республикам, краям, областям и городам республиканского подчинения.  Нормативная правовая база, действующая в данный момент, не регламентирует жестко функциональное и организационное устройство управлений ФНС по субъектам РФ, однако уже существуют руководящие документы ФНС по реформе структур управлений ФНС по субъектам РФ. Тем не менее, в настоящий момент структура и штатное расписание утверждаются руководством соответствующего управления по согласованию с ФНС России в пределах установленного им фонда оплаты труда. Здесь необходимо отметить, что функциональная и структурная схемы краевой, областной и равной им инспекции ФНС строятся с учетом региональных особенностей, таких как размеры территории региона, его экономического потенциала, количества налогоплательщиков, их характеристик.  Различия в организационном построении связаны с попытками создания такой модели, которая будет наиболее эффективной в конкретных условиях региона. Необходимо при этом помнить, что если районные (городские) инспекции непосредственно контролируют полноту и своевременность налоговых платежей.  Непосредственно работая с предприятиями, организациями и гражданами, то структуры управлений ФНС России по субъектам федерации решают, прежде всего, сводно-аналитические задачи и задачи контроля над нижестоящими налоговыми органами.  На управления ФНС РФ по субъектам РФ возлагаются следующие основные задачи: 1) организация работы нижестоящих инспекций по осуществлению контроля над соблюдением законодательства о налогах и платежах в бюджет;  2) обобщение и анализ отчетов нижестоящих инспекций о проделанной ими работе;  3) подготовка методических рекомендаций по совершенствованию системы налогового контроля на основе данных, представленных нижестоящими инспекциями;  4) организация взаимодействия ФНС РФ с другими государственными органами, в том числе и с правоохранительными;  5) комплексные и тематические проверки нижестоящих налоговых инспекций;  6) внедрение в налоговую практику передового опыта;  7) проведение мероприятий по профессиональной подготовке и переподготовке кадров;  8) осуществление мер по созданию информационных систем и компьютеризации работы.  Для достижения указанных задач Управление ФНС по субъекту РФ включает в себя следующие отделы: налогообложения прибыли (дохода); косвенных налогов; оперативного контроля и применения ККТ; единого социального налога и налогообложения доходов физических лиц; ресурсных, имущественных и прочих налогов; контрольной работы; общий; финансовый; учета налоговых поступлений и отчетности; материально-технического снабжения; кадров; юридический; капитального строительства и эксплуатации зданий и сооружений; урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства; работы с налогоплательщиками и СМИ; контроля налоговых органов; анализа и прогнозирования налоговых поступлений; контроля в сфере производства и оборота алкогольной и табачной продукции; системного и технического обеспечения; информационных технологий; ввода и обработки данных; комплексного развития налоговых органов; регистрации и учета налогоплательщиков; безопасности.  В связи с реализацией федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2001 г. № 888, проведен ряд мер совершенствования налогового администрирования и оптимизации структуры управлений ФНС России по субъектам РФ. Так, Приказом МНС РФ от 16.02.2004 г. № БГ-3-25/123@«О типовой структуре и перечне направлений деятельности структурных подразделений Управления МНС России по субъекту Российской Федерации с предельной численностью свыше 200 единиц» утверждена новая типовая структура Управления ФНС России по субъекту РФ. Она включает руководство, а также отделы: общего обеспечения; финансового обеспечения; кадрового обеспечения; безопасности; материально-технического обеспечения; юридический; регистрации и учета налогоплательщиков; работы с налогоплательщиками и СМИ; информационных технологий; системного, технического и телекоммуникационного обеспечения; ввода и обработки данных; учета и отчетности; аналитический; урегулирования задолженности; организационно-методического обеспечения; планирования контрольной работы и организации камеральных проверок; выездных проверок; по работе с крупнейшими и основными налогоплательщиками; контроля применения ККТ, производства и оборота алкогольной и табачной продукции; контроля налоговых органов комплексного развития налоговых органов; обеспечения процедуры банкротства.  Следует отметить, что на основании Приказа МНС РФ от 12.04.2004 г. № САЭ-3-25/280@ «О проведении комплекса мероприятий по модернизации территориальных органов МНС России в 2004 году» срок окончательного перехода управлений ФНС по субъектам РФ на новые структуры перенесен до особого распоряжения.  Нижнюю ступеньку в иерархии занимают инспекции ФНС РФ по районам (районные и межрайонные) и городам без районного деления, которые и выполняют основную нагрузку по непосредственному контролю над исполнением налогового законодательства всеми физическими и юридическими лицами на подведомственной территории. В соответствии с НК РФ они обеспечивают учет налогоплательщиков, правильность начисления ими налогов и платежей, а также поступление средств по этим платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Также они контролируют своевременность предоставления плательщиками бухгалтерских отчетов, налоговых деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет. Кроме того, на аналитические отделы именно этих подразделений возложены обязанности по составлению отчетности, анализу экономической ситуации и предоставлению, районным и городским финансовым органам сведений о фактически поступивших в бюджет суммах.  В крупных городских и районных налоговых инспекциях могут быть созданы отделы и группы по видам налогов, работа которых строится по отраслевому принципу. Стоит отметить, что по отраслевому принципу организуется и работа в сельских районных налоговых инспекциях с количеством сотрудников до 60 человек. Основным структурным функциональным звеном инспекции ФНС РФ по субъекту федерации, области, району является отдел.  Кратко остановимся на особенностях работы налоговых органов с крупными налогоплательщиками. На протяжении последних лет в налоговых инспекциях всех уровней особое внимание уделялось группе предприятий, которые давали в совокупности более 60% от общей суммы налоговой мобилизации инспекции. Учитывая значительную роль, которую такие крупные и основные налогоплательщики играют для бюджетных доходов, руководство налоговых органов постоянно стремилось привлечь для работы с крупными плательщиками наиболее квалифицированные кадры инспекции. Серьезным шагом в этом направлении стало не только создание межрегиональных инспекций по отраслям промышленности, но и создание при каждом управлении ФНС по субъекту РФ межрайонной инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Это решение было оформлено Приказом МНС РФ от 05.04.2002 г. № БГ-3-30/179 «О создании межрайонных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам». Эта мера призвана повысить качество администрирования крупнейших налогоплательщиков и результативность работы налоговых органов.  На эти инспекции были возложены обязанности по комплексному контролю над крупнейшими налогоплательщиками подведомственной территории. В рамках этих обязанностей осуществляются детальное (в том числе с применением специального программного обеспечения), изучение отчетности крупнейших налогоплательщиков, проводится анализ их финансового состояния, а также оцениваются перспективы дальнейшего развития этих компаний.  Такая специализация инспекции позволяет достичь нескольких целей: • инспекторский состав может детально знать специфику каждого крупного предприятия подведомственной территории и учитывать ее при подготовке и проведении комплексных выездных проверок и других мероприятий контрольного характера;  • с крупнейшими налогоплательщиками работают наиболее квалифицированные сотрудники инспекций ФНС РФ;  • учитывая ограниченное количество крупных предприятий, инспекторский состав данных отделов имеет техническую и хронологическую возможность уделить большее внимание исследованию и анализу каждого плательщика, что существенно повышает эффективность работы налоговых органов и мобилизацию средств в бюджеты всех уровней.  Полагаем, что завершение административной реформы и необходимость существенного улучшения налогового администрирования потребуют внесения ряда принципиальных изменений в организационную структуру ФНС.

2.2 Практика проведения государственного налогового контроля в России

Налоговое законодательство не использует понятия экономической целесообразности и не регулирует порядок и условия ведения хозяйственной деятельности.

Обоснование расходов, уменьшающих в целях налогообложения полученные доходы, не может оцениваться с точки зрения их целесообразности, рациональности, эффективности или полученного результата.

В силу принципа свободы экономической деятельности (ст. 8 ч. 1 Конституции РФ) налогоплательщик осуществляет ее самостоятельно на свой риск и вправе самостоятельно и единолично оценивать ее эффективность и целесообразность.

В силу этого налоговые органы не могут оценивать обоснованность расходов, уменьшающих налогооблагаемую прибыль, с точки зрения их рациональности, эффективности или полученного результата.

В 2014 г.начнут действовать новые правила камеральных проверок.

В частности, налоговая вправе запросить пояснения по декларациям с убытками или по уточненным декларациям к уменьшению.

Действия и решения налоговых инспекций можно оспорить в суде только после обжалования в ФНС.

Если у организации есть заблокированные счета в банках, то новый счет открыть не получится.

Выездные проверки стали реже, но дороже. Риск выездных налоговых проверок у организаций в 2013 г. меньше по сравнению с 2012 г. Число проверок снизилось почти на четверть. Однако средние доначисления по факту проверок выросли почти до 10 млн рублей.

Налоговые органы сокращают число выездных проверок и сейчас проверяется 6 компаний из 1000, что составляет 0,6%.

Налоговики стараются брать не количеством, а качеством проведения проверок и ориентированы на 100-процентный результат проведения выездных налоговых проверок.

Если налоговый орган вышел на выездную проверку, он обязан обнаружить правонарушение.

Если он ничего не доначислил по результатам проверки, назначается служебное расследование на предмет обоснованности включения налогоплательщика в план проведения проверок.

Глубина проверки не должна составлять более трех лет. То есть если решение о проведении контрольного мероприятия принято в 2014 году, то могут быть проверены периоды 2013, 2012 и 2011 годов. 2010 год для проведения ревизии уже закрыт.

