Тема: Возникновение (создание), становление и развитие прокуратуры России. Предмет и система курса «Прокурорский надзор».

Прокурорский надзор – дисциплина коварная, необходимая каждому юристу. Нужно изучать закон о прокуратуре, главу 7 Конституции (наиболее важные, общие и принципиальные положения, которые находят конкретизацию в законах по двухуровневой системе) (статья 129 Конституции – «справедливость восторжествовала») и массу других правовых отраслей.

Что такое прокурорский надзор (ПН)?

(1) как учебная дисциплина;

(2) как определенный вид деятельности;

(3) как область научного знания;

Название ПН – условное. Речь идет о деятельности прокуратуры в целом (а не только о прокурорском надзоре как об одной из деятельности прокуратуры). Прокуратура - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих (1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, (2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, (3) уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих (4) иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом.. Функция уголовного преследования неслучайная. Покуратура – государственно-правовое учреждение в отличие от общепринятых в большинстве странах стандартов рассматривать прокуратуру как органа уголовного преследования, у нас – многофункциональный орган (но главная деятельность всё-таки надзорная).

Как нам работать? (1) Знание законов; (2) учебная литература (последнее издание Ястребова в соавторстве 2019 года – на него ориентироваться; учебник А.Я. Сухарева); (3) отраслевое законодательство; (4) журналы («Законность», «Юстиция», «Государство и право», «Уголовное законодательство», «Вестник университета генеральной прокуратуры» - не самый сильный, «Прокурор»).

* После 1 февраля 1918 года все, что было до 1 февраля датируется старым стилем.

День прокурорского работника – 12 января. Приурочен праздник был к 285-летию Прокуратуры (через год 300-летие будет). Учрежден в 1722 году – первый год после того, как Россия вздохнута с облегчением после изнурительной Северной войны длительностью в 21 год. Причем кроме Северной войны со Швецией были военные столкновения и с Польшей и с Турцией – очень неспокойное для России время, хотя Петр I (первый император, хотя некоторые считают, что первым был Тушинский Вор) получил страну в достаточно приличном, благополучном положении от его родителя – Алексея Михайловича (Тишайшего). Петр стремился и поднимать экономику (Демидовы; Тула превращается в город, который производит вооружение; идет освоение Урала (создание Екатеринбурга – по имени супруги Петра) и Сибири); сельское хозяйство – закупка семенного фонда и скота. Но с управлением в стране все обстоит не так благополучно как с нововведениями (социальная, политическая, военная реформы). Почему? По свидетельству современников виртуозные формы завладения казной демонстрируют чиновники того времен и феноменальную неисполнительность царских указов. Законодательный орган при Петре – Сенат (1711 год), чтобы жизнь в стране не останавливалась ни на один момент, когда Петра не было в стране (обычно Петр I направлял идею в Сенат, а Сенат оформлял ее).

1697 год – Петр I отправился в путешествие, хотя он не был туристом. Петр интересовался новинками, которые были в Европе и могли быть применены в России. Создание института генерала-ревизора в Сенате (серьезные полномочия). Вводится дежурство гвардейских офицеров (большие права: могут обратить внимание любого сенатора на необходимость исполнения любого сената; а за ненадлежащее поведение – могли арестовать и проводить в крепость). Но и эти нововведение не помогли решить проблему. Фискалы быстро скомпроментировали себя (их материальное вознаграждение – половина штрафа). Купец Маслов не платит подушный сбор, - по этому доносу направляется экспедиция из солдат, которые нашли факт укрытия денег, половина из которой идет в качестве вознаграждения. Рождается идея создания прокуратуры как органа надзора за исполнением актов органов власти. Прототипом была французская прокуратура. Шведы и немцы были консультантами у Петра – они доводили до ума Петра Первого, и они, в значительной части, сыграли роль в том, что Петр Первый проникся идеей о создании прокуратуры.

Был издан соответствующий Указ 12 января 1722 года: «быть в Сенате генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также по прокурору в каждой коллегии. Учредить также должности рекетмейстера (докладик, деятельности которого Петр Первый уделял большое значение), экзекутора и герольдмейстера». Как показало продолжение дальнейших событий, это было только начало мер по созданию системы рычагов обеспечения исполнения законом. Создание центра прокуратуры.

