Полномочия Минфина и фнс рф по разъяснению

Минфин обладает полномочием издавать акты – «письменные разъяснения» по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах. Указанные письменные разъяснения адресованы всем субъектами налоговых правоотношений, а налоговые органы обязаны руководствоваться ими.

ФНС в свою очередь издает письма по вопросам налогообложения, которые подлежат неукоснительному применению налоговыми органами. Как следует из Положения о ФНС, служба вправе давать налогоплательщикам письменные разъяснения по вопросам налогообложения. Согласно Налоговому кодексу РФ (далее по тексту – НК РФ) ФНС не обладает полномочиями по изданию нормативно правовых актов по вопросам налогообложения.

Письма, которыми Минфин разъясняет вопросы применения налогового законодательства, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами. Однако, на практике Минфин и ФНС выпускают разъяснения о применении действующих норм налогового законодательства, в которых нормы НК РФ толкуются, интерпретируются по-своему.

Исходя из установленных полномочий, не ясно в чем принципиально отличаются разъяснения двух ведомств, а также разъяснений какого органа следует придерживаться в случае их противоречия. Важным остается вопрос о правовом статусе разъяснений, ввиду сформулированного Конституционным Судом РФ вывода.

К недавней истории вопроса: действовавшее с 1998 до 2004 годы Министерство РФ по налогам и сборам также издавало письма, разъясняющие налоговое законодательство. Министерство в рамках проводимой тогда административной реформы было преобразовано в ФНС, но согласно Указу Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах были переданы Минфину. Предшественница Министерства РФ по налогам и сборам Государственная налоговая служба РФ (1991-1998 гг.), осуществлявшая свои полномочия на основании Указа Президента 31 декабря 1991 года N 340 также выпускала письма в большей степени информационного, а не разъяснительного содержания.

Новый статус разъяснений

Возвращаясь в наши дни, отметим, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31.03.2015 N 6-П указал, что с формальной точки зрения письма ФНС разъяснительного характера не являются нормативными по способу, форме, порядку принятия, но обладают нормативными свойствами, поскольку содержат разъяснения общего характера, направленные на неопределенный круг субъектов. Также, Конституционный суд в Постановлении фактически уравнял процедуры оспаривания нормативно-правовых актов и подобные разъяснительные письма ФНС, установив, что впредь до внесения соответствующих изменений в законодательство, рассмотрение дел об оспаривании таких актов должно осуществляться в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов.

Изменения в процессуальное законодательство последовали. Статья 80 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда.

Правительство Российской Федерации не позднее шести месяцев после опубликования постановления Конституционного Суда вносит в Государственную Думу необходимый законопроект, направленный на приведение в соответствие с Конституцией.

Изменения были внесены в Кодекс административного судопроизводства РФ. Теперь, согласно статье 21 Кодекса Верховному Суду РФ подсудны дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Таким образом, в правовом поле закрепился новый вид правового акта.

С административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, полагающие, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений. Следовательно, лицу, обратившемуся в суд необходимо доказать, что акт обладает нормативными свойствами, то есть, рассчитан на неоднократное применение, а также что акт не соответствует закону.

Автор статьи «Обжалование разъяснений: новые рубежи» В.М. Зарипов указывает, что указанные положения Кодекса административного судопроизводства вызывают много вопросов. Автор оставляет открытыми для дискуссии вопросы о том, насколько корректно введение в правовое поле термина «акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами», а также о том, как будут соотноситься между собой понятия «нормативный акт», «акт официального толкования» и новое правовое явление [4].

Е.А. Юртаева рассуждая о проблематике определения нормативности права указывает, что «свойство нормативности правового акта в теории права принято устанавливать исходя из содержания его правоположений»[11].

Следует ли говорить о повышении статуса писем Минфин и ФНС, придания им нового положения среди источников регулирования налоговых отношений, о том, какое место теперь будут занимать подобные акты в системе источников налогового права.

С формальной точки зрения, их статус не поменялся: письма не стали нормативно-правовыми актами, способными напрямую регулировать отношения. Индивидуально-правовыми актами они также не являются.

Письма разъяснительного характера по своей сущности близки к актам толкования права. Истолковать норму — значит разъяснить её нормативное содержание применительно ко всем правоотношениям.

Конституционный суд указал, что обязательность разъяснений ФНС для налогоплательщиков нормативно не закреплена. Однако, поскольку в силу ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны в правоотношениях с налогоплательщиками руководствоваться исходящими от ФНС разъяснениями. Следовательно, в процессе правоприменения должностными лицами налоговых органов, письма приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков.

В своем особом мнении судья Данилов Юрий Михайлович указал, что Конституционный суд пошел шире заявленных требований и распространил новый статус писем ФНС в частности на письма Минфин. Судья также отметил, что информационно-разъяснительные письма ФНС не могут обладать нормативными свойствами в силу того, что согласно Положению о ФНС она не вправе осуществлять в сфере своей деятельности нормативно-правовое регулирование. Также в соответствии с Правилами подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009, издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается.