2. Практика применения местного референдума
По смыслу Федерального Закона № 131 на местный референдум может быть вынесен любой из вопросов, перечисленных в главе 3 данного закона, то есть любой вопрос местного значения. Кроме того, законодатель установил, что проведение местного референдума обязательно для решения вопроса о самообложении граждан. Причем, органы местного самоуправления многих субъектов Федерации не преминули воспользоваться этой «подсказкой» федерального закона. По данным ЦИК РФ голосования по самообложению граждан составляют львиную долю всех проводимых референдумов. Этот вывод можно сделать с уверенностью, даже несмотря на то, что весьма трудно собрать полную статистику по всем местным референдумам, проводимым в субъектах РФ. Также много референдумов проводилось за последние 20 лет по различным «экологическим» вопросам, включая вопросы застройки и землепользования на тех или иных территориях, особенно по поводу строительства АЭС или каких-либо вредных производств. В этих случаях всегда большинство населения голосовало «против» и проявляло значительно более высокую электоральную активность, чем при проведении муниципальных выборов и иных референдумов.
В Чувашии со времен всенародного референдума 1993 года, на котором была принята Конституция РФ, был проведен лишь один референдум. 27 декабря 1997 года в поселке Новое Атлашево население выражало свое мнение по поводу размещения на территории поселка свинцовоаккумуляторного производства1.
96,24 % участников референдума высказалось против. Тогда проведение местного референдума регулировалось законом Чувашской Республики «О местном референдуме в Чувашской Республике» от 19 января 1994 г. Ст.2 этого закона гласила, что:
1) На местный референдум могут выноситься вопросы, относящиеся к компетенции данного органа местного самоуправления в соответствии с Конституцией Чувашской Республики и законами Чувашской Республики, за исключением вопросов, которые могут быть рассмотрены и приняты по ним решения на общих собраниях (сходах), конференциях граждан.
2) Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы таким образом, чтобы ответы на них при голосовании отражали окончательное решение граждан по существу затрагиваемых проблем.
3) На местный референдум не могут выноситься вопросы о досрочном роспуске или приостановлении полномочий законно избранных органов местного самоуправления, а также об изменении статуса и территориальной целостности районов, городов Чувашской Республики.
Соответственно, на рассмотрение местного референдума могли выноситься все вопросы, входящие в компетенцию представительного органа местного самоуправления. Вообще в 90-е годы институт местного референдума зачастую использовался в других субъектах Федерации для принятия устава муниципального образования. Но в Чувашии такого не могло произойти. Все муниципальные образования пользовались типовыми уставами, спущенными сверху, хотя теоретически могли бы принимать их и сами, либо выносить на референдум. Но, по нашему мнению, и не стоит выносить уставы муниципальных образований на местные референдумы. Дело в том, что на референдуме принимается весь документ в целом. Но как быть, если избиратель согласен (или не согласен) лишь с отдельными положениями? Действующий федеральный закон устанавливает лишь один способ принятия устава: действующим представительным органом. В соответствии с этим законом вопрос о структуре органов местного самоуправления должен выносится на референдум как бы только во вновь создаваемых муниципальных образованиях, где еще не созданы такие органы. Однако нигде не запрещено выносить на местный референдум отдельные ключевые положения устава, особенно такой важнейший вопрос: «Как будет избираться глава муниципального образования: представительным органом из своего состава или всем населением?» Такие референдумы имели место в других регионах России. Например, в г.Нововоронеже Воронежской области 16 мая 2004 г. проводился референдум со следующими вопросами:
Считаете ли Вы необходимым ввести в структуру местного самоуправления г.Нововоронежа должность главы муниципального образования, возглавляющего исполнительную власть и избираемого населением города? ЗА - 88.29%.
Считаете ли Вы необходимым ввести в структуру местного самоуправления г.Нововоронежа должность главы муниципального образования, возглавляющего городскую Думу и избираемого населением города и должность главы администрации, назначаемого по контракту городской Думой? ЗА - 5.81%.
Считаете ли Вы необходимым ввести в структуру местного самоуправления г.Нововоронежа должность главы муниципального образования, возглавляющего городскую Думу и избираемого городской Думой и должность главы администрации, назначаемого по контракту городской Думой? ЗА - 5.18%.
Картина довольно типичная. Практика показывает, что если власть решится посоветоваться с населением по вопросу прямой выборности мэров, то население однозначно голосует за прямые выборы обеих ветвей власти – и главы исполнительной, и представительной власти. Согласно ч.1 ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. По смыслу этой статьи представляется необходимым законодательно закрепить обязательное проведение референдума, аналогичного тому, что прошел в г.Нововоронеже, во всех муниципальных образованиях.
Анализ статистики проведения местных референдумов позволяет судить о том, что зачастую инициатива, исходящая от граждан, сталкивается с отказом представительных органов местного самоуправления и избирательных комиссий. Причем, как правило, по сугубо формальным основаниям. С.Н.Панин в своей работе «Соотношение формальных процедур и действия принципов в избирательном законодательстве и практике его применения»2справедливо замечает, что «…при осуществлении избирательных процедур, а также судебной и внесудебной защиты избирательных прав формализм (текстуализм) как методология буквального толкования норм избирательного права без учёта их смысла и целей их введения не должен подменять действия принципов подготовки и проведения выборов. Последние, составляя фундамент правового регулирования, призваны обеспечить смысловое, целевое прочтение абстрактного положения при осуществлении его толкования. Пока в правоприменительной практике наблюдается иное, говорить о создании в России системы, обеспечивающей эффективную реализацию и защиту избирательных прав, преждевременно». А.В.Иванченко в своей работе «Российские выборы от перестройки до суверенной демократии» (правда, по поводу выборов) пишет: «Допустимый запас подписей сокращается с 25% от необходимого числа подписей до 5% на федеральных и 10% на региональных и местных выборах. Одновременно так же сокращается и допустимый процент недостоверных и недействительных подписей. Такие жесткие нормы обычно мотивируют необходимостью борьбы с
фальсификацией подписей. Однако практика показывает, что лишь небольшая часть подписей бракуется по причине их фальсификации. Таким образом, данные новеллы бьют не по фальсификаторам, а по тем, кто честно собирает подписи (известно, что в процессе действительного сбора подписей разные ошибки и прочие мелкие недостатки неизбежны)». То же самое справедливо и в отношении местных референдумов. Согласно федеральному закону и ч.2 ст.8 Закона ЧР « О местном референдуме…» назначение и проведение местного референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения местного референдума и ее реализации, установленные настоящим Законом, уставом муниципального образования. Однако на практике в различных субъектах Федерации зарегистрировано множество отказов в регистрации инициативных групп по мелким формальным основаниям. В качестве примера того, с какими трудностями приходится сталкиваться инициаторам референдума (даже в случае широкой народной поддержки инициативы!), можно привести историю местного референдума, проведенного в 2005 году в Калининградской области, поскольку эта история является типичной для России.
После массовых выступлений в Светлом против строительства двух нефтетерминалов в черте города, группа граждан зарегистрировала в Светловской территориальной избирательной комиссии инициативную группу подготовки местного референдума по двум вопросам:
1) Согласны ли вы с реконструкцией бункировочной базы под бункировку судов топливом и перекачку нефти по ул.Рыбацкая в черте г.Светлый?
2) Согласны ли вы со строительством терминалом по перевалке нефтепродуктов по ул.Кржижановского, 4 в черте г.Светлый?
Перспектива строительства нефтетерминалов в г.Светлом будоражила местное население, начиная с весны 2004 года. Под влиянием общественных протестов летом предыдущего года местное самоуправление приняло нормативный акт, регламентирующий общественное обсуждение, подготовленное группой «Экозащита». В «Экозащите» подчеркнули, что предусмотренный законом о референдумах порядок был нарушен советом депутатов: депутаты не сумели в установленные сроки принять решение о соответствии вынесенных на референдум вопросов требованиям статьи 12 ФЗ «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан РФ», ст.ст.5, 8 Закона Калининградской области «О местном референдуме в Калининградской области» и Устава МО «Светловской городской округ». Накануне 2005 г. в Калининградской области суд обязал депутатов выполнять предусмотренный законом порядок, и в январе депутаты приняли решение «рекомендовать избирательной комиссии зарегистрировать инициативную группу по проведению референдума на территории МО «Светловский городской округ» с выдачей регистрационного свидетельства».
Группа «Экозащита» выступает в поддержку первого природного референдума в Калининградской области. 9 сентября 2004 года в г.Светлом Калининградской области на общественных слушаниях по проекту сооружения базы перевалки нефтепродуктов ЗАО «Татнефть» было принято решение отказаться от строительства опасного объекта в непосредственной близости от жилых домов. 16 сентября аналогичным образом завершились общественные слушания по проекту реконструкции бункировочной базы и перевалки нефти на территории ЗАО МПБ. После слушаний жители Светлого решили положить конец спекуляциям их мнением. Инициативная группа обратилась в Светловскую территориальную избирательную комиссию с ходатайством о регистрации инициативной группы по подготовке местного референдума. Первый экологический референдум в регионе должен был дать ответ на два вышеуказанных вопроса.
Население Светлого на тот момент составляло 22078 человек. В соответствии с Законом Калининградской области «О местных референдумах в Калининградской области» для того, чтобы референдум состоялся, его должны поддержать 5 % населения, что составляет 1124 подписи.
2 марта 2005 года инициативная группа местного референдума в Светлом сдала заполненные подписные листы в территориальную избирательную комиссию городского округа. В положенный срок в течение 30 дней, собрано необходимое количество подписей – более 1200.
Почти 99 % подписей светловчан, поддержавших местный экологический референдум, признаны избиркомом достоверными. Впервые в Калининградской области граждане получили возможность самостоятельно принять важное управленческое решение – строить или не строить в черте города Светлого два терминала под транспортировку нефти.
После того, как местное самоуправление примет решение о назначении местного референдума, у инициативной группы останется только 60 дней для его подготовки в соответствии со ст.ст.37, 38 ФЗ РФ «Об основных гарантиях…» Члены избирательной комиссии Светловского городского округа провели проверку подписных листов и установили почти стопроцентную достоверность подписей. Менее 2 % подписей признаны недействительными, да и те скорее являются ошибками, допущенными из-за спешки, чем подделками.
Вообще, если изучить нормы законодательства о референдумах, то можно прийти к выводу, что требования к достоверности подписей чересчур строги. Ведь зачастую, сбором подписей занимаются горожане из инициативной группы, не поднаторевшие в юридических и делопроизводительских формальностях. Это бескорыстные люди, искренне заинтересованные в проведении референдума, а не «сдельщики» - оплачиваемые сборщики, заинтересованные лишь в количестве подписей. От «брака» никто не застрахован, поэтому инициативная группа сдала вместо положенных 1124 подписей, 1300. Однако по действующему законодательству количество представляемых для назначения местного референдума подписей участников местного референдума, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума, может превышать количество подписей, необходимое для регистрации, не более чем на 10 процентов, если иное не установлено федеральным законом. Для чего законодатель ввел такую норму? Не для того ли, чтобы усложнить инициативной группе задачу, если накопится изрядное количество ошибок и не дать ей покрыть эти ошибки избыточными достоверными подписями. В конце концов, ошибки, допущенные при сборе подписей, однозначно менее опасны, чем ошибки, допущенные при подсчете голосов при определении результатов голосования.
Жителям Светлого и экологам было чего опасаться. Свидетельство о регистрации инициативная группа получила только 31 января 2005 года, пройдя через бесцеремонное вмешательство со стороны компаний – инвесторов, бездействие местных властей и затяжные суды двух первых инстанций. В соответствии с Законом Калининградской области «О местных референдумах…», «…представительный орган местного самоуправления обязан проверить соответствие вопроса, предполагаемого для вынесения на местный референдум». На размышления по этому поводу Закон отводит 20 дней. Депутаты окружного Совета бездействовали более месяца, что вынудило инициативную группу обратиться в суд. Только решение областного суда заставило народных избранников выполнить возложенные на них обязанности.