18 января 1722 года – Указ об учреждении прокуроров при надворных судах в губернских городах и в столицах (апелляция, надзор, обладание определенной подсудностью, перехват жалоб, идущих непосредственно Императору). Формирование периферии.

Фундаментальное определение правового статуса Генерала-прокурора, а также дальнейшее формирование и функционирование прокурорской системы по Указу от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора»: «Сей чин яко око Наше [государево] и стряпчий о делах государственных»  Он повинен сидеть в Сенате и смотреть, чтобы дела не только на столе вершились, но и делом подтверждались, а если кто-то проявляет нерадивость из Сената – рапортовать непосредственно Петру I должен Генерал-Прокурор, а в отношении решений, указов, принимаемых Сенаторами, в случае с ними несогласия, протестовать [средство прокурорского реагирования, которым прокуроры пользуются до сих пор; были попытки заменить это средство каким-нибудь другим]. Централизаци – обеспечение единства исполнения законов (надзорная функция здесь выступает решающим началом).

На редкость удачный выбор первого Генерал-прокурора – Павел Иванович Ягужинский (не граф изначально! Графом он станет при Анне Иоановне незадолго до его кончины). Многие высказываются в отношении него в отрицательном ключе сегодня. Феликс Разумовский (историк), в частности, высказывался о нем достаточно небрежно.1

Генерал-прокуроры могли проводить и дознание, они составляли резюме по определенным группам вопросов. Это были люди достаточно хорошей подготовки. Два из них – Ягужинский (знал несколько языков, был начинан, имел опыт дипломатической работы, привлекался к мирным переговорам, а, принимая участие в пиршествах, не терял голову и обладал колоссальной работоспособностью и исполнительностью) и Бутролин (?) – очень выделялись из них. Муравьев вошел в историю как блестящий историк, который прекрасно изложил историю Прокуратуры (период деятельности Ягужинского – золотой период прокуратуры).

1725 год – Петр Первый скончался. После Петра, который незадолго до смерти успел сделать Екатерину Первую, далекую от политики и государственной службы, императрицей. Меньшиков возобладал и стал играть первую скрипку. Он мог претендовать на занятие самой первой должности в государстве, так как он добился согласие Екатерины на женитьбу Петра II на своей дочери, хотя их брак впоследствии не состоялся.

Анну Иоанновну пригласили на царствие. Здесь напоминает о себе Ягужинский. Члены Верховного тайного совета снарядили 3 делегатов + т.н. «кондиции» (Анна Иоановна должна дать согласие на следование этим условиям, и тогда ее готовы признать главой государства; по сути, они обрекали ее на безвластие: она ничего не могла сделать без согласия с Верховным тайным советом). А.И., воспользовавшись брожением среди своих противников, «изорвала» кондиции (как ей помог Ягужинский?). П.И. Ягужинский был снова возвышен и поставлен в должность Генерал-прокурора, но через 2 года он скончался в своем имении.

Правление Елизаветы (дочери Петра Первого) – с помощью гвардейских офицеров сумела занять императорский трон в России. Она любила развлечения и разбиралась в государственных делах. В силу осознания родства с Петром, она дополнила и возродила многие начинания своего отца. Одно из назначений – Глебов – генерал-прокурором. Но он был нечист наруку, был уличен в растрате казенных средств, за что поплатился при Екатерине II: она отправила его в отставку в его загородное явление, где он и завершил свои дни.

Екатерина Великая любила людей умных. Потемкин при ней был первым человеком, именно он определял государственную политику, формулировал предложения об осуществлении различных мероприятий, именно он вел внешнюю политику, с его именем связано мирное присоединение Крыма (сумел договориться с правителями того времени). На должности генерал-прокурора был Александр Алексеевич Вяземский. По успехам во внутренней политике он стоял на одном уровне с Потемкиным по его влиянию на внешнюю политику. Генерал-прокурор ведал не только чисто правовыми вопросами. Роман «Фаворит».

Екатерина II – русская немка – заботилась о России даже больше, чем некоторые русские. Отчасти это правда, но она это делала и для своих целей. Она провела ряд важных реформ, охватывающих актульные вопросы и для того времени, и для нашего времени. Главное достижение итогов ее деятельности – подготовка и принятие законодательного акта «Учреждение для управления губерний» от 7 ноября 1775 года. Почему она считала его главным достижением и почему предки до сего времени с большим интересом изучают этот документ? Во-первых, всем помнится, что губернская реформа Петра Первого не имела успеха, и те 8 (а затем – 9) губерний не привели к заметным изменениям в обеспечении порядка в государстве (особенно свящанным с расходами финансовых и других средств, которые зависели от оборотоспособности страны, а также ее внутренняя безопасность). Екатерина вторая убедилась в неудачности этой реформы в 1773-75 гг (восстание Емельяна Пугачева)  ускорило принятие Указа, над которым Екатерина работала с 1762 года (вернее, не над указом, а над усовершенствованием территориальногоу устройства). Для противостояния Пугачеву не могла противостоять регулярная армия, поэтому пришлось даже призвать армию Суворова.

Указ о должности Генерал-прокурора Петра Первого = прокуроры должны следить за исполнением законодательных положений; а при Екатерине Второй = более подробные задачи губернских прокуроров и стряпчих (смотрят за установлением порядка, следят за производством казенных и уголовных дел, следят за тем, чтобы никаких запрещенных сборов с населения никто не собирал). Фигура губернского прокурора, которые раньше возникали стихийно (но точного определения правового статуса прокурора не было), стала восприниматься серьезно в системе государственного управления. Наблюдая за сохранением порядка, законом установленного, прокуроры обязаны были просматривать все исполнительные акты из присутственных мест (от губернатора и отраслевых органов его губернского правления), которые без пометы губернского прокурора не приводились в действие (важное, глобальное полномочие). Один из губернских прокуроров – Д.А. Ровинский (ему принадлежит уникальная коллекция гравюр с богатым диапазоном сюжетов; публиковал очерки о прокурорской деятельности; один из заметных сотрудников подготовки судебной реформы 1864 года). Чичиков из «Мертвых душ» - успешный предприниматель того времени – визиты совершал по важности: губернатор, предводители дворянства, губернский прокурор (оценка деятельности генеральных губернаторов). А.Ф. Кони оценивал учреждение должности губернского прокурора как величайшее наследие деятельности Екатерины Великой. Он олицетворял наместие власти, обеспечивал укрепление законности на месте.

Павел Первый лояльно относился к деятельности прокуроров, хотя деятельность его родительницы не очень устраивала. Он довольно часто менял прокуроров (больше года они не задерживались).

Александр Первый (своеобразная фигура на троне, находился под большим влиянием французской революции, задумывался над отменой крепостного права) подошел достаточно радикально к реформированиям государственного управления, в том числе в части обеспечения законности и, следовательно, роли Генерал-прокурора. 1802 год – реформа управления: упразднение постепенно коллегий петровских, которые пришли на замену приказом до него существовавших, и создает министерства, а среди первых – было министерство юстиции (министр юстиции = Генерал-прокурор – Г.Р. Державин – первый министр юстиции и генерал-прокурор). В отношении назначения Державина было немало шуток, тем более что он пробыл в этой должности около года. Якобы будучи блестящим литератором, он не очень разбирался в государственно-управленческой деятельности, и даже свои резолюции писал стихами (но, на самом деле, это шутки). Помимо того, что Державин удачно сочинял Оды, он был человек, обладавшим большим опытом государственной службы (был штат-секретарем Екатерины Великой, губернатором двух губерний (правда, не уживался ни в одной, ни в другой  Екатерина Великая отправила его в отставку)). Он оставил след в истории прокуратуры циркулярным письмом «Об организации работы прокуроров на местах». Составлен этот циркуляр был с большим знанием дела (его идеи прослеживаются в документах даже постоветского пространства). Возник Государственный совет, второе отделение Его Императорского величия Канцелярии (вопросы законодательной деятельности), заместителем Председателя был назначен М.М. Сперанский (фактически – руководитель).

