380 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА
капитальные расходы — под чертой и считаются финансирующими статьями. Некоторые бывшие британские ко лонии (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, страны Карибского бассейна) делят рас ходы на текущие и капитальные. Бюд жет представлен единым счетом, на ко торый поступают доходы и с которого осуществляются расходы. Расходы, фи нансируемые за счет грантов, внешних и внутренних займов, включаются в бюд жет. Бюджетные средства распреде ляются по министерствам по указанию министра финансов. Расходы фиксиру ются в момент выписки чека. Доходы фиксируются в момент депонирования чека на счет правительства в банке. Казначейство является частью прави тельства, но технические расчеты по его счетам ведутся центральным банком. Кредиты по овердрафту фиксируются как кредиты центрального банка прави тельству.
• Французская бюджетная система.
Расход бюджетных средств может озна чать не только реальную выплату денег, но и выписку чека, деньги по которому будут выплачены позже. Различия меж ду текущими и капитальными расхода ми отсутствуют: капитальные расходы включаются в самостоятельный бюджет развития. Этой практики придержива ются многие страны Африки, в которых он финансируется в основном за счет внешней помощи и грантов. Во многих странах определенные доходы бюджета непосредственно привязаны к опреде ленной статье расходов. Расходы неко торых государственных предприятий могут быть включены в приложение к бюджету. Все операции бюджета осуще ствляются с единого счета казначейства. Бюджетные средства распределяются среди агентств, которым разрешено их использовать, на основании указов, оп ределяющих в каждом конкретном слу чае сумму и главу бюджета, по которой они проходят. Расходы фиксируются как агентствами, расходующими сред ства, так и казначейством. Доходы фик сируются, когда чек получается прави тельством, до его депонирования в банк.
Некоторые страны фиксируют доходы в момент депонирования чека на счет пра вительства. Счета ведутся на основе ка лендарного года и конвертируются в бюджетный год в тех странах, где бюд жетный год не совпадает с календарным. Техническое управление бюджетными средствами осуществляется самим каз начейством, которое, кроме того, может принимать депозиты и за их счет предо ставлять кредиты по овердрафту пра вительству.
•Американская бюджетная систе ма. Под расходом бюджетных средств обычно понимается подтвержденное законодательно обязательство совер шить определенные платежи. Различия между текущими и капитальными рас ходами отсутствуют. Операции осуще ствляются с единого счета. Несколько специальных бюджетных счетов ведутся для оплаты крупных государственных проектов. Бюджетные средства вьщеляются министерствам поквартально. Рас ходы фиксируются в момент выписки чека. Доходы фиксируются в момент по лучения чека правительством. Счета ве дутся на основе бюджетного года.
•Испано-латиноамериканская бюд жетная система. Расход бюджетных средств может означать как реальный перевод денег из казначейства на счета министерств, так и выписку платежного поручения, деньги по которому могут быть выплачены позже. Некоторые доходы бюджетов могут быть непо средственно привязаны к определенным статьям расходов. Расходы, финансиру емые за счет внешних грантов и займов, включаются в бюджет. Бюджетные опе рации могут осуществляться как с еди ного счета, так и с нескольких счетов.
Внекоторых латиноамериканских стра нах консолидированного государствен ного бюджета нет — каждое министер ство имеет свой бюджет. Бюджетные средства чаще всего вьщеляются на ос нове указа президента непосредственно после утверждения бюджета парла ментом. Расходы фиксируются всеми участвующими сторонами: на этапе вы деления средств, вьщачи платежного по-
По характеру бюджетные операции разделяются на шесть основных групп, причем различия между первыми двумя из них относятся ко всем бюджетным операциям, последующие две — только к операциям, не предполагающим како го бы то ни было платежа, последние две относятся только к операциям, включа ющим правительственные финансовые активы.
• Поступления-платежи (receipts-pay ments). Это различие говорит, что бюд жетные операции могут предполагать либо получение средств бюджетом, либо их выплату из бюджета. В бюджетах не которых стран поступления фиксируют-
Типы бюджетных операций
СЯ CO знаком плюс, a платежи — со зна ком минус.
• Возмещаемые-невозмещаемые (re payable-nonrepayable) операции. Платеж или поступление платежа считаются возмещаемыми, если в результате возни кает контрактное обязательство плате жа. В противном случае они считаются невозмещаемыми.
