Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

251

женных на них государством и обществом, а также активной деятельностью профсоюзов, которые выполняют функции по обеспечению социальной и право-

вой защиты сотрудников полиции, контролю за реализацией действующих норма-

тивных правовых актов, недопущению резкого снижения уровня жизни сотрудни-

ков. Вместе с этим в последние годы в странах Восточной Европы наблюдается замедление роста оплаты труда сотрудников правоохранительных структур. Такая ситуация прежде всего связана с последствиями мирового финансового кризиса

2008 года, изменением международной обстановки в последние несколько лет,

которая оказывает существенное влияние на развитие экономики и социальной сферы практически в каждом государстве, и ограниченными возможностями бюджетов.

Анализ других социальных гарантий сотрудникам полиции стран Восточ-

ной Европы показывает, что они схожи между собой. Сотрудники полиции под-

лежат обязательному социальному страхованию и пенсионному обеспечению.

Они имеют право на медицинское обслуживание, обеспечение жильем, професси-

ональную подготовку за счет государства.

Говоря о странах Балтии, следует отметить, что в настоящее время системы оплаты труда сотрудников полиции этих стран отличаются от российской систе-

мы оплаты труда сотрудников ОВД. Во многом эти системы аналогичны западной и американской модели оплаты труда сотрудников полиции. При этом системы социальной защиты сотрудников полиции стран Балтии аналогичны как россий-

ской системе, так и системам развитых зарубежных стран и государств СНГ. Раз-

ница заключается в размерах предоставляемых выплат, а также источниках фи-

нансирования социальных гарантий.

Встранах Балтии, также как и в большинстве зарубежных стран и в России,

впоследние годы проводятся реформы полиции, основной целью которых являет-

ся повышение эффективности правоохранительной деятельности, снижение уров-

ня коррупции в рядах сотрудников, введение показателей оценки профессиональ-

ной деятельности полиции, основанных на общественном мнении. В этом контек-

сте интересен опыт Литвы, где разработана схема оценки деятельности полиции,

252

основанная на увязке размеров денежного довольствия сотрудников и результатов их деятельности. Предусматривается, что оплата труда офицеров полиции должна рассчитываться в соответствии с категориями: 1-я категория – самая низкая, 21-я

категория – самая высокая. Для каждой категории планируется ввести семь уров-

ней оплаты труда, которые будут зависеть от официальных оценок профессио-

нальной деятельности сотрудников. Оценка деятельности полицейских будет проводиться один раз в год. При этом повысить уровень оплаты труда внутри од-

ной категории можно будет, если три раза подряд будет дана положительная оценка деятельности сотрудника [565]. В последние несколько лет эта система функционирует лишь в рамках «пилотного» проекта. Вместе с этим данную идею можно взять на вооружение для России.

Анализ социальных гарантий государственных служащих стран СНГ свиде-

тельствует о том, что система оплаты труда и социальной защиты сотрудников ОВД этих стран во многом аналогична системе социальных гарантий сотрудни-

кам органов внутренних дел Российской Федерации. Вместе с этим в настоящее время в отдельных государствах СНГ сохранены некоторые элементы системы социальных гарантий, существовавших в России до проведения реформы 2009-

2011 годов, а в отдельных случаях – до реформ 2002 и 2005 годов. Так, в Респуб-

лике Беларусь сотрудники ОВД получают компенсацию взамен продовольствен-

ного пайка. В Республике Казахстан единовременная компенсация в случае наступления инвалидности или получения травмы сотрудником, полученной при исполнении служебных обязанностей или служебного долга, выплачивается в суммах, кратных размерам денежного содержания. Для сотрудников полиции Республики Армения сохранена льгота по уплате подоходного налога. Наряду с этим существуют некоторые различия в системах социальных гарантий сотрудни-

