ГЛАВА ПЕРВАЯ

СУЩНОСТЬ И ЗАДАЧИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА КУРСА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»

§1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 129) и принятого на основании ее прямого предписания федерального за­ кона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации есть еди­ ная, федеральная централизованная система органов, осуществляю­ щих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Кон­ ституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, выполняющих другие, установленные феде­ ральными законами функции. Прокуратура Российской Федерации представляет собой, таким образом, полифункциональную систему,

вчисле функций которой прокурорский надзор занимает ведущее место. Функция надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов

всилу заложенного в ней содержания наиболее полно и последова­ тельно выражает государственно-правовое предназначение прокура­ туры, характеризует специфику ее деятельности, определяет ее место

всистеме государственных органов.

Иные функции устанавливаются Федеральным законом «О про­ куратуре Российской Федерации». Хотя формулировка части 1 ста­ тьи 1 данного закона допускает возможность установления функций другими федеральными законами, практически в ней нет необходи­ мости. Однако нужно обратить внимание на уровень законов — фе­

2 Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации

деральный, что, безусловно, связано и подчеркивает федеральную природу системы органов прокуратуры Российской Федерации. Воз­ ложенные на прокуратуру Российской Федерации функции меж­ дународного сотрудничества, уголовного преследования, участия в правотворческой деятельности, координации деятельности пра­ воохранительных органов, участия в рассмотрении дел судами об­ щей юрисдикции и арбитражными судами, наряду с функцией над­ зора за соблюдением Конституции Российской Федерации и испол­ нением законов, также имеют прямое отношение к характеристике государственно-правового предназначения прокуратуры, обеспечи­ вая решение стоящих перед прокуратурой задач свойственными ей правовыми средствами.

Для понимания сущности прокуратуры Российской Федерации ключевое значение имеют ее цели. По законодательному определе­ нию целями российской прокуратуры выступают: обеспечение вер­ ховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов об­ щества и государства. Будучи представленными в определенной ча­ сти в деятельности других государственных органов, названные цели специфичны своей значимостью для прокуратуры, поскольку их достижение отражает доминирующую направленность ее деятель­ ности.

Подчас прокуратуру Российской Федерации пытаются предста­ вить в качестве рудимента тоталитарного режима или даже органа, унаследованного из феодальной эпохи. Иногда говорят о прокурату­ ре как инструменте централизованного контроля за всеми социаль­ ными процессами, происходящими в обществе и государстве. Такого рода рассуждения можно рассматривать лишь в качестве полемиче­ ских приемов (едва ли их допустимо считать удачными), но отнюдь не как научно-состоятельные выводы, основанные на знании истин­ ной роли прокуратуры в России.

Цели прокуратуры со всей определенностью свидетельствуют о том, что прокуратура является единственным органом государства, для которого категория законности имеет универсальное, определя­ ющее, связанное со всеми сторонами ее деятельности значение. Оно касается всех явлений и процессов правовой действительности, в ко­ торых находят воплощение основные свойства, смысловое содержа­ ние главных проявлений законности. Прокуратура Российской Фе­ дерации непосредственно связана с утверждением законности как определенного типа политико-правового режима, ориентированно­

го на повсеместное единообразное и точное исполнение законов, имея в виду в первую очередь главный закон страны — Конститу­ цию Российской Федерации — всеми субъектами системы примене­ ния права. Для прокуратуры законность является непременным все­ общим принципом деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, дру­ гих негосударственных структур. Обеспечению соблюдения данного принципа, непосредственно направленного на признание верховен­ ства закона, прокуратура отдает значительную часть своих сил. Про­ фессиональная деятельность прокуратуры способствует пониманию законности как особого, подчиненного требованиям закона порядка организации работы государственных учреждений, органов местно­ го самоуправления, своего рода эталона оптимального способа обе­ спечения исполнительской дисциплины в системе государственной и муниципальной службы.

Защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых зако­ ном интересов общества и государства прокуратурой воспринима­ ется не только в качестве обязательного направления деятельности, вытекающего из ее целей, но и как формы проявления законности, имеющей в своей основе определенный стиль взаимоотношений личности и государства, гарантирующих разумные пределы допусти­ мого вторжения государства в сферу интересов личности, выполне­ ние предусматриваемых Конституцией Российской Федерации обя­ зательств государства перед гражданами и граждан перед государ­ ством, о чем в свое время писал известный специалист в области теории прокурорского надзора В. В. Клочков1, и в этой связи умест­ но сказать о законности как методе решения общегосударственной задачи достижения нужного баланса интересов личности, общества, государства, который с помощью правовых средств прокуратуры на­ ходит все более широкое применение в практике государственного строительства.