• Обеспеченные-необеспеченные (ге- quited-unrequited) операции. Неопла чиваемый платеж считается обеспе ченным, если он предполагает поставку взамен товаров или услуг, и необеспе ченным — в противном случае.
• Текущие-капитальные (current-ca pital) операции. В отличие от текущих, капитальные операции предполагают приобретение или продажу товаров, ко торые могут использоваться в процессе производства в течение более чем одно го года.
• Финансовые активы — финансовые пассивы (financial assets — financial lia bilities). Финансовые активы представ ляют собой чьи-либо обязательства перед правительством, пассивы — обя зательства со стороны правительства кому-либо.
• Операции в целях государственной политики — операции в целях управле
• А Manual on Government Finance Statis ния ликвидностью (public policy — liqui tics. — Wash.: IMF, 1986. dity management). В большинстве случа-
В силу больших различий в компози ции бюджетов да и в подходе к самому бюджетному процессу в большинстве стран, в целях его программирования и обеспечения межстрановой сопостави мости, прежде всего осуществляется его пересчет в стандартную форму, описан ную в "Руководстве по правительствен ной финансовой статистике", опублико ванному в 1986 г. МВФК
2. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АГРЕГАТОВ
ванные в результате политического про цесса, осуществляющие монопольную власть в стране в интересах экономичес кого, социального и политического раз вития, направленную преимущественно на предоставление общественно-не обходимых услуг. Организационно пра вительственный сектор состоит из цент рального правительства, региональных (областных, краевых и пр.) правительств, местных (городских, районных) прави тельств и других наднациональных орга нов, осуществляющих функции сбора налогов и расходования государствен ных средств.
ред. Бюджетный год может совпадать с календарным, но может и отличаться от него. Данные в бюджете могут представ ляться либо на наличной основе учета, признающей поступления при полу чении наличных денег и расходы при выплате наличных, либо на основе принципа наращивания, в соответствии с которым доходы и расходы признаются в момент возникновения обязательства, хотя наличными они еще не получены или не выплачены. Бюджет находится в распоряжении правительственного сектора экономики, охватывающего все правительственные единицы, образо
382 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА
386 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА
Текущие расходы состоят из расходов на товары и услуги в форме вьшлаты зарплаты государственным служащим, которые показываются в бюджете до уплаты ими налогов с этих доходов. В понятие зарплаты включаются базо вая зарплата, сверхурочные, доплата за жилье, бонусы, тринадцатая зарплата, оплата транспорта на работу и с работы
идругие выплаты наличными. В теку щие расходы бюджета также входят взносы, осуществляемые правитель ством за своих работников, в фонды со циального страхования и пенсионные фонды, находящиеся как внутри прави тельства, так и вне его, а также закупки всех товаров правительственными орга нами, за исключением средств производ ства. Платежи процентов осуществля ются правительством за использование средств, взятых взаймы либо внутри страны, либо за рубежом (выплата ос новной части долга классифицируется как статья финансирования). Субсидии
идругие текущие переводы являются крупной статьей текущих расходов, осо бенно в некоторых странах с пере ходной экономикой. В субсидии вклю чаются все не подлежащие возврату и непокрьггые переводы из бюджета част ным и государственным предприятиям, как финансовым, так и нефинансовым. Переводы внутри страны осуществля ются в целях перераспределения на логовых доходов центральным пра вительством местным общественным организациям, которые государство счи тает необходимым поддерживать, отдель ным фуппам граждан, нуждающимся в государственной поддержке. Переводы за рубеж включают переводы иностран ным правительствам, международным организациям (например, перевод взно са в уставный капитал или ежегодного членского взноса в ООН).
Капитальные расходы бюджета состо ят из приобретения основных фондов, которые используются для производ ственных целей невоенного назначения, служат более одного года и имеют оста точную стоимость больше минималь ной, определенной законодательством
страны. Государство за счет бюджета создает запасы стратегических материа лов, продовольствия и топлива на слу чай непредвиденных обстоятельств, а также землю, леса, внутренние водоемы и запасы природных ископаемых, кото рые считаются капитальными расхода ми. Наконец, правительство может осу ществлять капитальные трансферты как внутри страны, так и за рубеж, состоя щие в основном из основных фондов или средств, передаваемых для закупки ос новных фондов. Например, правитель ство может осуществлять трансферты в местные бюджеты, которые будут счи таться капитальными, если они пред назначаются для строительства дорог, мостов, больниц, школ и пр. В числе аналогичных капитальных трансфертов за рубеж вьщеляются трансферты Меж дународной ассоциации развития — подразделению Мирового банка, зани мающемуся финансированием наименее развитых стран.
• Кредиты минус платежи. Статья расходов. Состоит из валовых кредитов, предоставляемых правительственными органами, которые получают средства только из бюджета для достижения це лей государственной политики, а не для управления ликвидностью, за вычетом платежей по подобным кредитам, пре доставленным ранее. В понятие кредита включают как займы, предоставляемые правительством, так и приобретаемые им акции. В случае, если акции, оли цетворяющие долю в собственности, ге нерируют доход, то он включается в статью прочих доходов в доходной части бюджета. Считается, что правительство предоставляет кредиты не для получе ния финансового дохода, а для решения определенных общественно-важных за дач — строительства жилья, ликвидации последствий катастроф и войн, финан сирования низкоприбыльных проектов (например, плотины), для финансиро вания которых частного капитала недо статочно. Если правительство выступа ет гарантом частной задолженности, то любые правительственные платежи за обанкротившихся должников также
388 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА
отношениях с зарубежными странами. Если правительство осуществляет круп ные операции с зарубежными странами, получая или предоставляя кредиты, гранты или получая инвестиционный доход, то нередко в аналитических це лях составляются отдельные бюджеты внутренних и международных операций правительства. Тогда только бюджет внутренних операций правительства ис пользуется для анализа спроса на внут ренний кредит и воздействия на рост денежной массы. Для облегчения со ставления бюджета международных опе раций многие развитые страны регист рируют отдельно доходы и расходы, относящиеся к резидентам и нерезиден там. В самом простом случае такой бюд жет рассчитывается по следующей схе ме: доходы из-за рубежа + гранты из-за рубежа — платежи процента за рубеж — текущие переводы за рубеж — капиталь ные переводы за рубеж — иностранные займы минус платежи — прочие зару бежные расходы = внешний дефицит/ избьггок = финансирование из-за рубежа.
• Финансирование дефицита бюд жета. Мобилизация правительством ре сурсов для покрытия дефицита бюджета или распределение ресурсов, возникших в результате его положительного сальдо. В отличие от всех находящихся "над чертой" статей бюджета финансиро вание включает изменение в государст венных пассивах и активах, которые осуществляются в целях управления ликвидностью, а не в целях реализации государственных программ. Как указано выше, финансирование должно равнять ся дефициту/избытку бюджета с проти воположным знаком. Финансирование равняется сумме займов, полученных правительством, минус его платежи по прошлым займам (амортизация), минус чистые кредиты, предоставляемые пра вительством в целях управления ликвид ностью, плюс чистое сокращение запа сов наличных в кассах правительства. Только амортизация основной части долга включается в финансирование, тогда как платежи процентов по долгам относятся к расходной части бюджета.
В некоторых странах правительство частично выполняет функцию банков ского сектора, принимая депозиты.
Вэтом случае такие депозиты могут ис пользоваться для финансирования де фицита бюджета, однако статистически они показываются как займы правитель ства у банковской системы.
Финансирование происходит из ис точников внутри страны и из-за рубежа.
Вцелях внутреннего финансирования займы могут получаться центральным правительством от других частей цент рального правительства (перераспреде ление средств между министерствами) и от правительств более низкого уровня (областных и городских правительств). Поскольку правительство по закону ряда стран нередко имеет контроль над центральным банком, который может быть даже подчинен министерству финансов, бюджет может заимствовать средства у денежных властей (централь ного банка), делая это за счет получения прямых займов или сокращения своих депозитов в ЦБ, сокращения запасов наличности, находящейся в распоря жении правительства. Переводы в госу дарственный бюджет нереализованной прибыли ЦБ, возникшей в связи с из менением цены золота или валютного курса валют, из которых состоят госу дарственные резервы, также считаются займами у банковской системы, даже несмотря на то, что у правительства не возникает обязательства оплатить эти займы. Однако переводы в бюджет реа лизованной прибыли ЦБ, возникшей в результате его купли-продажи иност ранной валюты или золота, классифици руются как доход бюджета, а не как его финансирующая статья. Чаще всего пра вительство занимает деньги у банков ской системы путем выпуска госу дарственных ценных бумаг, которые размещаются среди банков под привле кательный процент, либо путем сокра щения правительственных депозитов в коммерческих банках, которые держат ся там в целях регулирования ликвидно сти. Внутреннее финансирование дефи цита бюджета может осуществляться и