кам полиции стран СНГ, которые касаются в первую очередь видов дополнитель-

ных выплат в составе денежного довольствия, видов и размеров социальных га-

рантий, компенсаций и льгот. Так, в Республике Молдова при увольнении со-

трудника полиции со службы в связи с выходом на пенсию, по сокращению шта-

тов или в связи с ликвидацией подразделения полиции ему выплачивается едино-

253

временное пособие в размере от 6 до 18 месячных заработков (в зависимости от выслуги лет). В некоторых странах СНГ существуют особенности в механизме расчета размеров социальных выплат. Они связаны с общегосударственной соци-

альной политикой, уровнем благосостояния граждан, планами, перспективами и приоритетами развития государства. Например, в Республике Беларусь расчет стоимости путевок на санаторно-курортное лечение сотрудников ОВД и членов их семей производится исходя из совокупности показателей: уровня дохода со-

трудника, начисленной среднемесячной заработной платы в республике и време-

ни года предоставления путевки.

Исследуя процессы реформирования органов внутренних дел стран СНГ,

отметим, что основными целями проведения реформ во всех государствах СНГ является повышение эффективности правоохранительной деятельности и улуч-

шение условий работы полиции. Вместе с этим каждая страна решает эти вопросы в соответствии со своими приоритетами и задачами развития, состоянием эконо-

мики, уровнем криминализации общества. По этой причине в странах СНГ ре-

формы проводились в разное время. В последние годы тенденцией развития орга-

нов внутренних дел стран СНГ становится акцентирование внимания на вопросах социальной защиты сотрудников, в том числе на повышении уровня их благосо-

стояния и качества жизни во взаимосвязи в повышением результатов выполняе-

мой ими работы.

Говоря о пенсионном обеспечении сотрудников полиции, отметим, что в последние годы многие страны мира сталкиваются с проблемами пенсионного обеспечения своих граждан. Низкие размеры назначаемых пенсий, увеличение пенсионной нагрузки на работающее население вследствие снижения соотноше-

ния работающих граждан и пенсионеров, нестабильность и неустойчивость пен-

сионных систем, отсутствие достаточного обеспечения финансовыми ресурсами – все эти проблемы свидетельствуют о важности реформирования систем пенсион-

ного обеспечения в зарубежных государствах.

Анализ международного опыта показывает, что зарубежные страны прини-

мают разнообразные решения в процессе реформирования пенсионных систем

254

«силовых» структур. В большинстве зарубежных стран право на пенсионное обеспечение является важнейшим правом граждан, в том числе государственных служащих, после завершения ими трудовой деятельности. Выплата государствен-

ных пенсий является компенсацией за оказанные услуги в пользу государства и оправдывается спецификой и характером службы сотрудников, занятых в госу-

дарственном секторе, в том числе при исполнении правоохранительных функций.

При этом во многих странах пенсионеры государственной службы находятся в привилегированном положении по сравнению с общегражданскими пенсионера-

ми. Разница заключается в пенсионном возрасте, стаже службы, необходимом для выхода на пенсию, размерах пенсий и социальных пособий, а также набором со-

циальных гарантий, предоставляемых пенсионерам и членам их семей.

Например, в Польше с 1 января 2013 года в законодательство о пенсионном обеспечении сотрудников правоохранительных органов внесены существенные изменения. Введен дополнительный критерий для возникновения права на пен-

сию – минимальный возраст, по достижении которого можно стать пенсионером полиции. Ранее учитывался только стаж службы в правоохранительных органах.

Теперь вторым условием (помимо выслуги лет) является достижение 55-летнего возраста. За каждый год службы после 25 лет пенсия увеличивается на 3% [588].

Поправки были внесены в законодательство по ряду причин. Во-первых, средняя продолжительность жизни мужчин в Польше более 70 лет, женщин – более 80

лет. Отсюда следует, что человек, который в возрасте 35 лет уходит из государ-

ственного органа на пенсию, по крайней мере 35 лет будет получать пенсию, при этом не работая. Конечно, работа в полиции и других «силовых» структурах трудна и отягчена высокими психическими и физическими нагрузками, но в ситу-

ации ограниченности бюджетных средств Польша не может направлять на выпла-

ту пенсий такие огромные суммы. Тем более что многие из пенсионеров «сило-

вых структур» после ухода со службы продолжают трудовую деятельность. Это второй аргумент, который оправдывает введение дополнительных ограничений при рассмотрении изменений в пенсионном обеспечении полицейских [596].