Достижение целей прокуратуры обеспечивается решением ком­ плекса задач, которые, будучи обязательными для исполнения, опре­ деляют систему свойственных прокуратуре функций. Концентрируя в своем содержании главные ориентиры деятельности прокуратуры, задачи прокуратуры во взаимосвязи с определяемыми ими функци­

1См.: Клочков В. В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.

ями наиболее предметно раскрывают ее государственно-правовое и социальное предназначение. Хотя закон не содержит перечня задач органов прокуратуры Российской Федерации, анализ материалов многоплановой деятельности органов прокуратуры, определяющих ее статус, нормативно-правовых документов позволяет сделать вы­ вод о том, что комплекс задач прокуратуры достаточно широк, имея в своей основе ее ведущие ролевые позиции, характеризующие спе­ цифику и место прокуратуры в системе государственных органов.

Роль прокуратуры как одного из влиятельных элементов право­ вого механизма обеспечения единства и укрепления законности об­ условливает ее ключевое значение и прямую связь ее деятельности с утверждением единства в понимании всеми государственными и негосударственными структурами, институтами гражданского обще­ ства, должностными лицами и гражданами содержания действующих на территории Российской Федерации законов и практики их при­ менения в общегосударственном масштабе. Осуществляемый про­ курорской системой правовой мониторинг, который специалиста­ ми определяется как системный анализ состояния законодательства

иправоприменительной практики, непосредственно связанный с ее действиями по обеспечению точного и единообразного исполнения законов, в свою очередь, находящимися в прямой зависимости от со­ стояния правовой базы государства, предполагает и соответственно определяет наличие у российской прокуратуры в силу специфики ее деятельности задач, решение которых сопряжено с ее активным уча­ стием в формировании законодательной базы государства.

Как звено системы государственного контроля, являющееся, по существу, вершиной его пирамиды, прокуратура фактически высту­ пает в качестве органа, консолидирующего действия контролирую­ щих органов, направленные на устранение, предотвращение, пре­ сечение и восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, государственных органов и муниципальных образований, включая использование судебного порядка их защиты, достижение слаженной и эффективной работы по выявлению пра­ вонарушений, предупреждению противоправных деяний, что также влияет на содержание ее задач.

Всовременных условиях деятельность российской прокуратуры не мыслится вне взаимодействия с соответствующими компетент­ ными органами и должностными лицами иностранных государств

имеждународными организациями по широкому кругу вопросов международно-правового характера. Они в первую очередь касают­

ся выполнения международно-правовых обязательств России, ока­ зания правовой помощи по конкретным делам, участия в подготовке международных соглашений и др.

Органам прокуратуры принадлежит одна из ведущих ролей в ограждении общества от преступных посягательств, создании об­ становки неотвратимости ответственности за совершение престу­ плений. Вместе с тем, занимая особое место в системе правоохрани­ тельных органов, прокуратура в силу своей компетенции призвана выступать в качестве организующего центра обеспечения согласо­ ванности действий правоохранительных органов в борьбе с преступ­ ностью.

Названные и диктуемые отмеченными факторами задачи мо­ гут рассматриваться в качестве основных. Свою конкретизацию они находят в задачах производных, которые, имея в виду их сущност­ ную направленность, могут быть обозначены как функциональные. О них пойдет речь в последующем изложении.

Эффективность решения стоящих перед прокуратурой задач и выполнение возложенных на нее функций находится в прямой за­ висимости от диапазона находящихся в ее распоряжении правовых средств, реального веса заложенного в них правозащитного потен­ циала. В последние годы стало модным заявлять о чрезмерности предоставленных прокурорам полномочий. Соблазн участия в кам­ пании ревизии правовых средств прокуратуры не миновал даже про­ курорских работников — бывших и действующих. При этом забыва­ ется одна простая вещь: такие выводы требуют серьезной аргумента­ ции, подтверждения материалами глубоких научных исследований, которых, в сущности, нет. Уязвим и сам подход к использованию по­ добных оценок: в нем не просматривается конструктивного начала, позитивных целей, взвешенного анализа рационального объема пол­ номочий прокуратуры. Между тем вполне очевидно, что правовые средства, которыми наделены прокурорские работники, за пределы их функций не выходят, о чем подробно будет сказано в следующих главах.