Законодательная деятельность имела прямое отношение к преобразованию прокуратуры: законодательство, надзор за исполнением которой должны была осуществлять прокуратура, находился в хаотической состоянии. Начиная с Соборного Уложения 1649 года, законы скапливались, систематизация их не проводилась, внесение изменений после принятия новых законов не производилась – нужно было все это исправить. М.М. Спиранский был отправлен в ссылку – сначала в Нижний Новгород, затем – в Томск, после чего он начал заниматься активной законотворческой деятельностью. Он создал 45-томное издание (сократил затем до 15-томного).

50-ые гг XIX века. Министерство юстиции работает. Граф Д.Н. Блудов был активным Генерал-прокурором, участником при подготовке судебной реформы. Россия в экономическом и социальном праве не была выше Европы. Он был товарищем министра юстиции был М.М. Спиранский.

Реформа 1864 года. Создание Уставов гражданского судопроизводства, уголовного судопроизводства, о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Упорядочена судебная система (окружные суды, палаты и Сенат, мировые судьи) + новая система органов прокуратуры (прокуратура получила негласное название «судебной». Почему? Прокуроры стали осуществлять свою деятельность ПРИ судах). Не все государственные деятели позитивно оценили результаты судебной реформы (частичная утрата надзорных полномочий в гражданском судопроизводстве). А.Ф. Кони образно дал оценку нововведению: должность губернского прокурора была утрачена = «в торопливом осуществлении привлекательных идей отчистки от сора был срублен дуб, который защищал окружающую местность» (существенная потеря должности губернского прокурора с его надзорной доминантой). Впоследствии надзорные полномочия начали восстанавливаться, особенно когда стали проявлять активность земские учреждения (особенна важна была комиссия под руководством Муравьева). Современники отметили высокий уровень профессиональной подготовки прокурорских работников. Они называли в числе руководящих работников МВД среди судебных деятелей, и особенно много их называли в среде адвокатов (работа адвокатов была посложнее, чем в современных условиях). Государственные обвинители хорошо справлялись с обязанностями адвокатов в последствии (см. нашумевшее дело Веры Засулич; защита – Н. Александров – бывшим прокурорским работником в отставке; его речь – образец профессионализма выполнения своих обязанностей в сфере обеспечения судебной защиты прав участников уголовного судопроизводства).

Губернская прокуратура мирно уживалась до 1900 года с судебной прокуратурой. Затем мы видим Генерал-прокуроров в числе активных участников следующих потрясений. Временное правительство возглавляли министры юстиции = генерал-прокуроры (через месяц сменяли друг друга). Некоторым это впоследствии было напомнено. Октябрьский переворот привел к слому всей правовой надстройки государства (досталось всем).

Декрет «О суде № 1» торжествующе объявил миру о том, что нет прокуратуры, то есть и надзорного аппарата  всплеск преступности (конечно, не только из-за этого). Пытались создавать суррогаты надзоры (Рабкрин = рабоче-крестьянская инспекция), но они не заменили прокуратуру.

ВСНК 26 мая 1922 года принял решение об утверждении Положения о прокурорском надзоре (в целях упорядочения борьбы с преступностью, а также надзора за исполнением законом, учреждается государствнная прокуратура, ее система и направления деятельности). Нарком юстиции = прокурор республики имел небольшой штат в центральном аппарате (отдел прокуратуры) и подчиненную переферию в виде губернских прокуроров. Они провели большую работу (наиболее заметно – поддержание обвинения в судах прокурорами). Беззаконие первых революционных лет, нэпманы предоставляли много хлопот прокуратуре.

20 декабря 1922 год – создание СССР (5 республик), который сохраняет свою дееспособность до 1991 года. Прокуратура остается в республиканском ведении. Создается Верховный Суд СССР, а при нем – прокуратура Верховного суда (считается, что это высшее звено прокуратуры, возглавляющее систему прокуратур). Фактически их деятельность ограничивается только союзными органами.

1933 год – создание центрального аппарата прокуратуры СССР (надзор за исполнением законов органами исполнительной власти (условно: не было разделения властей)). Находясь в системе ОИВ Прокуратура не могла полностью свой потенциал показать. 1936 год – Постановление СНК СССР «Об образовании союзно-республиканского союзного наркомата юстиции» = прокуроры выводятся из системы органов исполнительной власти = формирование собственной системы прокуратуры (общий надзор, надзор за законностью следствия, надзор за органами внутренних дел, надзор за соблюдением законов, надзор по линии тюремного ведомства + с 1928 года в системе прокуратуры начинает действовать самостоятельное следствие, которое сохраняется до 1963 года).