В Австрии с 1 января 2005 года существует единая система пенсионного

255

обеспечения, под которую подпадают сотрудники ОВД. Право на получение пен-

сии (или так называемого пенсионного пособия) имеют сотрудники, достигшие

65-летнего возраста. Для сотрудников полиции, которые поступили на службу до

1 января 2005 года, существует ряд переходных положений, связанных с возрас-

том, по достижении которого возникает право на получение пенсии. При расчете размера пенсии за каждый год трудового стажа начисляется 1,78% от годовой оплаты труда, с которой перечислялись страховые взносы. При этом размер сред-

ней оплаты труда для исчисления пенсий индексируется. После 540 месяцев взно-

сов (45 лет) сотруднику полиции начисляется пенсия в максимальном размере –

80% от средней оплаты труда по последнему месту службы. Размеры пенсий мо-

гут быть увеличены за счет оплаты сверхурочных часов и работы на «опасной» службе. После выхода на пенсию повторное трудоустройство в полицию не предусмотрено. Исключение составляет ситуация, когда сотрудник находится на пенсии по инвалидности. В этом случае он может быть возвращен на службу в полиции после выздоровления, при условии, если его возраст не достиг 60 лет

[588].

Сотрудники полиции Великобритании, также как и остальные граждане,

имеют право на пенсионное обеспечение. При этом размеры, механизмы и усло-

вия назначения и выплаты пенсий в этой стране всегда рассматривались в каче-

стве ключевых элементов системы стимулирования сотрудников полиции, с тем чтобы в течение службы они могли выполнять свои должностные обязанности на высоком профессиональном уровне.

В 2006 году был принят новый Свод правил о пенсионном обеспечении со-

трудников полиции Великобритании. С этого времени стали действовать две мо-

дели пенсионного обеспечения сотрудников полиции, принятые в 1987 и 2006 го-

дах. Каждый пенсионер, имеющий пенсию до вступления в силу закона о пенсиях

2006 года, может выбрать любую из этих моделей. Сотрудники полиции, не до-

стигшие пенсионного возраста к 2006 году, после выхода не пенсию подпадают под модель пенсионного обеспечения 2006 года.

Две схемы отличаются друг от друга пенсионным возрастом, по достиже-

256

нии которого начинается выплата пенсий. По схеме 1987 года (PPS 1987) сотруд-

никам, вышедшим на пенсию, пенсия выплачивается после 50 лет, по схеме 2006

года (NPPS) – после 55 лет. Кроме того, отличия имеются в механизмах расчета пенсий. По схеме 1987 года максимальный размер пенсии составляет 2/3 от раз-

мера оплаты труда (за каждый год службы за первые 20 лет – 1/60 от оплаты тру-

да на момент выхода на пенсию, затем за каждый год службы после от 20 лет до

30 лет – 2/60 от оплаты труда на момент выхода на пенсию). Для того чтобы по-

лучить максимальный размер пенсии, выслуга лет должна составлять 30 лет и больше. В случае смерти пенсионера выплачивается пособие в размере двух пен-

сий. По схеме 2006 года максимальный ежемесячный размер пенсии составляет

1/2 оплаты труда (1/70 оплаты труда на момент выхода на пенсию за каждый год службы). Для того чтобы получить максимальный размер пенсии, выслуга лет должна составлять 35 лет и больше. В случае смерти пенсионера выплачивается пособие в размере трех пенсий. В итоге расчет пенсий по схеме 2006 года гораздо проще, чем по схеме 1987 года. Более того, в схеме пенсионного обеспечения

2006 года расширены случаи выплаты пенсий по потере кормильца, а также зако-

нодательно определено, что при определенных условиях выплата пенсий может производиться в пользу третьих лиц, не являющихся супругами или детьми со-

трудников. Вместе с тем возраст выхода на пенсию по схеме 2006 года выше,

размер пенсии в отдельных случаях ниже.

В последнее время в Великобритании проведена очередная реформа пенси-

онной системы правоохранительных органов. Новая схема расчета пенсий со-

трудникам полиции введена в действие с 1 апреля 2015 года (PPS 2015). Прави-

тельство Великобритании увеличило пенсионный возраст до 60 лет. Расчет пен-

сий производится исходя из ставки 1,81% оплаты труда за каждый год службы в полиции плюс увеличение расчетной суммы на коэффициент инфляции в размере

1,25% до момента выхода на пенсию.

Правительство Великобритании отмечает, что основная цель проведения реформы пенсионной системы государственных служащих заключается в необхо-

димости сделать эту систему более устойчивой в долгосрочной перспективе. Из-

257

менения нужны для того, чтобы пенсионная система стала более простой, про-

зрачной и справедливой. Такая схема расчета пенсий позволит сотрудникам по-

лиции, имеющим более высокие размеры оплаты труда, получать более высокую пенсию (почти в два раза больше, чем при существующей схеме). При этом новая схема предполагает, что пенсионные накопления будут формироваться в течение всего периода службы, а не рассчитываться на основе последних нескольких лет работы в полиции. Все эти нововведения, по мнению Правительства Великобри-

тании и британских экспертов, помогут сделать службу в полиции более привле-

кательной для молодежи, так как позволяют сделать размеры пенсий адекватными потребностям современного общества. Более того, по расчетам экспертов Вели-

кобритании новая система приведет к экономии государственных расходов на пенсионное обеспечение, так как с течением времени все большее количество со-

трудников полиции перейдет на новую схему пенсионного обеспечения [591].

Системы пенсионного обеспечения сотрудников полиции стран Балтии и СНГ во многом аналогичны российской системе пенсионного обеспечения со-

трудников правоохранительных органов. Во всех бывших союзных республиках для пенсионеров органов внутренних дел:

– существуют пенсии по выслуге лет, по случаю потери кормильца, по ин-

валидности;

–законодательно закреплен минимальный и максимальный уровень пенсий;

–сумма пенсий исчисляется исходя из размера денежного довольствия для назначения пенсий;

–действует система доплат, надбавок и повышений пенсий отдельным кате-

гориям пенсионеров;

–для возникновения права на пенсионное обеспечение необходимо наличие военного стажа или стажа службы в правоохранительных органах;

–существует «смешанная» пенсия, предполагающая назначение пенсий при наличии военного стажа/стажа службы в правоохранительных органах и обще-

гражданского трудового стажа;

– пенсионный возраст ниже, чем пенсионный возраст общегражданских

258

пенсионеров;

– предусмотрена индексация пенсий.

Существуют и различия. Они заключаются в источниках финансирования пенсионного обеспечения, в стаже службы и пенсионном возрасте, необходимы-

ми для назначения пенсии, в схемах расчета размеров пенсий, в условиях макси-

мального и минимального ограничения пенсий, в видах и размерах надбавок и доплат к пенсиям.

Таким образом, следует отметить, что на сегодняшний день для многих за-

рубежных стран весьма актуальными являются вопросы о реформировании пен-

сионной системы государственных служащих. В основном проводимые преобра-

зования сводятся к следующему:

–постепенному повышению пенсионного возраста;

–изменению механизмов расчета пенсий и механизмов формирования пен-

сионного капитала;

–увеличению размеров страховых взносов;

–увеличению периода учета заработков при расчете размера пенсии;

–ограничению вариантов и практики досрочного выхода на пенсию;

–сокращению числа получателей различного рода пенсионных льгот;

–экономии средств на выплату пенсий.