Цели и задачи прокуратуры Российской Федерации, достиже­ ние и решение которых обеспечивается ее деятельностью, определя­ ют ее заметную роль в жизни государства. Проводя большую работу по утверждению верховенства Конституции Российской Федерации, действующих на ее территории федеральных законов, прокуратура вносит крупный вклад в дело защиты прав и свобод человека и граж­ данина, охраняемых законом интересов общества и государства, со­

6 Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации

вокупность которых определяет сущность и содержание националь­ ных государственных интересов России.

Располагая недюжинными, заложенными в ее функциях возмож­ ностями влияния на состояние законности и правопорядка, орга­ ны прокуратуры Российской Федерации на протяжении многих лет вели и продолжают выполнять большой объем работы, направлен­ ной на нейтрализацию деструктивных явлений и процессов, особен­ но заметно заявивших о себе в переходный период девяностых годов прошлого столетия и далеко не остаточные формы которых сохра­ няются и в настоящее время. Даже имея в своей основе объектив­ ные причины, эти явления и процессы практически всегда связа­ ны с факторами правового характера — несовершенством законода­ тельства, правовым нигилизмом, дефектами правоприменительной практики и др.

Проводя широким фронтом борьбу с правонарушениями, исхо­ дя из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, подчиняя всю свою деятельность устранению любых откло­ нений от требований закона, прокуратура вместе с тем ни в коей мере не может быть отнесена к числу силовых структур, о чем мне­ ние время от времени внедряется в общественное сознание. Прав­ да, в последние годы разговоры об этом практически прекратились. Несостоятельность причисления прокуратуры к силовым структурам очевидна. У нее нет ни собственных охранных подразделений, ни от­ рядов специального назначения. Прокурор по общему правилу ад­ министративной властью не обладает, хотя, бесспорно, деятельность прокуратуры носит властный характер, но проявляется эта власт­ ность особо. Она заключается в обязательности исполнения требо­ ваний прокурора, основанных на его полномочиях, установленных законом.

Благодаря своей деятельности, в первую очередь связанной с вы­ полнением надзорной функции, прокуратура играет конструктив­ ную роль в деле защиты основ федеративного устройства страны, достижения оптимального соотношения интересов Российской Фе­ дерации и интересов ее субъектов. Немаловажно отметить, что при этом руководящее значение имеет неукоснительное следование ак­ сиоматическому требованию, указывающему на прямую зависи­ мость силы регионов от силы федерального центра, а силы центра от степени развитости экономической и социальной сфер субъектов Российской Федерации.

Проводимой деятельностью по охране законности, оказывающей действенное влияние на пресечение и предупреждение правонаруше­ ний допреступного и преступного характера, прокуратура подтверж­ дает свою необходимость для обеспечения поступательного социаль­ ного развития, модернизации экономики, утверждения порядка, об­ щественной и государственной дисциплины во всех без исключения областях жизни страны.

Прокуратура в состоянии оказать и фактически оказывает надеж­ ную помощь Президенту Российской Федерации в выполнении воз­ ложенных на него Конституцией Российской Федерации функций. Система органов прокуратуры, в круг обязанностей которой входит надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, рас­ полагает, пожалуй, наиболее широкими возможностями в поддерж­ ке реализуемых Президентом Российской Федерации мер, определя­ емых его конституционной ролью гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

О серьезном вкладе прокуратуры Российской Федерации в укре­ пление законности в стране достаточно убедительно говорят резуль­ таты ее работы на основных направлениях надзорной деятельности. Прокурорами ежегодно выявляется более четырех миллионов право­ нарушений, причем наибольшее их количество приходится на соци­ альную сферу и сферу экономики, которым в надзорной практике придается приоритетное значение. Высокому уровню правонаруше­ ний соответствуют масштабы выходящих из стен прокуратуры актов прокурорского реагирования. Это сотни тысяч представлений, про­ тестов прокурора, около миллиона исковых заявлений в защиту ин­ тересов граждан, общества, государства, направляемых в суды, зна­ чительное число лиц, привлеченных по материалам органов проку­ ратуры к дисциплинарной и административной ответственности, И др.

Укрепление законности, наряду с устранением нарушений зако­ на, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям.