Даже на этом «препятствия» не закончились: когда представитель инициативной группы обратился в местное отделение Сбербанка с заявлением об открытии специального счета местного референдума, ему отказали по причине «отсутствия соответствующих инструкций». В соответствии с Законом сбор подписей может быть начат только после открытия специального счета, который, после всех проволочек, хождения по инстанциям, жалоб в прокуратуру был открыт в середине февраля.
Срок действия свидетельства № 1 о регистрации инициативной группы местного референдума истекал 2 марта. После этого территориальная избирательная комиссия Светловского городского округа начала проверку достоверности подписей, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума. Её заключение могло служить основанием для признания собранных подписей недостоверными.
Международный социально-экологический союз предложил пригласить иностранного наблюдателя из Швеции на первый экологический референдум в г.Светлый. ТИК отказала иностранному наблюдателю в праве следить за процессом голосования на экологическом референдуме по вопросу размещения нефтяных терминалов ЗАО «Московская производственная база» и ЗАО «Балтнафта» в черте города. В качестве причины отказа избирком привел ссылки не на законы, а на некую сложившуюся практику, утверждая, что не все международные организации имеют право обращаться в комиссии с предложениями о направлении наблюдателя. И это еще одно, на наш взгляд, существенное нарушение избирательных прав граждан. По мнению А.В.Иванченко не следует устанавливать жесткого круга субъектов, имеющих право быть наблюдателями, ведь гораздо лучше могут выполнять эти функции не представители политических партий, а представители широкой общественности.
Ранее сообщалось о том, что гражданин Швеции аккредитовался на экореферендум от Международного социально-экологического союза, объединяющего сотни общественных организаций по всему миру. Экологи не исключали возможность обращения к губернатору Калининградской области с просьбой выдать шведскому наблюдателю приглашение, а также намерение проинформировать ОБСЕ о действиях территориальной избирательной комиссии Светловского городского округа.
Поскольку для организации местного референдума необходимо собрать значительно меньшее количество подписей в его поддержку, чем для референдума регионального уровня или всероссийского референдума, то проведение именно местных референдумов более реально именно с практической точки зрения. Но при организации местного референдума необходимо особое внимание уделить формулировке вопросов, выносимых на референдум. В соответствии с ч.3 ст.12 Федерального закона «Об основных гарантиях…» на местный референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения. То есть они не должны выходить за рамки полномочий представительного органа местного самоуправления. Иначе эти органы не смогут реализовать решения граждан или же результаты референдума могут быть отменены в судебном порядке.
Проведенный референдум против строительства объекта был признан несостоявшимся, поскольку согласно законодательству, для легитимности подобного голосования необходимо участие 50 % зарегистрированных на участке избирателей. На избирательные же участи пришло 48,5 % избирателей. При этом 97,87 % из них высказались против строительства нефтеперевалочной базы.
Это еще один довод, по нашему мнению, в пользу отмены порога явки для местного референдума, тем более такого высокого – 50 %. Статистика показывает, что в больших городах средняя явка избирателей на местные референдумы очень редко достигает такой цифры. Причем в данном случае невозможно оправдать эту неявку избирателей протестом против всех кандидатов, или избирательной системы, или органов власти (как в случае с выборами). Можно объяснить такой абсентеизм лишь апатией и низким уровнем правосознания и социально-политической активности большей части населения. Почему же мы должны зависеть от мнения тех, кому все равно? Почему должны тратиться впустую деньги местного бюджета, которые власть и без того жалеет на проведение местных референдумов? Если большей части населения всё равно, как будет разрешен вопрос на местном референдуме, пусть за них принимают решения те, кому не всё равно.