1936-37 гг – следственные действия. Лектор не нашел определения принадлежности следователей к какой-либо системе, кроме прокуратуры. Были прокуроры НКВД, но это уже творчество самого НКВД (не по закону). Только в 1963 году в МВД и в системе госбезопасности были созданы следственные аппараты (в прокуратуре сохранялись до 2007 года).

19 марта 1946 год – прокурор СССР – глава системы органов прокуратуры получает титул «Генерального прокурора СССР». Руденко Р.А. мы знаем как Генерального прокурора (назначил И.В. Сталин – он был ГЛАВНЫМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОБВИНИТЕЛЕМ в Нюрнбергском процессе), а до этого был прокурором Украины Сталинской области (символично) (пришел на смену Генеральному прокурору в связи с арестом Л.П. Берии), которым он стал в 1953 году. А первый – К.П. Горшинин. Положение 1933 года сохраняет свое действие, а прокуроры работают на основе указов Генерального прокурора.

1956 год – Президиум Верховного совета принимает положение «О прокурорском надзоре» (чисто надзорный акт – 4 отрасли прокурорского надзора: (1) за исполнением законов министерствами, исполнительными и распорядительными органами областных и краевых советов, органами управения (общий надзор), (2) надзор за исполнением органами расследований преступлений (хотя теория разделения властей еще не созрела в умах советских правоведов к этому времени, что отражалось на деятельности прокуратуры: верховные советы республик, автономных республик сосредотачивали в себе исполнительную и законодательную власть не входили в надзорную деятельность прокуратуры, то есть прокуроры могли осуществлять надзорную деятельность за их пределами), (3) исправительными учреждениями, (4) за законностью рассмотрения судами дел (уголовных и гражданских) – «суды не таили обиды на прокуроров»). Того, что мы видим в нынешнем законе, не было. Работа теоретиков над внедрением в законодательную практику теории разделения властей (это уже не просто лекционная теория)  поправки в Конституции.

1961 год – когда отмечалось 15-летие Нюрнберского процесса студенты юридического факультета проявили инициативу и смогли договориться с Романом Андреевичем с просьбой поделиться воспоминаниями о Нюрнбергском процессе. Студенты организовали ему охрану (факультет располагал одной из сильных народных дружин – молодые люди после работы наблюдали за порядком на улицах; был также народные оперативный отряд – они очень старательно стремились обеспечить неприкосновенность Романа Андреевича). Следственную часть возглавлял Г.Н. Александров; несколько государственных обвинителей – Руденко был главным, но были также А.Н. Трайнин (поддерживал обвинение о преступления против еврейского народа), Д.С. Карев (позже стал деканом юридического факультета). Р.А. Руденко четверть века (даже больше) с 1953 год до 1981 года был руководителем Прокуратуры СССР. Он много сделал для утверждения авторитета Прокуратуры. Многие областные прокуроры были очень высококвалифицированными профессионалами. Районные прокуроры тоже были на своем месте, хорошие проводники законности и правопорядка (В.И. Басков – районный прокурор пролетарского района г. Москвы, а потом – начальник управления учебных заведений и так далее, который построил здание для института повышения квалификации ведущих прокурорских работников на Фруктовой улице; он был государственным советником юстиции 2-ого класса).

31 октября 1979 года – закон о прокуратуре. Посмотреть структуру. Закон показал свою жизнеспособность, оказал влияние на практику прокурорской деятельности, предопределил успешность первого закона о прокуратуре. Закон разрабатывался очень сильными специалистами, хотя принимался на сессии всего за 3 дня. Сейчас такой мощный подход не всегда получается соблюдать, потому что у нас депутаты не всегда имеют возможность профессионально подходить к оценке тех или иных правовых норм.

