6.3. Формирование и состав территории муниципального образования. Границы территории муниципального образования. Порядок установления и изменения границ территории муниципального образования.

1. Формирование и состав территории муниципального образования.

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Дело в том, что муниципальное образование может состоять из

• одного населенного пункта

• несколько населенных пунктов

Кроме того, муниципальное образование может включать в себя

• земли населенных пунктов и прилегающие к ним земли

• межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.

Формирования:

С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований.

Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней численности муниципального образования Закон не содержит.

Он предлагает учитывать низкую или высокую плотность населения, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных муниципальных образований, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уровня.

→В целом вопрос решается так: по общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений.

Однако территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений), за исключением территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения; т.е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении. Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район - это межселенные территории.

В свою очередь, территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения организационно отделены друг от друга. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Существуют перечни обоих видов территорий, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р (с дополнениями от 4 ноября 2004 г.). В соответствующие перечни чаще всего включены конкретные районы субъектов РФ, в некоторых случаях - определенные муниципальные образования. Однако наряду с этим территориями низкой или высокой плотности названы целиком отдельные субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно автономные округа, с высокой плотностью, например, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский края, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области и др.).

Состав:

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, по сути, отождествлял понятия "поселение" и "населенный пункт". Таким образом, население любой деревни, любого хутора, насчитывающего несколько жителей, вправе было настаивать на создании муниципального образования со своим бюджетом, выборными органами и т.д. Неоднозначность этих положений приводила к протестам органов прокуратуры, к судебным разбирательствам по поводу некоторых решений властей субъектов Федерации, устанавливающих границы муниципальных образований.

Правовая ситуация осложнялась тем, что другие федеральные законы уравнивали содержание терминов "поселение" и "населенный пункт". Такой важный для решения территориальных вопросов документ, как действовавший тогда Градостроительный кодекс Российской Федерации, устанавливал, что городские поселения - это города и поселки, а сельские - села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные. Это усиливало неразбериху, которая отрицательно сказывалась на развитии демократического института публичной власти.

Федеральный закон N 131-ФЗ разграничивает понятия "поселение" и "населенный пункт".

Сельское поселение изначально определялось как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Не ограничиваясь этим определением, Закон установил подробные количественные параметры сельских поселений.

Однако практика применения Закона показала, что некоторые из этих положений оказались неоднозначными. К тому же выяснилось, что отдельные содержавшиеся в Законе требования не учитывают конкретные условия регионов и муниципальных образований.

• Понятие сельского поселения в уточненном виде в Законе определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В некоторых регионах норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа.

• Пример: В Ивановской области 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2 Закона, исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.

Упоминание о "прилегающей территории" исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.

Понятие городского поселения в уточненном виде выглядит следующим образом:

• городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон N 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.