Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1
.pdf261
«кобан» за 2-3 минуты. Учет прибытия полицейских на место преступления рас-
считывается посекундно. В отчетах Национального полицейского управления Японии отмечается, что в последнее десятилетие увеличилось время прибытия сотрудников полиции на место преступления. В 1998 году оно было равно 5 мин. 48 сек., в 1999 году 5 мин 54 сек., в 2000 году уже 6 мин. 05 сек. Такая ситуация повлекла за собой тщательный анализ причин роста этого показателя. Оказалось,
что за последние годы резко увеличилось количество обращений в «кобан» с мо-
бильных телефонов, и гражданам, вызывавшим полицию, стало труднее указать точное место своего нахождения. Следовательно, время прибытия сотрудника по-
лиции также увеличилось. Такой детальный учет показателя времени объясняется тем, что, по данным полиции Японии, процент раскрытия преступлений «по горя-
чим следам» при прибытии полицейского на место преступления до 3-х минут в
1,5-2 раза выше, чем при прибытии через 5-10 минут. В результате высокая опе-
ративность реагирования обеспечивает японской полиции отличные показатели в раскрытии преступлений. Подчеркнем, что высокая оперативность деятельности полиции прежде всего обеспечивается за счет довольно высокой численности со-
трудников полиции. В Японии на каждого штатного полицейского в среднем при-
ходится 550-560 граждан, хотя в США, Германии, Франции – в 1,5-2 раза меньше граждан [376].
Приведенный пример показывает, что при определении оптимального коли-
чества сотрудников правоохраны важно учитывать географические масштабы государства, плотность населения, традиции, уровень криминализации в стране,
принимать во внимание политику государства в отношении полицейской службы,
приоритеты и направления ее развития, а также достигнутые результаты преды-
дущих этапов реформирования.
Другой пример. В США реформы полиции идут постоянно. При этом начи-
ная с 1992 года уровень преступности сократился в среднем в 2-2,9 раза, по срав-
нению с 2005 годом – в 1,1-1,9 раза (Приложение Q). В последние годы в США проводится политика увеличения численности сотрудников полиции. По данным Бюро статистики труда США, в течение 2010-2020 годов количество полицейских
262
должно вырасти примерно на 7%. В 2010 году в стране насчитывалось около
794 300 сотрудников полиции. К 2020 году по оценкам Бюро общее количество полицейских должно возрасти до 853 100 сотрудников [566].
В Великобритании последние 20 лет наблюдается тенденция сокращения количества преступлений (Приложение R). Так, по сравнению с 1995 годом коли-
чество зарегистрированных преступлений сократилось с 1,9-3,3 раза, по сравне-
нию с 2005 годом – в 1,3-3,1 раза. При этом начиная с первой половины 1990-х гг.
в Великобритании проводились реформы, следствием которых было как сокра-
щение, так и увеличение штатов полиции. В последнее десятилетие численность сотрудников полиции Великобритании неуклонно росла. В 2000 году общая чис-
ленность полицейских составляла немного более 124 000 человек. В 2001-2002 гг.
количество сотрудников полиции увеличилось на 3,1% по сравнению с 2000 го-
дом. Это было самое масштабное увеличение штатов полиции Великобритании за последние 25 лет. В 2004 году количество полицейских достигло 140 000 единиц.
Затем наблюдалось некоторое сокращение численности сотрудников, а в 2006-
2009 гг. их численность вновь стала расти и ко второй половине 2009 года до-
стигла 144 833 человек [594]. В последние годы из-за дефицита бюджета прави-
тельство Великобритании приняло решение о сокращении численности полицей-
ских. По состоянию на сентябрь 2011 года численность сотрудников полиции со-
ставила 135 838 единиц, на сентябрь 2014 года – 127 077 единиц, на сентябрь 2015
года – 125 185 единиц [591].
Наряду с этим в Великобритании широко распространено привлечение об-
щественных сил (PCSO), так называемая «общественная поддержка сотрудников полиции» (добровольцы). Работа сотрудников полиции общественной поддержки оплачивается так же, как работа сотрудников полиции, но они не имеют тех пол-
номочий, которые имеют кадровые офицеры. Роль добровольцев заключается в поддержке работы местной полиции и обеспечении видимого присутствия на улицах. Такая мера была введена в 2002 году в ходе реформы полиции и довольно быстро получила распространение. Так, за период с 2005 года по 2009 год чис-
ленность таких сотрудников выросла с 6214 до 16 814 единиц. По состоянию на
263
31.03.2011 г. их численность несколько сократилась и составила 15 820 единиц.
По состоянию на сентябрь 2015 г. численность PCSO составила 11 809 единиц.
Результаты преобразований штатов полиции Великобритании еще предсто-
ит оценить. Вместе с этим, говоря о мировых тенденциях, подчеркнем, что меро-
приятия, связанные с сокращениями штатов полиции – это не новшество, не еди-
ничный случай и не редкость. Зарубежные государства давно применяют такие меры. Наряду с этим в зарубежных странах также широко практикуется увеличе-
ние численности полицейских. Каждое государство решает эти вопросы, учиты-
вая огромное количество факторов. Важнейшим аргументом в принятии решений об изменении численности сотрудников правоохраны являются возможности бюджета, которые для всех без исключения стран ограничены. Однако такой по-
казатель, как размеры бюджетных ассигнований на содержание полицейских формирований, не может рассматриваться обособленно от других, не менее зна-
чимых показателей эффективности правоохранительных систем, например уровня криминализации в стране.
Таким образом, в настоящее время статистика о преступности и правосудии,
о штатах полицейских формирований отражает разнообразие полицейских систем стран зарубежья. Безусловно, сравнение статистических данных об уровне пре-
ступности разных государств необходимо рассматривать с учетом динамики по-
казателей во времени, учитывая, что данные о количестве и видах совершенных преступлений могут затронуть целый ряд других факторов, в том числе эффек-
тивность системы уголовного правосудия, правила и порядок регистрации пре-
ступлений, различия в сроках их регистрации и т. д. Кроме того, вполне вероятно предположить, что относительно высокая доля преступлений (особенно экономи-
ческих преступлений) остается неучтенной. Также очевидно, что невозможно определить прямую зависимость между количеством совершенных преступлений и численностью сотрудников полиции. Точно так же нельзя однозначно утвер-
ждать, что чем больше сотрудников полиции, тем меньше преступлений. Невоз-
можно и с уверенностью сказать, что при сокращении количества сотрудников полиции в том или ином государстве увеличивается уровень преступности. Вме-
264
сте с этим определенные мировые тенденции в отношении численности сотруд-
ников полиции и уровня преступности все же существуют. Как правило, в разви-
вающихся странах (Африки и Азии) уровень преступности довольно высок, в то время как в развитых странах (государствах Европы, США, Канаде, Японии) со-
вершается меньше преступлений как в абсолютных величинах, так и в расчете на численность населения.
Важным в оценке эффективности работы полиции является общественное мнение. Этот показатель складывается из множества составляющих частей.
Например, в итоговом отчете Международной ассоциации руководителей поли-
цейских управлений Администрации правосудия (Университет Джорджа Мейсо-
на, США) «Общественный имидж полиции» [564], опубликованном в 2001 году,
сделан вывод о том, что общественный имидж полиции является сложным. Он имеет много аспектов, которые сгруппированы по трем основным категориям:
общий имидж, восприятие результатов деятельности полиции и восприятие про-
цессов деятельности полиции. В отчете выделены такие элементы, оказывающие влияние на уровень общественного мнения, как опыт взаимодействия граждан с правоохранительными структурами, возраст респондентов, мнение СМИ о дея-
тельности правоохранительных органов, уровень благосостояния граждан, соци-
ально-экономическое положение граждан, место проживания (город, сельская местность), результаты ожидания решения проблемных вопросов и т. д. То есть,
основываясь только на показателе «общественное мнение», который нередко бы-
вает крайне субъективным, нельзя однозначно делать вывод о высокой или низ-
кой эффективности правоохранительных структур. При оценке необходимо учи-
тывать множество факторов, даже применительно к данному показателю. Так, в
данном отчете исследование общественного мнения проведено через призму оценки результативности деятельности полиции и качестве предоставляемых об-
ществу правоохранительных услуг.
Анализируя деятельность полиции зарубежных стран в контексте оказания правоохранительных услуг, отметим, что важнейшими показателями эффективно-
сти работы правоохранительных органов является объем финансирования на
265
обеспечение безопасности и правопорядка и доля затрат на содержание полиции в ВВП и в общем объеме расходов государственного бюджета. В большинстве за-
рубежных стран расходы на полицию составляют 45-60% от всех расходов госу-
дарства на обеспечение безопасности и правопорядка. Это подтверждает стати-
стика Eurostat (Приложение S и Рисунок 33).
Рисунок 33 – Удельный вес расходов на полицию в общем объеме расходов на обеспечение и безопасности и правопорядка стран Евросоюза (на примере 2015 г.)
Источник: официальная статистика Евростата. http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/images/c/cb/Total_general_government_expenditure_on_public_order_and_safety%2C_2015_%28%25_of_GD
P_%25_of_total_expenditure%29.png (дата обращения: 11.03.2017).