Российское законодательство в целом разрешает проведение экологических референдумов на местном уровне. Но к недостаткам законодательства относится нечеткая проработка вопросов, правовых последствий референдумов, что дает возможность уклониться властным структурам от выполнения их решений. Крайне негативное влияние на организацию и проведение референдумов оказывает ситуация, когда органы, принимающие решение о проведении референдума, могут вольно трактовать вопросы отнесения тех или иных проблем к компетенции различных образований Российской Федерации. Подобные противоречия в законодательстве суды трактуют в пользу противников референдума.
Практика проведения референдумов показывает, что одно из важнейших конституционных прав граждан, имеющее особенное значение в области охраны окружающей среды, оказалось фактически не реализуемым. Инициатива может быть остановлена на любом этапе. Причем инициаторам референдума, в конечном итоге, не помогали ни безукоснительное соблюдение законодательства, ни апелляция к органам правосудия. Имел место судебный произвол и беззаконие.
Таким образом, неудачи в проведении референдумов мало зависят от того, как выполняют правила организаторы. Волюнтаристский фактор оказывается преобладающим – всё зависит от желания заинтересованных властных и ведомственных структур.
В связи с этим, данная проблема была выделена в отдельным подраздел Доклада уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Нарушение экологических прав граждан в России» (2002 год). В нем отмечается, что «все случаи немногих проведенных референдумов и более многочисленные попытки организовать проведение референдумов показывают, что конституционное право граждан на прямое, непосредственное участие в управлении делами государства в области решения экологических проблем в настоящее время в России реализовать крайне сложно».
Можно высказать сомнения в действенности использовавшихся методов отстаивания своих прав гражданами. В условиях абсолютно подконтрольной судебной системы всевластия ведомств и частных финансовых и промышленных структур, при отсутствии возможности осуществления избирателями контроля над своими избранниками во властных органах, нельзя добиться осуществления своих прав, выработанными этой же системой методами. Решающую роль играют не законы, а чьи-то интересы, подкрепленные материальными и финансовыми благами и выгодами. Причины малой эффективности местных референдумов в России можно классифицировать и представить в следующем виде:
1) низкий уровень общественного правосознания;
2) отставание на десятки лет от большинства цивилизованных стран в формировании демократических институтов, в формировании демократической политической системы общества, в формировании гражданского общества в целом;
3) недостаточно разработанное законодательство о местных референдумах на всех уровнях правового регулирования;
4) коррупция в органах государственной власти, в том числе в правоохранительных и судебных органах, и в органах местного самоуправления:
криминальная (реализующая себя посредством системы подкупа) и корпоративная (реализующая особые интересы бюрократического аппарата, ставя их превыше иных интересов;
5) Государственная политика, нацеленная в первом десятилетии XXI века в России на свертывание демократических институтов, основанная на волюнтаристских методах.
Борьба с вышеназванными причинами не может идти только в одном направлении, это – дело всего общества и государства. Причем не надо бояться такого явления, как противодействие властей проявлениям прямой демократии, или считать это явление противоестественным. В силу своего диалектического развития, институты государственной власти и прямой демократии противостоят друг другу, и это нормально. В этом единстве и борьбе противоположностей должны рождаться все прогрессивные изменения в правовой жизни страны. Просто надо осознать, что для блага государства гражданское общество должно иногда иметь смелость ненасильственными методами, в рамках правового поля, но твердо и решительно отстоять свои интересы даже не перед государственной властью как таковой, а перед отдельными людьми, ведь любая власть состоит из конкретных людей. Это вполне в природе вещей, что всем людям, стоящим у власти, хочется править единолично и авторитарно, так как они считают своё видение решений различных вопросов единственно правильным. Зачастую они считают, что лучше знают, что будет хорошо для населения. И это задача общества – заставить власть услышать его и считаться с мнением этого общества. Для этого придется преодолеть накопившийся в обществе цинизм и «политическую усталость». Это будет непросто, но другого пути у нас нет.
1По данным архива ЦИК РФ.
2Опубликована в сборнике конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса, проводимых ежегодно ЦИК РФ за 2012 год. Ознакомиться с ней можно на сайте РЦОИТ.http://www.rcoit.ru/e-library/books/136/16186/