3. Изменение границ муниципального образования

Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти.

• Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

• Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

• Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

• Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

• Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

• Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплена гарантия для недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В части 5 ст. 12 этого Федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения (т.е. сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый)) после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

6.4. Территориальная организация местного самоуправления и административно- территориальное деление субъектов Российской Федерации: проблемы соотношения. Внутреннее территориальное деление муниципального образования.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ» НЕТ понятия уровня осуществления МСУ.

Но: все существующие мун. образования являются уровнями МСУ, а именно:

• сельские поселения;

• городские поселения;

• муниципальные районы;

• городские округа;

• внутригородские территории городов фед. значения.

ВАЖНО: этот перечень исчерпывающий; все новые уровни могут быть предусмотрены не иначе, как на основании принципов ФЗ.

Важные принципы:

1. единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации МСУ;

- вся территория субъекта должна быть разбита на мун. районы и городские округа; ни один клочок земли НЕ МОЖЕТ остаться за их пределами; в т.ч. наукограды и закрытые образования – все является муниципальным образованием на уровне муниципальных районов и городских округов.

- по общему правилу на уровне городских округов и мун. образований НЕ создается иных органов публичной власти общего характера, кроме органов МСУ (хотя там, конечно, есть суды, прокуратуры и др.);

Что это за орган? Предлагались разные три варианта:

1. если в районе/ городе создан орган МСУ как орган управления общей компетенции:

- не требуется создание отдельного местного органа гос. управления;

- и государственные, и местные полномочия объединяются в руках органа МСУ.

2. на уровне города/района – гос. управления, МСУ – на уровне сельских поселений, районов или микрорайонов города;

- тут вопрос: вправе ли субъект РФ не превращать район, город в мун. образование, если надо, проводить реорганизацию, делать их уровнем осуществления гос. власти?

3. на уровне города/района – два органа: орган МСУ и гос. орган, каждый из которых решает свои вопросы (своеобразное двоевластие).

Здесь важно кратко описать Постановление КС по Удмуртской республике 1997 года:

- местное самоуправление должно быть одноуровневым; то есть, если район – это мун. образование, то поселения в его сосиаве уже не могут иметь такой статус; новый ФЗ это опроверг – мун. образованиями становятся и район, и входящие в него поселения;

- субъект вправе создавать органы гос. власти в городах, наделив их статусом городов республиканского (или др.) значения; в таком случае мун. образования могли бы стать части города; ФЗ это так же не подтвердил – мун. образованием является городской округ, а для частей города введение МСУ возможно ТОЛЬКО в городах фед. значения (внутригородские территории);

- ! мун. образование возможно преобразовать в административно-территориальную единицу, где будет гос. власть вместо МСУ, правда, с обязательным учетом мнения населения – ФЗ не предусматривает такого преобразования, но при всех изменениях границ мун. образований требует-таки мнения населения;

ИТОГО:

Далеко не все позиции КС РФ нашли отражение в законе.

Что касается структуры МО:

- она стала двухуровневой: в состав района входят два или более сельских поселений, одно или несколько городских округов;

- ФЗ не вводит принципа соподчиненности мун. образований; каждое из них самостоятельно в пределах своей компетенции; органы МСУ не имеют права вмешиваться в дела других органов МСУ;

- Васильев: в действительности полномочия мун. районов и входящих в них сельских поселений, например, неодинаковы; в любом случае сельскому поселению приходится соблюдать все решение органа МСУ мун. района.

!! При этом ФЗ почти ничего не говорит о разграничении объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в двухзвенной системе.

Внутреннее территориальное деление муниципального образования

ФЗ от 28 августа 1995 г. по сути, отождествлял понятия "поселение" и "населенный пункт". Таким образом, население любой деревни, любого хутора, насчитывающего несколько жителей, вправе было настаивать на создании муниципального образования со своим бюджетом, выборными органами и т.д. Неоднозначность этих положений приводила к протестам органов прокуратуры, к судебным разбирательствам по поводу некоторых решений властей субъектов Федерации, устанавливающих границы муниципальных образований.

Новый ФЗ устранил данные противоречия, введя отдельные понятия:

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

- в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.

Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

- о делении муниципального района выше сказано;

- в состав сельского поселения, городского поселения, городского округа входят внутримуниципальные образования:

• сельское поселение: село, поселок, станица, община;

• городское поселение (округ): город, поселок, сельский населенный пункт;

• город: административный район (округ);

- они НЕ обладают статусом мун. образования; решение о создании принимает орган МСУ (возможно по обращениям граждан); решение – представление о создании внутримуниципального образования:

Это представление должно быть основано на:

• данных о результатах опросов населения либо на решениях собраний граждан или органов общественного самоуправления;

• обосновании, в т.ч. финансово-экономическом, целесообразности создания;

В рамках территории внутримуниципального образования могут создаваться органы управления - тер. подразделения органов МСУ во главе с управляющими.

При создании внутримуниципальных образований (ВО) решаются следующие вопросы:

1. о взаимоотношении органов МСУ мун. образования и органов общественного территориального самоуправления во внутримуниципальном образовании;

2. о полномочиях территориальных подразделений органов МСУ мун. образования;

3. об объектах муниципальной собственности, передаваемых в управленрие органам внутримуниципального образования;

4. о смете доходов и расходов ВО;

5. о наименовании/переименовании ВО.