Так, в 2015 г. в Нидерландах этот показатель был равен 45,0%, в Германии –
47,2%, во Франции – 55,2%, в Румынии – 60,4%. В России в 2015 г. удельный вес расходов на содержание органов внутренних дел в общем объеме расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность составил 36,0%
(в целом на МВД России – 42,1%).
Рисунок 34 – Удельный вес расходов на обеспечение безопасности и правопорядка стран Евросоюза в общем объеме ВВП за 2005-2015 гг., в %
Источник: официальная статистика Евростата. http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do
(дата обращения: 02.01.2017); http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/images/c/cb/Total_general_government_expenditure_on_public_order_and_safety%2C_2015_%28%25_of_GD
P_%25_of_total_expenditure%29.png (дата обращения: 11.03.2017).
266
Рисунок 35 – Удельный вес расходов на обеспечение безопасности и правопорядка стран Евросоюза в общем объеме расходов государственного бюджета (на примере 2015 г.)
Источник: официальная статистика Евростата. http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do
(дата обращения: 02.01.2017); http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/images/c/cb/Total_general_government_expenditure_on_public_order_and_safety%2C_2015_%28%25_of_GD
P_%25_of_total_expenditure%29.png (дата обращения: 11.03.2017).
Приведенные в Приложениях S-T и на Рисунках 34-35 данные показывают,
что в развитых государствах расходы на обеспечение безопасности и правопоряд-
ка последние десять лет находится в диапазоне 1,0-2,2% ВВП и 1,8-4,7% общего объема государственных расходов.
Например, в 2015 году уровень расходов на обеспечение безопасности и правопорядка в ВВП/в общем объеме расходов государственного бюджета соста-
вил: в Дании – 1,0% / 1,8%, в Норвегии – 1,0% / 2,2%, во Франции – 1,6% / 2,9%, в
Германии – 1,6% / 3,6%, в Великобритании – 2,0% / 4,7%. В странах Восточной Европы удельный вес расходов на правоохранительную деятельность в ВВП и в общем объеме расходов государственного бюджета выше. В среднем за последнее десятилетие данные показатели достигали отметки 2,8% и 6,8%, соответственно.
При этом в 2015 г. удельный вес расходов на правоохранительную деятельность в ВВП в большинстве стран Евросоюза находился на уровне 2005 г. Изменения бы-
ли в среднем в диапазоне 0,1-0,3%. В России удельный вес расходов на нацио-
нальную безопасность и правоохранительную деятельность в ВВП и в общем объеме расходов государственного бюджета находится на уровне стран Восточ-
ной Европы. Так, согласно официальной статистике Росстата в 2015 году рас-
сматриваемые показатели составили 2,4% и 7,0% соответственно.
Таким образом, проведенный анализ зарубежного опыта реализации соци-
267
альной политики в правоохранительных органах и анализ подходов к оценке эф-
фективности правоохранительных структур свидетельствует о том, что примене-
ние зарубежного опыта не должно сводиться к копированию или простому пере-
носу тех или иных методов решения проблем в российскую действительность.
Институциональные рамки и особенности развития зарубежных стран делают любые прямые сравнения и копирование не вполне корректными. Необходимо учитывать, что некоторые аспекты реформирования универсальны, другие – мо-
гут быть использованы при определенных условиях, связанных с уровнем разви-
тия экономики и социальной сферы, традициями, географическим положением,
масштабами страны, численностью и плотностью населения, политической ситу-
ацией в стране, уровнем криминализации общества. Ярким примером может слу-
жить опыт развитых зарубежных стран: Японии, США, Великобритании – кото-
рые развивают и совершенствуют свои правоохранительные системы, опираясь прежде всего на особенности развития своей страны. Более того, сегодня при про-
ведении дальнейших преобразований в российских органах внутренних дел осо-
бенно важно основываться национальных интересах нашего государства и страте-
гических приоритетах обеспечения национальной безопасности.
Вместе с этим существуют объективные предпосылки и причины для при-
менения соответствующего положительного опыта стран зарубежья в ходе прове-
дения российских реформ правоохранительной системы. Они обусловлены тем,
что Россия, также как другие страны, вынуждена решать немало одинаковых или схожих проблем, в том числе сокращение масштабов преступности, оптимизацию штатов полиции, повышение эффективности бюджетных ассигнований, выделяе-
мых на обеспечение деятельности правоохранительных структур, повышение до-
верия общества к правоохранительным органам, снижение коррупции в органах государственной власти. Безусловно, положительным примером для России явля-
ется наличие в развитых зарубежных странах высокого статуса сотрудника поли-
ции, в том числе социально-экономического, который обеспечивается высоким уровнем социальных гарантий, предоставляемых этой профессиональной катего-
рии со стороны государства, а также применение различных механизмов стиму-
268
лирования для обеспечения продолжительной, качественной и результативной работы.
