7. Инженерная бюрократия

Легальное предоставление услуг связи, легальная операторская деятельность представляет собой ни что иное, как документарное обеспечение всех направлений работы оператора. Государство в лице надзорных и контрольных инстанций, имя которым – даже не легион, а целая армия, требует одно: на каждый вопрос инспектора оператор должен предоставить документ.

Желательно, чтобы этот документ соответствовал каким-нибудь нормативным актам, однако поскольку полностью выполнить предписания законодателя невозможно, надо представить документ, хотя бы внешне похожий на искомое. Если оператор оказывается не в состоянии предоставить никакого документа, решение надзорного органа практически предрешено: повинен наказанию. Причем строгость наказания определяется количеством имеющихся в распоряжении оператора бумаг.

Наивно полагать, будто главные сложности ожидают легального оператора в области взаимоотношений с Госсвязьнадзором. При всей трудоемкости процедуры приемки в эксплуатацию объектов связи, Госсвязьнадзор часто идет навстречу операторам, понимая специфику деятельности в области связи.

Общаться с местными монополистами, ЖКХ, ТСЖ и ГУП ДЕЗ, пожарниками, СЭС, муниципальными и региональными властями еще сложнее, учитывая постоянный характер взаимодействия. Но общий принцип всегда один и тот же: ее величество Бумага. И каждый оператор, который решил несмотря на все тернии, легализоваться и попытаться привлечь инвестиции в свою деятельность должен позаботиться о создании документальной основы своего бизнеса.

Административная и уголовная ответственность в отрасли.

Перефразируя Ленина, можно смело утверждать, что всякое государство лишь тогда чего-нибудь стоит, если оно умеет защитить себя от «деструктивных антигосударственных элементов». Тех, кото-рые не желают исполнять установленные государством обязательные требования.

Как уже говорилось во вводной части Правосвязия, суверенитет означает право государства устанавливать на своей терри-тории нормы права, в том числе и императивные – то есть обязательные для исполнения без всяких условий, нравятся они субъектам права или нет. Впрочем, и условные нормы права также нуждаются в охране – практика показывает стойкое нежелание несознательных субъектов исполнять действующее законодательство, если это противоречит их интересам. Что, впрочем, по-человечески вполне понят-но…

Правонарушения и наказания

Государственное принуждение базируется на трех основных «китах» - исполнительное производ-ство, уголовная ответственность и административная ответственность. Исполнительное производство не является наказанием – это лишь средство исполнения конкретного решения государственного ор-гана. Чаще всего исполнительное производство возбуждается по решению суда, например, о принуди-тельном взыскании долга.

При этом должника не подвергают наказанию как таковому – судебный пристав просто принудительно изымает средства у должника и передает их кредитору. Но судебный пристав облечен властью от имени государства и противодействие исполнению его обязанностей вле-чет административную, а то и уголовную ответственность непокорного субъекта права.

Уголовная и административная ответственность, в отличие от исполнительного производства, подразумевает именно наказание виновного лица за совершенное им правонарушение (деликт). Зако-нодательство, в частности п. 1 ст. 3.1 КоАП, изящно определяет наказание как установленную госу-дарством меру ответственности за совершенные деликты, причем основной целью наказания деклари-руется именно предупреждение совершения подобных проступков в будущем. То есть опасение, а в случае уголовной ответственности – так и просто банальный страх. Именно поэтому так часто юристы говорят о необходимости обеспечения «неотвратимости наказания»…

Как уже отмечалось во Введении, различают разные деликты – уголовные преступления и адми-нистративные правонарушения. Уголовная ответственность является очень серьезной мерой, даже са-ма судимость влечет неприятные последствия для преступника, поэтому если речь зашла о привлече-нии к уголовной ответственности, то без квалифицированного адвоката не обойтись, самозащита в та-ких делах чревата большими проблемами. По этой причине в этой статье вопросы уголовной ответст-венности принципиально не рассматриваются – если такая неприятность случилась, то надо немедлен-но обращаться к профессионалам. Пока не поздно….

Разумеется, изложить в краткой статье все аспекты привлечения к административной ответствен-ности невозможно, поэтому ограничимся лишь основными понятиями, которые часто встречаются в практике операторской деятельности в области связи в отдельно взятой России. К сожалению, админи-стративная практика в других странах СНГ все сильнее отличается от российской, поэтому этой ча-стью Правосвязия не стоит руководствоваться при осуществлении деятельности за пределами границ РФ.

Основные отличия преступления от административного правонарушения показаны в таблице:

ПРАВОНАРУШЕНИЯ (ДЕЛИКТЫ)
Уголовное преступление	Административное правонарушение
Общественно опасное виновное деяние (то есть действие или бездействие), запрещенное и нака-зуемое исключительно Уголовным кодексом Рос-сии (ст. 14 УК РФ).	Виновное противоправное деяние, запрещенное и наказуемое согласно федеральному КоАП, либо законами субъектов Российской Федерации
Субъектом преступления могут являться только физические лица (ст. 19 УК).	Субъектом преступления могут быть признаны как физические, так и юридические лица (ст. 2.1 КоАП).
При назначении наказания учитывается неодно-кратность преступлений (ст. 16 УК).	По общему правилу, неоднократность совершения административного правонарушения не учитыва-ется.
Различают категории преступлений: особо тяж-кие, средней тяжести, тяжкие и небольшой тяже-сти (ст. 15 УК).	Административные правонарушения не разделя-ются на категории по степени тяжести.
Учитывается совокупность и рецидив преступле-ний (ст. 16, 17 УК).	Совокупность и рецидив административных пра-вонарушений не учитываются и не имеют юриди-ческого значения.
Минимальный возраст субъекта преступления (в некоторых случаях) – 14 лет.	Минимальный возраст субъекта административ-ной ответственности – 16 лет (ст. 2.3 КоАП).
Различают оконченное и неоконченное преступ-ление (ст. 29 – 31 УК).	Административные правонарушения не различа-ются на оконченные и неоконченные.
Не могут быть признаны преступлением деяния, совершенные в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости, обоснованного риска, исполнении приказа и т.п. (ст. 37 – 42 УК).	Административное правонарушение исключается только состоянием крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП). При этом само понятие крайней необ-ходимости, используемое КоАП, существенно от-личается от определения УК.

Необходимо различать административные правонарушения и дисциплинарные проступки, то есть нарушения норм трудового права (ст. 192 – 195 ТК РФ). Дисциплинарный проступок представляет со-бой виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых обязанностей. При этом работника привлекает к ответственности работодатель, а не уполномоченный орган государ-ственной власти, да и наказание определяется не только Трудовым кодексом, но и нормами внутренне-го распорядка данной организации. При этом не могут применяться административные наказания – штраф, административный арест, конфискация и т.д.

К административной, так же, как и к уголовной ответственности привлекаются только виновные лица. Более подробно об этом говорилось во вводной части Правосвязия, заметим только, что отсутст-вие вины полностью исключает ответственность субъекта, даже если объективная сторона правонару-шения наличествует в полном объеме. КоАП различает две формы вины – умышленную и неосторож-ную (ст. 2.2). Заметим, что к умышленной форме относится и косвенный умысел, то есть правонару-шитель прямо не желает наступления вредных последствий своего деяния, однако сознательно допус-кает такие последствия или относится к ним безразлично. Косвенный умысел следует отличать от не-осторожной формы вины.

Например, выезжая на встречную полосу, водитель предвидит возможность наступления больших неприятностей в виде лобового столкновения, однако не желает совершения ДТП (разумеется, о самоубийцах речь не идет). Это классический пример неосторожной формы вины. А вот лицо, сознательно похищающее кабель электроснабжения или связи, желает похитить кабель (прямой умысел), но не желает, хотя и безразлично допускает, перерывы в электропитании или связи (косвенный умысел).

Новацией КоАП является привлечение к административной ответственности юридических лиц (п.2 ст. 2.1 и ст. 2.10 КоАП). Разумеется, этих субъектов нельзя посадить под арест, однако вполне можно оштрафовать, применить конфискацию или возмездное изъятие. Кроме того, п. 2 той же ст. 2.1 КоАП устанавливает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобож-дает от административной ответственности за то же правонарушение виновное физическое лицо.

Наоборот, привлечение к ответственности физического лица точно так же не исключает ответственности за то же правонарушение соответствующего юридического лица. Разумеется, обычно речь идет об от-ветственности должностных лиц – чаще всего руководителей и менеджеров предприятий и организа-ций Особенностью наказаний юридических лиц является существенно более жесткие санкции, в част-ности размер штрафов для юрлиц может десятикратно превышать максимальный размер штрафов для физических лиц.

Вообще, перечень видов административных наказаний четко и однозначно определен КоАП. Ни-какие иные виды наказаний, кроме восьми, указанных в ст. 3.2 КоАП, не могут применяться в качестве меры ответственности за административные правонарушения. Различают основные и дополнительные наказания, которые могут применяться только вместе с основными наказаниями (ст. 3.3 КоАП). При этом п. 3 ст. 3.3 устанавливает, что за одно правонарушение может быть назначено одно основное ли-бо одно основное и одно дополнительное наказание. Дополнительные наказания не могут применяться отдельно от основных наказаний.

Виды административных наказаний (санкций)
№	Вид наказания	Определение	Основное или допол-нит.	Субъекты (ЮЛ, ФЛ)	Примечание
1	Предупреждение	Письменное официальное порицание винов-ного лица	Основное	ЮЛ, ФЛ
2	Административный штраф	Денежное взыскание, налагаемое на винов-ное лицо:  граждане (и лица без гражданства)- до 25 МРОТ;  должностные лица – до 50 МРОТ;  юридические лица – до 1000 МРОТ. Штраф также может быть назначен в сумме, кратной стоимости предмета правонаруше-ния.	Основное	ЮЛ, ФЛ	Диапазон штрафов оп-ределяется в конкрет-ных статьях раздела II КоАП (особенная часть). За совершение отдель-ных правонарушений установлены повышен-ные размеры штрафов
3	Возмездное изъятие орудия или предме-та правонарушения	Принудительное изъятие и последующая продажа с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию	Основное Дополнит.	ЮЛ, ФЛ	Назначается только судьей
4	Конфискация ору-дия или предмета правонарушения	Принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собствен-ность субъекта федерации не запрещенных к гражданскому обороту вещей.	Основное Дополнит.	ЮЛ, ФЛ	Назначается только судьей
5	Лишение специаль-ного права, предос-тавленного физиче-скому лицу	Лишение физического лица специального права (то есть предоставленного специально этому лицу) за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом.	Основное	Только ФЛ	Назначается только судьей на срок не менее 1 месяца, но не более 2-х лет. Пример – лишение во-дительских прав. Лишение юридиче-ского лица предостав-ленной ему лицензии не является админи-стративным наказа-нием.
6	Административный арест	Содержание нарушителя в условиях изоля-ции от общества в течение до 15 суток. За нарушение требований режима чрезвы-чайного положения или режима в зоне про-ведения контртеррористической операции до 30 суток.	Основное Дополнит.	Только ФЛ	Назначается только судьей. Знаменитые «15 су-ток»…
7	Административное выдворение за пре-делы РФ	Принудительное и контролируемое переме-щение иностранных граждан и лиц без граж-данства через Государственную границу РФ, либо контролируемый самостоятельный вы-езд таких лиц за пределы РФ.	Основное Дополнит.	Только ФЛ	Не может применять-ся в отношении граж-дан России. В операторской дея-тельности случается редко…
8	Дисквалификация	Лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе юридического лица, управлять юри-дическим лицом либо осуществлять пред-принимательскую деятельность по управле-нию юридическим лицом.	Основное	Только ФЛ	Назначается только судьей на срок не менее 6 месяцев, но не более трех лет.

Важнейшим условием законности привлечения любого лица к административной ответственно-сти является соблюдение уполномоченным органом власти установленной процедуры, то есть процес-суально-правовых требований КоАП. Собственно, именно процессуальные требования защищают подвластных лиц от произвольного применения различных санкций со стороны бесчисленного сонма надзорных и контрольных органов. Несоблюдение процессуальных требований влечет недействитель-ность самого постановления о привлечении к ответственности (ст. 1.6 КоАП).

Административный процесс

Процедура привлечения к административной ответственности состоит, по общему правилу, из следующих этапов: возбуждение дела, производство по делу и рассмотрение дела об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления уполномоченным лицом протокола об административном правонарушении либо с момента принятия мер обеспечения производства по делу (изъятие вещей и документов и другие меры, указанные в ст. 27.1 КоАП), а также в иных случаях, предусмотренных ст. 28.1. При этом право возбуждения дела имеют только должностные лица органов, уполномоченных в области соответствующего правонарушения, иначе дело считается невозбужденным.

Надо специально отметить, что по общему правилу срок давности, по истечении которого лицо не может быть подвергнуто административному наказанию, составляет по общему правилу 2 месяца, а в некоторых случаях - один год (ст. 4.5). (Таможенные и налоговые правонарушения, а также защита прав потребителя и ряд других специальных случаев).

Если речь идет о длящемся правонарушении, например – эксплуатации узла связи с нарушением условий действия лицензии, то срок давности исчисляется с момента обнаружения соответствующего правонарушения уполномоченным органом. Грубо говоря, у Россвязьнадзора есть ровно два месяца на рассмотрение протокола, составленного инспектором. По истечении этого срока рассмотрение дела автоматически исключается.

Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется должностным лицом (обычно, но не всегда, руководителем или заместителем руководителя) органа, специально уполномоченного КоАП рассматривать соответствующие дела. Надо заметить, что далеко не всегда орган власти, должностное лицо которого оформило протокол, имеет право рассматривать соответствующие дела.

Тот же Россвязьнадзор имеет право составить протокол по ст. 14.1 ч. 2, 3 (деятельность без лицензии или с нарушением условия действия лицензии), однако не вправе самостоятельно рассмотреть дело и привлечь виновного к ответственности, поскольку КоАП предоставляет это право только судье. Поэтому всякий раз целесообразно проверять полномочия надзорного органа, пользуясь приведенной ниже таблицей.

Надо заметить, что не все органы, должностные лица которых имеют право возбуждать дела об административных правонарушениях, имеют право рассматривать эти дела и выносить соответствующие постановления о наложении взысканий и иные решения, предусмотренные КоАП. А вот обратное утверждение верно всегда, то есть если орган власти уполномочен рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях, то его должностные лица вправе возбуждать дела.

Очень распространенным нарушением административных органов, влекущим недействительность постановлений о привлечении к ответственности, является превышение полномочий (компетенции). Тем самым должностное лицо, рассматривающее дело, нарушает требования части 2 ст. 1.6 КоАП и уже само подлежит привлечению к ответственности – как к дисциплинарной, так и, в некоторых случаях и уголовной.

В любом случае постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное неуполномоченным лицом, недействительно. В самом деле, не может же пожарник штрафовать за нарушение ПДД, а инспектор Россвязьнадзора или Энергонадзора оштрафовать кого-нибудь за «самовольное оставление места административного ареста»…

Привлечение к административной и уголовной ответственности возможно только при наличии полного состава правонарушения в деянии (действии или бездействии) субъекта деликта (см. Введение в Правосвязие). Формулировка состава правонарушения, вообще говоря, подразумевает наличие юридических знаний у должностного лица, рассматривающего дело.

А поскольку далеко не все должностные лица различных технических надзоров такими знаниями обладают, то грамотный адвокат обычно может оспорить постановление по отсутствию состава правонарушения либо по несоблюдению установленной процедуры. Напомним, что состав правонарушения обязательно должен состоять из четырех аспектов, которые должны быть упомянуты в постановлении по делу об административном правонарушении:

I. Объект правонарушения, которым могут являться, в зависимости от правонарушения:

• охраняемые законом права физических и юридических лиц;

• имущество физических и юридических лиц;

• общественные отношения в различных областях.

II. Объективная сторона правонарушения:

• процесс и способ совершения правонарушения;

• время, место и условия совершения правонарушения;

• вредные последствия правонарушения, если соответствующей статьей КоАП наличие вреда предусматривается как условие привлечения к ответственности. Но вообще, большинство статей КоАП предусматривает «формальные составы», то есть сам факт деяния влечет ответственность вне зависимости от наличия или отсутствия фактического вреда, как, например, «выезд на полосу встречного движения»;

• наличие причинно-следственной связи между деяниями правонарушителя и объектом правонарушения (например, небрежное хранение паспорта повлекло его утрату).

III. Субъект правонарушения:

• Физическое (и) или юридическое лицо (лица), совершившие деяние, составляющее административное правонарушение.

IV. Субъективная сторона правонарушения, то есть отношение нарушителя к совершенному правонарушению:

• вина субъекта правонарушения должна быть установлена исчерпывающим образом. Неустранимые сомнения толкуются в пользу субъекта (ст. 1.5 КоАП);

• недостижение субъектом – физическим лицом минимального возраста деликтоспособности (см. ст. 2.3 КоАП);

• совершение субъектом деяния в состоянии крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП);

• совершение субъектом деяния в состоянии невменяемости (ст. 2.8 КоАП).

На самом деле, КоАП обеспечивает неплохие гарантии соблюдения субъективных прав. Проблема заключается в том, что суды зачастую действуют в полном единодушии с административно-уполномоченными органами, безоглядно соглашаясь с чиновниками в самых диких случаях. Некоторый оптимизм внушает только то, что в отсутствие надлежащего правосудия никакое экономическое развитие страны попросту невозможно, поэтому федеральной власти придется, несмотря на все нежелание, наводить порядок в этой сфере. Иначе настанет не «удвоение», а «уполовинивание» ВВП…

Конкретные колобки

КоАП, следуя общепринятой и разумной практике законотворчества, редко упоминает наименования конкретных органы власти, уполномоченных в соответствующих областях. Поэтому непросвещенному субъекту бывает непросто разобраться, является ли должностное лицо, привлекающее его к административной ответственности, компетентным в соответствующей области. С другой стороны, упоминание конкретных наименований органов власти приводит к неопределенности в случае их упразднения. Например, налоговая полиция несколько раз упоминается в КоАП…

Административная реформа весеннее-летнего сезона 2004 года привела к путанице в компетенциях административных органов, разобраться в которой непросто даже опытному юристу. Далее приводится таблица компетенции соответствующих органов, составленная по результатам анализа положений об органах власти по состоянию на август 2004 года. Однако при применении сведений из таблицы не следует забывать слова классика философии о том, что все течет и все изменяется…

Некоторые административные органы власти, уполномоченные КоАП РФ
Компетенция	Наименование	Контакты (центральный аппарат)	Вышестоящий орган	Основание
Органы, осуще-ствляющие государственный надзор за связью и информатизацией	Федеральная служба по над-зору в сфере связи	Москва, Тверская ул., д. 7	Министерство информа-ционных технологий и связи	ППРФ от 30 июня 2004 г. № 318
Органы внутренних дел (милиция)	Министерство внутренних дел РФ	117049, Москва, ул. Житная, д. 16 (095) 237 7585 www.mvdinform.ru	Президент РФ	Указ Президента РФ от 18 июля 1996 г. N 1039 (в ред. Указов Прези-дента РФ от 06.09.97 N 993, от 24.04.98 N 433, от 27.05.98 N 598, от 20.10.98 N 1269)
Органы, осуществляющие государственный пожарный надзор	Министерство Российской Федерации по делам граждан-ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)	103012, Москва, Театральный пр, 3. Главное управ-ление Государственной противопожарной службы МЧС РФ. Справочная МЧС: (095) 926-3901	Президент РФ	Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868
Органы государственного энергетического надзора	Федеральная служба экологи-ческого, техноло-гического и атомного надзора	Москва, Таганская, д.34, стр. 1, ул. А.Лукьянова, д. 4, корп. 8, ул. Кедрова, д. 8, корп. 1, проезд Китайго-родский, д. 7	Правительство РФ	ППРФ от 30.07.2004 г. № 401 «О федеральной службе по экологиче-скому, техноло-гическому и атомному надзору»
Органы государственной санитарно-эпидеми-ологической службы	Федеральная служба по над-зору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека	Москва, Вадковский пере-улок, дом 18/20	Министерство здраво-охранения и социального развития РФ	ППРФ от от 6 апреля 2004 г. # 154, Положе-ние о службе утв. ППРФ от 30 июня 2004 г. № 322
Органы государственного архитектурно-строительного надзора	Уполномоченные органы власти или государственные учреждения субъектов Российской федерации. Регулирование строительной деятельности относится к компетенции субъектов Федерации (ст. 72, 73 Конституции РФ).
Органы, осуществляющие контроль за обеспечением защиты государственной тайны	Федеральная служба безопасности Российской Федерации	101000, Москва, приемная ФСБ РФ, ул.Кузнецкий мост, дом 22. www.fsb.ru справочный телефон (095) 921-07-62	Президент РФ	Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 в ред. Указа от 11 июля 2004 года N 870
Органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации	Федеральная служба по тех-ническому и экспортному контролю	Нет данных. Адрес Минобороны РФ: 105175, Москва, Мясницкая ул., д. 37 тел. (095) 293-38-54	Президент РФ, Минобороны России	Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. №1085
Органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей	Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека	Москва, Вадковский пере-улок, дом 18/20	Министерство здраво-охранения и социального развития РФ	Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024р.
Федеральный антимонопольный орган	Федеральная антимоно-польная служба	Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 11.	Правительство РФ	ППРФ от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопро-сы Федеральной анти-монопольной службы» Положение утверждено ППРФ от 30 июня 2004 г. № 331.
Примечание: аббревиатура ППРФ – постановление Правительства Российской Федерации

Заметки для адвоката

Защита субъектов инфокоммуникаций обычно сталкивается с серьезными проблемами при толковании объективной стороны деликтов в силу их специальной технологической природы. Аналогичные проблемы возникают и у судей, которые, разумеется, не владеют соответствующими специальными знаниями в области связи. При этом, в силу еще советской привычки, презумпция невиновности часто толкуется судом как презумпция добросовестности и компетентности государственных надзорных органов.

Фактически презумпция невиновности правонарушителя не действует. Поэтому очень важно использовать ряд процессуальных несовершенств законодательства в области связи – практика показывает, что некоторые неточности законодательства оказывают сильное психологическое воздействие на судей.

Разумеется, защита субъектов экономической деятельности в рамках административного или уголовного процесса по составам деликтов в области пожарной безопасности, охраны труда и иных подобных составов, характерных для предпринимательской деятельности, осуществляется в обычном порядке. Остановимся только не двух составах, характерных только для отрасли связи.