1991-92 гг – собирается большое совещание по активизации борьбы с преступностью. На уровне Союза исчислялось по миллионам зарегистрированных преступлений (к 1992 году – до миллиона только по России). Совещание ведет президент Ельцин, доклад – вице-президент Рудской  провозглашение достаточно авторитетными людьми, что суды не относятся к категории правоохранительных органов  никакого надзора они за собой иметь не должны  1992 год – первый закон по прокуратуре России  В Верховном совете разражается бурная дискуссия (ситуация была сложная – разорение, которое длилось до 1998 года примерно, уже дает о себе знать, формируется республиканское законодательство, и каждое ведомство старается обеспечить жизнеспособность в этих условиях).

Закон от 17 января 1992 года (первый закон в РФ, считается до сих пор действующим, но по факту, от него ничего не осталось) включает в себя в качестве фундаментального блока меры по обеспечению материально-экономической, социальной, правовой защиты прокурорских работник (бесплатная установка телефонных аппаратов, бесплатный проезд на общественном транспорте, право на получение жилплощади). Повтор Закона 1979 года, где повторялся надзор за судами. Здесь развернулась жаркая дискуссия вокруг главы о надзоре за законностью дел судов. Система прокуратуры сохранилась (хотя следствие, МВД утратили свои позиции). Этот закон считается действующим до сих пор, хотя после принятия Конституции многие законы подлежали пересмотру. После принятия Конституции началась работа над (был выбор) (а) новым законом (нужна новая концепция) или (б) усовершенствованием действующего? Приняли второй вариант, но изменения были существенные Редакция 1995 года – фактически новый закон. Лектор был в комиссии по разработке этой редакции закона. Ряд положений носил компромиссный характер.

В Концепции судебной реформы РФ 1991 года (впопыхах приняли) авторы «играли» историческими фактами. На самом деле фискалы представляли из себя следующее: они не находились на государственном довольствии (прокуроры тоже не получали его).

Что мы должны как дипломированные в скором времени специалисты знать и использовать в своей практике? 12 января 1722 года, 18 января 1722 года, 26 апреля 1722 года – три нормативный акта = законодательный блок, сформировавший исходную базу организаци прокуратуры на годы. 7 ноября 1775 года. 1802 год (министерская реформы). 1864 год – Судебная реформа. 1917 год – Декрет О суде № 1. 1922 год – возрождение Российской прокуратуры. 1933 год – союзная прокуратура. Закон 1946 год. 1956 год – Положние. 1979 год – Закон о прокуратуре СССР. Закон от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации».

*Вспоминается Малянтович в период действия Керенского, который был известным адвокатом. Почему о нем вспомнил лектор? Он сделал имя на защите тех представителей организаций, которые привлекались по политическим обвинениям. Он очень сильно помог Вышинскому, когда его исключили из Киевского университета, когда он отбыл меру наказания, появился снова в Киеве, закончил юридический факультет (получается, власть относилась к нему лояльно). Но после всего этого он не мог найти себе работу. Но Малянтович уже в Москве взял Вышинского к себе в помощники, после чего жизнь последнего вошла в позитивное для него русло, он встретил февральскую революцию, затем – октябрьскую в «хлебной» и перспективной должности (он руководил продовольственным снабжением Петрограда). Потом он стал прокурором СССР. В 1937 год, когда пошли массовые аресты, Малянтович попал тоже под эту кампанию. Ему грозила высшая мера наказания, которую он и получил. Хотя Вышинский имел релальную возможность помочь Малянтовичу, но он не сделал этого.

ВОВ. Прокуроры на фронте – военные прокуроры; в партизанских отрядах, в тылу также были прокуроры. Они принимали активное участие в жизни страны. 1943 год – все прокуроры, с которыми приходилось работать лектору, получили форменное обмундирование и получили классные чины (это была серьезная поддержка, помощь прокурорским работником).

Прокурорский надзор – высший, распространяется на всю территорию РФ, в поле зрения находятся все органы власти (как по горизонтали и по вертикали – двухуровневая система).

Связь с конституционным правом – определяет правовой статус прокуратуры.

Связь с административным правом – дает представление о всей системе органов исполнительной власти.

Связь с уголовным правом – прокурор является заметной фигурой в системе правоохранительных органов и находится в центре деятельности по борьбе с преступностью.

Связь с уголовным процессом – он характеризует правовой статус прокурора в различных стадиях процесса.

03.02.2021

Лекции 3 и 4.