Выводы по третьей главе
1. С момента перехода России к рыночной экономике можно выделить четыре этапа в становлении и развитии государственной социальной политики в органах внутренних дел. Первый этап (1991-2001 гг.) основан на стихийном приспособлении государственной социальной политики в ОВД к рыночным преобразованиям. Проводимая государством социальная политика, в том числе в отношении сотрудников ОВД, имела положительное значение как возможный вариант выхода из кризиса. Отрицательный момент – создавались стимулы к повышению заинтересованности при выполнении сотрудниками своих должностных обязанностей. В итоге снижалась эффективность правоохранительной деятельности в ОВД, происходило увольнение специалистов из системы МВД России. Второй этап (2002-2004 гг.) связан с вступлением в действие федерального закона № 78-
ФЗ, который ознаменовал начало проведения комплексных целенаправленных мероприятий в отношении развития социальных гарантий данной профессиональной категории. Между тем меры, предпринятые на втором этапе, не позволили стабильно поддерживать благосостояние сотрудников и качество их жизни на адекватном уровне и не смогли кардинальным образом изменить ситуацию в части повышения эффективности правоохранительной деятельности. Переход к третьему этапу (2005-2011 гг.) произошел после вступления в действие федерального закона о монетизации льгот. Незначительные подвижки в отношении дальнейшего развития социальных гарантий сотрудникам ОВД не позволили существенным образом наладить сложившуюся ситуацию. На повестку дня встали вопросы о необходимости обеспечения сотрудников ОВД социальными гарантиями, которые были бы не только адекватными уровню жизни в стране, но и соответствовали целям и задачам, которые предъявляет государство к правоохранительной системе.
Четвертый этап (2012 г. – по настоящее время) связан с началом проведения реформы в МВД России, результатом которой стало создание полиции. Проведение
269
социальных преобразований вызвано необходимостью увеличения уровня благо-
состояния и социальной защищенности сотрудников ОВД, повышения результа-
тов работы МВД России, снижения уровня коррупции в рядах полиции, формиро-
вания правоохранительной структуры, отвечающей требованиям государства и общества.
2. Реформы исполнительной власти оказывают огромное влияние на прове-
дение государственной социальной политики в МВД России. Основные идеи в отношении развития социальных гарантий государственным служащим, к числу которых относятся сотрудники ОВД, были заложены еще в первой половине
2000-х годов, в рамках реформы государственной службы. Между тем намечен-
ные планы не были реализованы в полной мере, решение поставленных задач не всегда было эффективным, предпринимаемые меры зачастую не позволяли до-
стичь заявленных целей. Все это снижает социально-экономические результаты проводимых преобразований.
3. Государственная социальная политика в ОВД имеет тенденции и законо-
мерности развития. Они формируются в процессе ее эволюции под влиянием ры-
ночных реформ, проводимых в России с начала 1990-х гг., ключевых направлений социально-экономического развития Российского государства, специфики право-
охранительной деятельности в ОВД, ее целей и задач.
Государственная социальная политика в МВД России – это непрерывный,
комплексный, динамичный, последовательный, постоянно развивающийся про-
цесс, основанный на активных действиях его субъектов. Ее совершенствование является необходимой и востребованной мерой для российского общества на про-
тяжении всего периода функционирования органов внутренних дел, и в совре-
менных условиях и в долгосрочной перспективе. Оценка результатов проведения социально-экономических реформ свидетельствует о цикличности в развитии государственной социальной политики в МВД России. При этом на каждом из по-
следующих этапов уровень благосостояния сотрудников МВД России был выше,
чем на предыдущем. В итоге социально-экономические реформы выводят госу-
дарственную социальную политику в МВД России на новый виток развития.
270
Важно удержать взятую планку социальных обязательств и уделять пристальное внимание вопросам послереформенного развития государственной социальной политики в ОВД.
4. Анализ опыта реализации социальной политики в правоохранительных органах зарубежных стран говорит о многообразии моделей, методов и механиз-
мов, накопленных ими в течение длительного периода времени. При использова-
нии зарубежного опыта в нашей стране нельзя копировать те или иные решения проблем в российскую действительность. Нужно учитывать, что некоторые ас-
пекты реформирования социальных гарантий универсальны, другие – могут быть использованы только при определенных условиях. Тем не менее существуют объ-
ективные предпосылки для применения положительного опыта стран зарубежья в ходе проведения российских реформ. Они обусловлены тем, что Россия, также как другие страны, вынуждена решать немало идентичных проблем. При прове-
дении дальнейших преобразований важно основываться национальных интересах и стратегических национальных приоритетах обеспечения национальной безопас-
ности Российской Федерации.