Необходимость совершенствования систем пенсионного обеспечения в за-

рубежных странах прежде всего связана со стремлением приспособить нацио-

нальные пенсионные системы к меняющимся экономическим условиям государ-

ства на основе социальных компромиссов. При этом оптимальное сочетание названных и других мер зачастую позволяет зарубежным странам успешно ре-

шать наиболее острые вопросы, связанные с финансированием пенсионного обес-

печения.

В рамках исследования зарубежного опыта необходимо отдельно остано-

виться на анализе критериев, с помощью которых оценивается эффективность де-

ятельности органов внутренних дел зарубежных стран. Эти критерии оказывают существенное влияние на методы формирования и реализации социальной поли-

259

тики, проводимой в отношении сотрудников. Определить эти критерии довольно сложно. Ведь каждое государство имеет свой уровень развития, свои цели и зада-

чи. Тем не менее существует ряд показателей, которые применяются в мировой практике для оценки эффективности правоохранительных систем.

В докладе «Организация правоохранительной системы в некоторых федера-

тивных странах мира» Комитета гражданских инициатив выделены ключевые направления, по которым может быть дана оценка эффективности деятельности правоохранительной системы государства. К этим направлениям относятся:

1.криминальная статистика (число убийств и других преступлений на душу населения, раскрываемость преступлений и т. д.);

2.статистика обращений в полицию, структура этих обращений и пр.;

3.количество сотрудников силовых ведомств и их соотношение с численно-

стью населения; 4. система финансирования, соотношение расходов на обеспечение деятель-

ности правоохранительных органов с размерами предотвращенного и возмещен-

ного с помощью полицейских материального ущерба; 5. экономический фактор: максимальное снижение преступности при задан-

ном бюджете расходов на защиту правопорядка;

6.уровень коррупции в правоохранительных органах;

7.результаты контроля надзорных органов;

8.результаты общественного контроля;

9.результаты опросов общественного мнения;

10.отчеты уполномоченного по правам человека;

11.количество частных охранных структур и их соотношение с численно-

стью сотрудников правоохранительной системы; 12. система замещения должностей в правоохранительных органах – назна-

чаемость или выборность. [440].

Полагаем, что к числу наиболее важных показателей, отражающих специ-

фику правоохранительной системы зарубежных стран, ее состояние, эффектив-

ность, можно отнести:

260

–показатели численности сотрудников;

–количество преступлений (зарегистрированных, раскрытых/нераскрытых);

–изменение количества совершенных преступлений за определенный пери-

од времени;

– объемы финансирования на обеспечение деятельности правоохранитель-

ных органов;

–долю расходов на обеспечение деятельности полиции в ВВП;

–общественное мнение о деятельности правоохранительных структур, в

том числе уровень доверия граждан [324, c. 52].

Конечно, такие показатели, как численность сотрудников полиции и расхо-

ды на обеспечение деятельности полиции являются ограничителями на пути до-

стижения необходимых результатов. Между тем, нехватка кадров полиции при-

водит к увеличению преступности, снижению раскрываемости преступлений и в итоге к ухудшению криминальной обстановки в стране и социально-

экономической ситуации в целом, излишняя численность сотрудников – к не-

обоснованному увеличению бюджетных расходов. По этой причине важным яв-

ляется оптимальное сочетание приведенных выше показателей. При этом очевид-

но, что показатель численности сотрудников на 100 тыс. населения является од-

ним из ключевых при разработке механизмов повышения эффективности работы полиции.

В разных зарубежных странах штаты полиции существенно отличаются друг от друга. Анализ, проведенный ООН, говорит о том, что общемировое сред-

нее значение данного показателя – около 300 полицейских на 100 тыс. населения.

Рекомендация ООН – 222 полицейских на 100 тыс. населения. Вместе с этим каж-

дое государство решает вопросы об оптимальном количестве сотрудников поли-

ции, учитывая свои особенности и ситуацию [584].

Интересен опыт Японии в отношении участковых отделений полиции, так называемых «кобан», к которым приписывается постоянный состав сотрудников,

несущих службу в полиции. В городах Японии «кобан» расположены так, что в любое место района полицейские после поступления вызова должны прибыть из