Анализ правотворческой и правоприменительной деятельности позволяет считать, что режим законности в государстве обеспечива­ ется:

•наличием отвечающей потребностям общества тщательно выверенной стратегии законотворческой деятельности;

•своевременной корректировкой и пополнением действую­ щих на территории Российской Федерации законов;

•эффективной работой системы государственного контроля, который призван играть ведущую роль в выявлении и устра­ нении нарушений закона;

•согласованной деятельностью всех государственных органов, негосударственных структур по обеспечению точного и еди­ нообразного исполнения закона всеми субъектами право­ применения;

•глубоко продуманным обоснованным определением приори­ тетов в деятельности правоохранительных органов, их свое­ временной корректировкой;

•надлежащим уровнем правовой культуры и правосознания должностных лиц и граждан;

•обстановкой неотвратимости ответственности за нарушение требований закона.

Обеспечение законности относится к числу целей (и задач) не только прокуратуры. Оно достигается усилиями системы высших ор­ ганов государственной власти, других государственных органов, не­ государственных структур, общественных объединений, граждан. В нее входят Президент Российской Федерации, Федеральное Собра­ ние, Правительство Российской Федерации, федеральные органы ис­ полнительной власти, органы местного самоуправления, правоохра­ нительные органы, контролирующие органы, коммерческие и неком­ мерческие организации и др. Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. Вливаясь в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способ­ ствующих им условий в итоге образуют крупное социально-правовое явление, оказывающее серьезное влияние на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строительство, особенно в условиях сложных периодов жизни стра­ ны, защита прав и свобод граждан, интересов общества имеют более высокие шансы на успех при эффективном использовании правоза­ щитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры как важнейшего института государственной правоохраны.

Вместе с тем абсолютно некорректными и неприемлемыми пред­ ставляются попытки переложить на прокуратуру весь груз ответ­ ственности за состояние законности в целом и за состояние преступ­ ности в том числе, обвинения ее в том, что осуществляемый прокура­ турой надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, за исполнением действующих на территории России законов отвле­ кает ее силы от решения задач борьбы с преступностью.

Специфику деятельности российской прокуратуры рельефно от­ ражает ее место в системе государственных органов. Применительно к данной проблеме высказываются различные суждения и предложе­ ния. Наиболее убедительной, на наш взгляд, выглядит позиция пра­ воведов, считающих, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти — законодательную, исполнительную и судебную, и оцени­ вающих как бесплодные попытки привязать прокуратуру к той или иной из названных властных систем. Данная позиция представля­ ется обоснованной, поскольку учитывает особый характер деятель­ ности прокуратуры, ее независимость от конъюнктуры социальных, экономических, политических процессов в жизни общества, подчи­ ненность интересам обеспечения единства и укрепления законно­ сти. Она ни в коей мере не сказывается отрицательно на решении стоящих перед ней задач. Более того, являясь по своей сути элемен­ том системы сдержек и противовесов, российская прокуратура ак­ тивно способствует утверждению режима действенного и плодотвор­ ного сотрудничества различных ветвей государственной власти.

Законодательная власть благодаря надзорной, а также другим функциям прокуратуры, получает богатейший источник уникальной информации о состоянии правовой базы страны, имеющихся пробе­ лах и противоречиях действующего законодательства, что позволя­ ет ей с большим знанием дела формировать стратегию правотворче­ ской деятельности, ее планомерное осуществление. Исполнительная власть в лице прокуратуры имеет надежного союзника в укрепле­ нии государственной дисциплины, основывающейся на повсемест­ ном точном и единообразном исполнении законов. Действия проку­ ратуры по выявлению, устранению, пресечению и предупреждению правонарушений, ее активное влияние на практику расследования преступлений, которое не ослабили даже радикальные меры, кос­ нувшиеся статуса прокурора в уголовном процессе, реформирования следственного аппарата, значительно возросшая в последние годы роль прокуратуры в борьбе с коррупцией, создают для органов ис­ полнительной власти благотворные условия для эффективного, со­ провождающегося меньшими затратами проведения в жизнь управ­ ленческих решений. Наконец, участие прокуроров в гражданском, административном, уголовном судопроизводстве помогает с мень­ шей вероятностью судебной ошибки разрешать правовые конфлик­ ты, возникающие в практике исполнения законов, осуществлять су­ дебный контроль за законностью действий и решений правоохрани­ тельных органов, органов государственной власти.