Однако эти временные рамки могут быть расширены.

ФНС вправе запросить документы за рамками трехлетнего срока, если к этому времени относится предоставление организацией уточненных деклараций.

В этом случае инспекторы могут проверить весь корректируемый период в рамках выездной проверки. Это правило введено в п. 4 ст. 89 НК РФ Федеральным законом от 27.07.2010 N 229-ФЗ и применяется независимо от того, в какую сторону меняется сумма ранее заявленного налога.

Кроме того, у налогоплательщика могут запросить документы по операциям, выходящим за рамки трех лет, если они влияют на финансовые результаты проверяемого периода.

В первую очередь инспекторы смотрят полноту учета наличности.

Самые типичные ошибки для компаний любых регионов:

Во-первых, компании заполняют кассовую книгу не ежедневно.

Во избежание штрафа на 40-50 тыс. рублей, необходимо вносить в книгу записи по всем приходным и расходным кассовым ордерам.

Иногда инспекторы также пытаются привлечь компании к ответственности за то, что они не распечатывают книгу каждый день. Однако этот вопрос спорный, если компания добросовестно ведет электронную книгу.

Во-вторых, инспекторы обращают внимание на то, что суммы в приходных ордерах и справках-отчетах кассира-операциониста не соответствуют дневной выручке в журнале.

Это возможно, если журнал кассира-операциониста ведется от случая к случаю или в него попали случайные ошибки.

В-третьих, налоговики отмечают, что многие индивидуальные предприниматели игнорируют порядок ведения кассовых операций: не ведут кассовую книгу, не утверждают лимит кассы и т. д.

Положение № 373-П на ИП распространяется, поэтому предприниматели обязаны соблюдать кассовую дисциплину.

Штраф для предпринимателей за ее нарушение меньше, чем для организаций – 4 - 5 тыс. рублей

Еще один повод для споров - срок проведения проверки и ее приостановление. Налоговикам дается 2 месяца на контрольное мероприятие со дня принятия решения о ее проведении.

Если налоговый орган не укладывается в отведенное время, он вправе принять решение о продлении ревизии. В этом случае решение, подтверждающее этот факт, должно быть передано проверяемой компании.

При нехватке времени на проверку деятельности компании налоговики могут использовать не продление, а приостановление проверки. При наличии установленных законом оснований выездную проверку можно прерывать несколько раз.

Общий срок приостановления не может превышать шесть месяцев. Но если запрашивалась информация у иностранного государства, есть возможность увеличить время приостановления еще на три месяца (п. 9 ст. 89 НК РФ). С учетом приостановления и продления общая продолжительность выездной проверки может составить 1 год и три месяца.

Сегодня выездные проверки редко проходят в рамках минимального установленного срока в два месяца. В большинстве случаев они затягиваются в среднем на 6-9 месяцев.

При этом сами налоговики не заинтересованы в ревизиях, которые длятся дольше года, так как в этом случае для них может оказаться закрыт трехлетний срок давности привлечения налогоплательщика к ответственности за совершение правонарушения.

ОТЧЕТ О РЕЗУЛЬТАТАХ КОНТРОЛЬНОЙ РАБОТЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

По состоянию на 01.01.2014г.

	Код строки	Количество, единиц	Дополнительно начислено платежей (включая налоговые санкции и пени), тыс. рублей	Из графы 2 налогов
А	Б	1	2	3
Камеральные проверки	3010	34 204 702	55 876 794	47 873 773
из них выявивших нарушения	320	1 766 156	X	X
Пени за несвоевременную уплату налогов, взносов, сборов и штрафные санкции по результатам проверок соблюдения банками требований, установленных статьями 46, 60, 76, 86 НК РФ	30	X	60 672 824	X
Выездные проверки организаций, индивидуальных предпринимателей и других лиц, занимающихся частной практикой	3040	39 771	279 041 455	210 348 616
из них: выявившие нарушения	3041	39 316	X	X
из строки 3040: проверки организаций	3045	33 205	269 765 854	203 538 220
из них: выявившие нарушения	3046	32 808	X	X
из строки 3040: проверки индивидуальных предпринимателей и лиц, занимающихся частной практикой	3050	6 566	9 275 601	6 810 396
из них: выявившие нарушения	3051	6 508	X	X
Выездные проверки физических лиц (за исключением индивидуальных предпринимателей и лиц, занимающихся частной практикой)	3055	1 560	2 257 434	1 580 852
из них: выявившие нарушения	3056	1 517	X	X
Всего - выездные проверки организаций и физических лиц	3060	41 331	281 298 889	211 929 468
из них: выявившие нарушения	3061	40 833	X	X

Камеральная налоговая проверка проводится на основе налоговой декларации (расчета) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа, в течение трех месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета).