Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параме­ трам так же, как и по первым двум видам пределов прокурорского надзора, должны решаться исключительно на основе законодатель­ ства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за за­ конностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностны­ ми и иными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит закон­ ность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их откло­ нение от требований закона и ставить вопрос об устранении право­ нарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзо­ ра, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», про­ куратура не вправе подменять другие органы. Ее действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельно­ го вида государственной деятельности указывает и на такой ограни­ читель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устра­ нению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, вы­ явив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должност­ ным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответ­ ствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализа­ ции определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях незави­ симого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессио­ нального подхода к решению вопросов восстановления законности.

§ 2. Полномочия прокурора

Результативность надзора за исполнением законов находится в пря­ мой зависимости от типа и содержания полномочий, которыми на­ делен прокурор в данной отрасли прокурорского надзора. Полномо­ чия прокурора должны быть:

•достаточными, имея в виду их способность получения всей необходимой для оценки законности практики исполнения

законов и принятия соответствующих решений информа­ ции;

•разнообразными — с тем, чтобы имелись возможности одно­ временного получения информации по нескольким незави­ симым каналам, взаимодополняющим друг друга;

•дающими прокурору возможность квалифицированного ре­ шения надзорных задач в условиях повышенной сложности, в частности, связанных с необходимостью привлечения спе­

циальных познаний;

•позволяющими принимать решения по устранению и пред­ упреждению правонарушений, обеспечивающие реальное

укрепление законности, утверждение верховенства закона в правоприменительной практике.

Перечень полномочий прокурора содержится в ст. 22 Федераль­ ного закона «О прокуратуре Российской Федерации». Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три группы:

•полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

•полномочия по устранению нарушений закона;

•полномочия по предупреждению нарушений закона. Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и спо­

собствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о кон­ кретных обстоятельствах, приведших к совершению правонаруше­ ния. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномо­ чия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем не­ посредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов, путем истре­ бования и изучения необходимых документов, путем получения ин­ формации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противо­ правного поведения и незаконных правовых актов занимает суще­ ственное место в практике надзора за исполнением законов по мно­ гим его направлениям: надзора за исполнением законов о труде, о собственности, о предпринимательской деятельности, таможенно­ го законодательства и др. Оно обеспечивается прежде всего правом

Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нор­ мативными актами. Такого рода нормативные акты должны неза­ медлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, может характеризовать широ­ кий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, со­ ставлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законо­ дательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются до­ кументальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к доку­ ментам и материалам. Не случайно право беспрепятственного вхо­ да на территории и в помещения поднадзорных органов и право до­ ступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде­ рации». Вопрос о работе прокурора с документами достаточно ши­ рок по объему. В данном случае хотелось бы отметить, что изуче­ ние документов и материалов на месте дает прокурору такие пре­ имущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет фактор внезапности, который свойствен обращению прокурора к докумен­ там непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информа­ ции, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты наруше­ ний закона и получить соответствующую доказательственную ин­ формацию, наметить пути, определить формы и способы получе­ ния недостающих данных.

Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с прика­ зами по кадровым вопросам, решениями органов управления и ру­ ководителей коммерческих и некоммерческих организаций, акта­

ми проверок, осуществленных контролирующими органами, ведом­ ственными нормативными актами и др.

Имеющее важное значение для выявления нарушений закона право прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере пере­ кликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельное полномочие прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документа­ ми. По всем другим признакам они несут в себе существенные от­ личия.

Первое отличие характеризует подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться с су­ ществом конкретного дела. В одном случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, не конкретизированном виде, по­ скольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных доку­ ментах содержится нужная ему информация. В другом случае про­ курор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которы­ ми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обо­ значенного перечня документов и материалов, в том числе и с ука­ занием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализи­ рующих признаков.

Второе отличие, которое тесно связано и в известной мере обу­ словлено первым, заключается в содержании задач, решаемых путем реализации рассматриваемых полномочий. В ситуации изучения до­ кументов на месте задачи носят поисковый характер: прокурору мак­ симально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нуж­ ную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. В ситуа­ ции истребования документов сведения о необходимых документах и материалах в прокуратуре имеются, и задача прокурора состоит в по­ полнении информационной базы прокурорской проверки недостаю­ щим компонентом.

Третье отличие сводится к тому, что рассматриваемые полномо­ чия, по общему правилу, разнятся по объему исследуемых докумен­ тов и по своим результатам. Ознакомление с документами непосред­ ственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных услови­ ях, характеризуется, несомненно, большим объемом работы. В свя­ зи с этим такое ознакомление нередко выступает одновременно и

как этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов. Что касается результатов, к которым способны приве­ сти реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществле­ ния там работы с документами прокурор может сразу, что называет­ ся «раскрыть» правонарушение, т.е. получить в полном объеме све­ дения, позволяющие сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правона­ рушению, и др. Истребование документов обычно на такие результа­ ты не рассчитывает. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора. Соответственно и решаются с ее помощью задачи ло­ кального, ограниченного характера.

И, наконец, хотелось бы указать еще на одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полно­ мочий. В одном случае — это необходимость оперативного получе­ ния нужной информации, и эта необходимость может быть обеспе­ чена только работой прокурора непосредственно на объекте, где хра­ нятся документы. В другом случае основанием служит исполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок, и каких-либо экстраординарных условий, как это мо­ жет быть характерно для обеспечения незамедлительного изучения документов, здесь не наблюдается. По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, необходимые для выяв­ ления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо.

На практике тем не менее можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов по той причине, что в них, ска­ жем, содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тай­ ну, чаще всего — государственную или коммерческую. Это неза­ конно, и на такого рода действия прокурору надо реагировать неза­ медлительно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответ­ ствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не мо­ жет рассматриваться как основание отклонения его требований.

Вопросы работы с документами названной категории есть смысл рассмотреть несколько подробнее, поскольку они имеют несомнен­ ную специфику. Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов четко определен законодательными акта­

ми. В них содержится развернутая характеристика сведений, состав­ ляющих государственную или коммерческую тайну, определяется порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за нарушение правил работы с документами, содержащими государст­ венную или коммерческую тайну.

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, со­ держащими государственную тайну, регламентирует Закон Россий­ ской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый ре­ жим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих про­ курорский надзор, производится при наличии соответствующего до­ пуска.

В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип. На законодательном уровне устанавливается перечень сведений, ко­ торые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычно­ го оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы предприятий и организаций, сведения о составе имущества государ­ ственного или муниципального предприятия, учреждения, о задол­ женности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам, о численности и составе производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей сре­ ды, о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений, за­ конов об охране труда, об условиях конкурсов и аукционов по при­ ватизации объектов государственной или муниципальной собствен­ ности, о размере и структуре доходов некоммерческих организаций и др. Для прокурора этих сведений в подавляющем большинстве случа­ ев бывает достаточно для решения возникающих в надзорной прак­ тике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержа­ щих коммерческую тайну, конфликтных ситуаций, казалось бы, не должно возникать. Однако они имеют место. Причины неправомер­ ного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в этой области коренятся главным об­ разом в незнании правового порядка регулирования института ком­ мерческой тайны либо его прямом игнорировании. Прокуроры на факты отказа в предоставлении документов по мотивам присутствия

вних коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально, добиваясь исполнения заявленных требований. По­ добным образом прокуроры должны поступать как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками тако­ вой не обладают, так и в тех случаях, когда они действительно под­ падают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну. Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет за­ кон, включают в себя практически все их разновидности: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок ниже­ стоящих организаций, статистическую отчетность, материалы кон­ тролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (ор­ ганизации), с материалами которого знакомится прокурор, и др.

Как правило, истребование документов осуществляется при раз­ решении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры сложилась практика отслеживания по­ казателей законности в определенных правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокура­ туры Российской Федерации, прокуроры обязаны планомерно и по­ стоянно проверять соответствие законам нормативных правовых ак­ тов представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издава­ емых региональными органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов.

Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена госу­ дарственной правоохраны, закон установил, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно. Это положение закреплено

вст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Какие-либо исключения из указанного правила не допускаются.

Получение информации от физических лиц обеспечивается пра­ вом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объясне­ ний по поводу нарушений закона. Наделение прокурора таким пол­ номочием является закономерным. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объясне­ ниями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторон­

ностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств соверше­ ния противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими преимуществами, и единственным видом, используемым во всех прокурорских проверках, источником информации. В-третьих, объ­ яснения лиц, совершивших правонарушения, есть средство защиты их интересов.

Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения объ­ яснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные руководящие должности. Среди граждан серьезный информацион­ ный интерес для прокуроров, имея в виду значительность удельного веса правонарушений, связанных с предпринимательской, админи­ стративной деятельностью, представляют руководители коммерче­ ских и некоммерческих организаций, рядовые сотрудники, работаю­ щие в исполнительных органах государственной власти.

Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокурату­ ру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее при­ емлемым. Однако при определенных условиях положительные ре­ зультаты может дать получение объяснений по месту работы опра­ шиваемого. Нет смысла и следует не допускать заочного получения объяснений (когда, например, текст так называемого объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый, и т.п.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы проку­ рора. Прокуроров-«общенадзорников», как правило, недобросовест­ ные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхност­ ном отношении к решению связанных с надзорной практикой во­ просов. Аргументация проста и как будто убедительна: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимо­ стью решения широкого круга задач специального характера, про­ куроры якобы объективно поставлены в такие условия, при кото­ рых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению многообразных ситуаций, свойственных деятельно­ сти органов прокуратуры. Использование помощи специалистов яв­ ляется эффективным средством преодоления дефицита знаний, на­ ходящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров.

Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различ­ ных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед ор­ ганами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров. И не только специали­ сты. Серьезную помощь оказывает знание типичных нарушений за­ кона, использование личного опыта, положительного опыта высоко­ квалифицированных сотрудников органов прокуратуры.

Основные формы использования помощи специалистов в рабо­ те прокуроров — получение консультаций специалистов для выяс­ нения возникших вопросов, поручение руководителям и должност­ ным лицам объектов, надзор за исполнением законов которыми осу­ ществляет прокурор, проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, участие специалистов при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов и др. Помощь специалистов про­ курорами широко используется в практике надзора за исполнением банковского, финансового, налогового, земельного законодатель­ ства, при решении иных вопросов, требующих применения специ­ альных познаний.

Основной правовой формой деятельности прокурора по выяв­ лению нарушений закона, их причин и способствующих им усло­ вий является проверка исполнения законов в связи с поступившей

ворганы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов.

Впроцессе проверок применяются полномочия прокурора, которы­ ми его наделяет закон. В сложных ситуациях, проведении масштаб­ ных проверок, как правило, используется весь комплекс полномо­ чий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона пред­ ставляют собой систему правовых средств, используемых прокуро­ ром для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных послед­ ствий.

Одним из основных, наиболее последовательно отражающих спе­ цифику прокурорского надзора полномочий по устранению наруше­ ний закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Это наиболее длительное по возрасту своего сущест­ вования полномочие прокурора. Оно было свойственно прокуратуре

смомента ее возникновения. Прямое указание на наличие данного

170 Гл. 7. Надзор за исполнением законов

полномочия прокурора, как известно, содержится в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления проти­ воречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действую­ щим законодательством либо его отмене. Сфера применения проте­ ста законом ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор в исполнением зако­ нов которыми производит прокуратура.

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его за­ меститель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осу­ ществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.

Опротестование правовых актов производится прокурорами стро­ го в соответствии с их компетенцией. Вышестоящий прокурор име­ ет право действовать в пределах компетенции нижестоящих проку­ роров. Последние не могут пользоваться полномочиями вышестоя­ щего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится

ворган, издавший незаконный правовой акт, либо в вышестоящий орган.

Форма протеста — письменная. Обязательными реквизитами про­ теста являются точное название органа, куда приносится протест, наименование правового акта, по мнению прокурора, находящегося

впротиворечии с законом (если противоречат закону отдельные ча­ сти акта — с их обязательным выделением), конкретное перечисле­ ние, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований, которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого пра­ вового акта закону, четкое изложение требований прокурора с ука­ занием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста.

Помимо опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен также правом обращения с заявлением о призна­ нии таких актов недействующими в суд или арбитражный суд. На­ правление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспри­

страстном рассмотрении его протеста органом, издавшим противо­ речащий закону акт. Высказываемые рекомендации об использо­ вании прокурором права обращения в суд лишь после отклонения внесенного им протеста противоречат логике прокурорского реаги­ рования на нарушения закона, имеющей направленность не просто на его устранение, но прежде всего устранение в, по возможности, кратчайшие сроки.

Особо следует сказать о реагировании прокурора на незаконные акты субъектов Российской Федерации. По смыслу ст. 20 Федераль­ ного закона «О прокуратуре Российской Федерации», к ним отно­ сятся законы и подзаконные акты представительных (законодатель­ ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­ тов Российской Федерации. При этом прокуроры в своей практике не проводили различия между конституциями (уставами) субъек­ тов Российской Федерации и другими законами и соответственно придерживались единого подхода к решению вопроса об их опро­ тестовании или обращении в суд с заявлением о признании недей­ ствующими их отдельных норм. Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 221 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал такую практику неправильной, но вместе с тем указал, что норма, наделяющая прокурора правом обра­ щаться в суд с заявлениями о признании нормативных актов субъек­ тов Российской Федерации противоречащими закону, не исключа­ ет для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с за­ просом о проверке соответствия Конституции Российской Федера­ ции конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Дан­ ное постановление путем истолкования конституционно-правового смысла названной нормы внесло ясность по вопросу о праве Гене­ рального прокурора Российской Федерации на обращение с запро­ сом в Конституционный Суд Российской Федерации, однозначно подтвердив его. После состоявшегося решения Конституционного Суда Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации было издано указание от 10 сентября 2003 г. № 36/17 «Об организации надзора за соответствием федеральному законодатель­ ству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в свя­ зи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г.», в котором определялись меры по реа­

172 Гл. 7. Надзор за исполнением законов

лизации этого права. В настоящее время порядок реагирования про­ куроров на противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам положения конституций и уставов субъек­ тов Российской Федерации определяется соответствующим прика­ зом Генерального прокурора Российской Федерации об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых ак­ тов субъектов РФ и местного самоуправления.

Эффективными средствами устранения нарушений закона явля­ ется возбуждение производства по делу об административном право­ нарушении.

Дело об административном правонарушении прокурор возбужда­ ет при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие таких обстоятельств, препятствующих при­ влечению к административной ответственности в каждом конкрет­ ном случае, как недостижение лицом шестнадцатилетнего возрас­ та, истечение сроков, допускающих наложение административного взыскания, наличие состоявшегося по тому же факту решения и др. О возбуждении производства по делу об административном право­ нарушении прокурор выносит постановление, направляемое для ис­ полнения соответствующему органу, в компетенцию которого вхо­ дит применение мер административной ответственности.

В отличие от ранее действовавшего порядка, когда прокурор са­ мостоятельно решал вопрос о возбуждении уголовного дела, в насто­ ящее время при получении данных о наличии в материалах проверок признаков преступлений прокурор реализует свои полномочия по осуществлению уголовного преследования в иной форме. При вы­ явлении в ходе прокурорской проверки данных, указывающих на на­ личие в имеющихся у него материалах признаков состава преступле­ ния, прокурор вправе вынести мотивированное постановление о на­ правлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

Прокурор наделен правом требования привлечения нарушивших закон лиц к иным видам ответственности — материальной, дисци­ плинарной. Требование прокурора может быть оформлено поста­ новлением. Но, как правило, к такой форме реагирования практика прокурорского надзора прибегает сравнительно редко. Обычно оно реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.

на должностным лицом. В связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» ст. 251Федераль­ ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» была дополне­ на указанием на то, что помимо должностных лиц прокурор впра­ ве объявить предостережение при наличии сведений о готовящих­ ся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объеди­ нений и иным лицам. Форма предостережения — письменная. В тек­ сте документа указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправ­ ных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостере­ жения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Пре­ достережение как акт прокурорского реагирования эффективно ис­ пользуется для предотвращения возможных нарушений закона в от­ ношении большого числа лиц либо большим числом лиц — задержек заработной платы, вовлечения рабочих в акции блокирования транс­ портных магистралей и некоторых других.

В последние годы наметилась тенденция к расширению полномо­ чий прокурора по надзору за исполнением законов. Выше уже гово­ рилось о статье 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», наделившей прокурора правом производства антикор­ рупционной экспертизы нормативных правовых актов органов госу­ дарственной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц, и внесения требования об изменении нормативного правового акта в случае вы­ явления в нем коррупционных факторов. Существенное пополнение правовых средств прокурорского надзора, связанное с несомнен­ ным усилением властного компонента полномочий прокурора, про­ изошло вследствие введения Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль­ ных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» практики формирования Ге­ неральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного свод­ ного плана плановых проверок органами государственного и муни­ ципального контроля предприятий и организаций малого и среднего предпринимательства и установления порядка согласования с орга­ нами прокуратуры внеплановых выездных проверок субъектов мало­ го и среднего предпринимательства.

Конституционным положениям о защите права собственности полностью отвечает установленное ст. 77 Налогового кодекса РФ, ст. 156 Федерального закона от 21 ноября 2010 г. «О таможенном ре­ гулировании в Российской Федерации» право прокурора санкциони­ ровать решение налогового, таможенного органа об аресте имуще­ ства должника, являющегося существенной гарантией соблюдения интересов как собственников имущества, так и обеспечения защиты экономических интересов государства.

Действенность надзора за исполнением законов, эффективное использование предоставленных прокурору полномочий обеспечи­ ваются надлежащей организацией работы прокурора на данном на­ правлении надзорной деятельности, которая должна строиться та­ ким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все ак­ туальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору осуществлялась на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Надлежащая организация об­ щего надзора работы предполагает всесторонний учет и использова­ ние в работе прокурора по надзору за исполнением законов резуль­ татов работы на других направлениях деятельности органов прокура­ туры. Общий надзор должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правонарушений, весь комплекс обстоятельств, приво­ дящих к их совершению. Первоосновой работы надлежащей органи­ зации служит закрепление за данным участком надзорной деятель­ ности прокурорских работников, имеющих необходимую професси­ ональную подготовку. Надо сказать, что к лицам, осуществляющим общий надзор, всегда предъявлялись повышенные требования. Они должны обладать высокой общей и правовой культурой, иметь спо­ собность самостоятельно принимать решения влюбой надзорной си­ туации, быть коммуникабельными в общении с людьми, уметь без­ укоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В про­ куратурах городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на ведущих этот участок работы помощников прокурора, работой которых руководят заместители прокурора либо непосредственно стоящие во главе их прокуроры. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих специализированных подразделений по надзору за исполнением фе­ дерального законодательства.

Оптимальная организация работы прокурора по надзору за ис­ полнением законов немыслима без стабильного высокого уровня ее

176 Гл. 7. Надзор за исполнением законов

информационного обеспечения. В этой связи требуется, чтобы все важнейшие источники информации постоянно находились под не­ прерывным контролем прокуратуры. Накопление сведений о зако­ нодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях требуется осуществлять систематически и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации прокурор­ ского надзора является квалифицированно поставленная аналити­ ческая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «болевых точек» над­ зорной деятельности, требующих первоочередного внимания, раци­ онального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее не­ обходимых коррективов и др.

Существенная роль в правильной организации работы прокуро­ ра по надзору за исполнением законов принадлежит планированию, которое составляет неотъемлемую часть управления в органах проку­ ратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации плани­ рование обеспечивается в соответствии с Регламентом, утвержден­ ным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. № 67, которым предусмотрен планируемый период в виде полугодия. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов Российской Федерации. Общие принципы и порядок пла­ нирования имеют силу и для прокуратур городов и районов, правда, планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора за исполне­ нием законов, формируются на основе информации о состоянии за­ конности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде­ рации», предписывающей проводить проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты анали­ тической деятельности прокурора — это также поступающая в про­ куратуру информация, но прошедшая определенную процедуру об­ работки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая может служить основанием для производства прокурорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить правильные взаи­ моотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо­

вание возможностей контролирующих органов способно существен­ но усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти органы имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализа­ ция дает им возможность сосредоточивать у себя сведения по акту­ альным направлениям правоохранительной деятельности, распола­ гать значительными объемами данных о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Хорошая техническая оснащен­ ность позволяет контролирующим органам оперативно отслежи­ вать и фиксировать достаточно большой объем информации, пред­ ставляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпаде­ ния задач, сходства некоторых форм деятельности контролирующих органов и органов прокуратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодействие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забы­ вать о том, что прокуратура прежде всего орган надзора за исполне­ нием законов органами контроля, их должностными лицами. Вслед­ ствие данного обстоятельства надзору принадлежит приоритетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирую­ щих органов, в особенности, когда дело касается планов работы кон­ тролирующих органов, производства ими внеплановых проверок.

К числу ключевых элементов организационного обеспечения эф­ фективного применения полномочий прокурора по надзору за ис­ полнением законов относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок. На них замыкаются в конеч­ ном счете все действия организационного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направ­ лении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватыва­ емых проверками периодов, степени сложности установления об­ стоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может преду­ сматриваться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, та­ моженного, банковского законодательства, законов о собственно­ сти и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов ис­ полнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или даже нескольких их групп (системы Министерства финансов, Минэкономики и т.п.). Охваты­

ваемые прокурорскими проверками периоды, как правило, состав­ ляют не менее года. Время проведения проверок обычно не превы­ шает месячный срок.

Различаются проверки также в зависимости от исходных мате­ риалов, на основании которых принимается решение по их произ­ водству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступаю­ щая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообще­ ниях средств массовой информации, письмах руководителей ком­ мерческих и некоммерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит более мас­ штабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода стра­ тегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Основаниями для их проведе­ ния выступают, как правило, результаты комплексного анализа об­ ращений граждан и организаций, сообщений средств массовой ин­ формации, статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, мате­ риалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности исходя из особенностей наличной конкретно-исторической ситуации. На первоначальном этапе пред­ принятых в России реформ ведущими направлениями в деятельно­ сти прокуроров выступали надзор за исполнением законов о прива­ тизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохраняет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономиче­ ских отношений, а именно законов о собственности, предпринима­ тельской деятельности, исполнение антикоррупционного, финансо­ вого, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного за­ конодательства, надзор за исполнением законов в социальной сфере и др.

Организационное обеспечение проведения проверок строится применительно к содержанию действий прокурора на основных эта­ пах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится це­ ленаправленное, предметное изучение нужного законодательства, предельно точное определение задач проверки, содержания необ-

ходимой информации, ее источников, средств получения анализа и * оценки данных, состава лиц, включая и специалистов, силами кото­ рых должно быть обеспечено ее производство. Все эти моменты от­ ражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки — ее главный, ключевой этап. На дан­ ном этапе происходит получение того массива информации, который должен позволить обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения. Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их при­ чин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про­ цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указан­ ных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими приемами их применения. Необходимость использования тактики прокурор­ ского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений за­ кона часто протекает в ситуациях противостояния сторон, в ситуаци­ ях, которые по своей природе являются конфликтными. С помощью тактики надзорных действий определяется оптимальный путь полу­ чения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной ин­ формации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.

На этапе реализации результатов проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необ­ ходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Решения прокуро­ ра реализуются в форме актов прокурорского реагирования — проте­ ста, представления, постановления. Достаточно широко практику­ ется также направление исковых заявлений и заявлений в суды, до­ кументов информационного характера в органы законодательной и исполнительной власти.

Этап реализации материалов проверки органично связан с дей­ ствиями по контролю за результативностью актов прокурорского ре­ агирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за ис­ полнением принятых им мер акты прокурорского реагирования мо­ гут не достигать своих целей.

Прежде всего контролируется соблюдение порядка рассмотрения прокурорских документов. Он установлен действующим законода­ тельством. Рассмотрение дела об административном правонаруше­ нии осуществляется по правилам административного законодатель­ ства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора ре-