Глава 2. Социально-экономические функции государства

Историки считают, что государство в нынешнем виде сложилось не так давно. В Европе началом его формирования считают XV век.

Признаками государства являются: наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти; право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством; определенная территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства.

В разные исторические периоды и в разных экономических системах роль государства в экономике неодинакова.

Так, у «нового» сформировавшегося государства было три задачи. Известный историк Фернан Бродель сформулировал их следующим образом. Задача первая - заставить повиноваться, подчинить себе агрессивные наклонности граждан, очистить внутреннюю жизнь от вспышек насилия, «зарезервировав» потенциал агерессивности для войн с внешними врагами. Вторая - контролировать различными способами экономическую жизнь, организуя ее так, чтобы она развивалась бесперебойно и обеспечивала государству получение значительной доли национального дохода - источника всех его расходов, в том числе на содержание правителей, чиновников и армии, а также ведение войн и международных дел. Третья - участвовать в духовной жизни, поощряя одни и подавляя другие культурные, идеологические или религиозные течения и теории.

В командно-административной системе государство не просто воздействует на экономику, а является организатором и руководителем всей хозяйственной и политической жизни страны, государство тотально регулирует все процессы в обществе: что, сколько производить; кому продавать; когда сеять; размер заработной платы, штат работников на предприятии, цены и др.

Экономическими функциями государства являются: хозяйственно-организаторская; охрана и дальнейшее развитие государственной собственности; культурно-социальная; укрепление экономического сотрудничества со странами, входящими в социалистический лагерь, и развитие экономических отношений с капиталистическими странами на основе государственной монополии внешней торговли, валютных и других международных экономических отношений.

Государство полностью контролирует производство и распределение продукции, в результате чего товарно-денежные отношения ограничены между отдельными хозяйствами, носят подчиненный характер по отношению к планомерным отношениям.

Государственный аппарат руководит хозяйственной деятельностью с помощью преимущественно командно-распорядительных методов, что подрывает материальную заинтересованность в результатах труда. В командно-административной системе государству принадлежит решающая роль в экономической жизни общества.

В рыночной экономике свободной конкуренции, которая сложилась в XVIII в. и прекратила свое существование в конце XIX в. - в первых десятилетиях XX в., регулирование экономики осуществлялось на основе свободного рынка, рыночного механизма (конкуренция, спрос, предложение, цена) при слабом вмешательстве государства.

Хозяйственный механизм в странах с рыночной экономикой современного типа включает рыночные регуляторы, регулирование в пределах предприятий, государственные рычаги регулирования. Однако основной регулирующей силой по-прежнему остается рынок.

Государство начинает активно вмешиваться в хозяйственную деятельность страны в годы первой мировой войны, особенно во время мирового экономического кризиса 1929-1933 гг., а также под воздействием экономических взглядов английского экономиста Джона Кейнса.

Основные принципы экономической политики государства: брать на себя лишь то, что не способен осуществить частный бизнес; государство не конкурирует с бизнесом, а только помогает ему; государство берет на себя убытки, чтобы обеспечить прибыль предприятиям.

Государство стремится ограничивать собственную, предпринимательскую деятельность и предпочитает содействовать накоплению капитала косвенным образом.

Государственное регулирование экономики можно теоретически обосновать следующим образом: там, где рыночный механизм не срабатывает или обнажаются существенные недостатки рынка, необходимо вмешательство государства.

В докладе Всемирного банка на тему «Государство в нынешнем меняющемся мире» утверждается, что только государство может воздействовать на экономическую политику, сферу социальных услуг и инфраструктуры, защиту уязвимых категорий населения, охрану окружающей среды.

Все это, однако, не дает основания рассматривать государство как "палочку-выручалочку", благодаря которой можно найти выход из любого создавшегося положения, зато позволяет объективно оценить ситуацию. Так, если принимаются решения о повышении минимальной заработной платы или пенсий, это не означает, что государство имеет бездонный денежный карман. Используя свои конституционные возможности, оно перераспределяет общественное богатство в пользу пенсионеров или малообеспеченных слоев населения путем увеличения налогов на предприятия или богатых граждан.

Экономические функции государства охватывают практически весь спектр экономических взаимоотношений в любом обществе прямо или опосредованно, независимо от того, какую страну мы будем рассматривать: Россию или США, Германию или Японию.

Каковы главные экономические функции государства в смешанной экономике? Обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию современных экономических систем.

В любом обществе государство играет большую роль в обеспечении законности и порядка. Законодательно закрепленные и жестко контролируемые правила общественного поведения, в том числе и в экономике, создают условия и предпосылки для осуществления каждым экономическим субъектом оптимального прогнозирования и планирования собственной экономической деятельности, благодаря чему он может повысить эффективность своего функционирования. Например, если был заключен контракт на поставку какого-либо товара, то продавец обязан его выполнить, а покупатель - оплатить покупку. В противном случае, при нарушении обязательств одной из сторон, для нее могут наступить серьезные экономические санкции. Поэтому независимо от того, желает ли население оплачивать функционирование судебной системы, оно получает от нее выгоды, поэтому государство прибегает к принуждению граждан страны.

В современных экономических системах очень часто государство, его учреждения и правительство относят к общественному сектору. В этой связи при рассмотрении роли и значения государства не следует, однако, строить иллюзий, что особенно ярко проявляется в современной России, будто государственные чиновники, в отличие от предпринимателей, пекутся только об общественных, а не об индивидуальных интересах. Государственный чиновник любого ранга руководствуется, в первую очередь, собственными представлениями об "общественных интересах", которые очень часто не совпадают с пониманием того же самого отдельных граждан. Большое влияние на принятие тех или иных государственных решений оказывают точка зрения на проблемы выборов и перевыборов, отношения со средствами массовой информации, общественный имидж, место в истории и т.д. И хотя у государственных чиновников на первом месте, как правило, - соображения престижа и власти, но суждения чисто меркантильного характера им не чужды, как и всем остальным гражданам. Многие крупные корпорации за границей и в России заявляют о том, что на передний план они выдвигают общественные интересы, а не мелочные, связанные с получением максимальной прибыли. Но это, как показывает практика, не всегда соответствует истине. Вот почему важно не противопоставление частных и общественных интересов, а выявление реальных механизмов, обусловливающих принятие тех или иных решений.

Общественные блага и услуги в рыночных условиях, как правило, неделимы, и покуда блага существуют, индивида практически невозможно отлучить от процесса их потребления, т.е. оказания ему соответствующих услуг, а выгоды, которые человек приносит обществу, связаны непосредственно с процессом производства этих благ.

Одной из функций государства является регулирование разнообразных видов экономической деятельности. Например, для того чтобы начать предпринимательскую деятельность, необходимо получить определенное разрешение, для открытия коммерческого банка требуется еще больше разрешительных документов. Причем прослеживается такая тенденция: "чем дальше в лес, тем больше дров", т.е. разрешительных документов и разнообразнейших подписей. Главными адептами разных лицензий и разрешений выступают сами экономические субъекты, которые уже успели закрепиться на рынке и не желают возможной конкуренции. Именно с этой целью создаются всевозможные ассоциации и комитеты, в которые входят государственные чиновники и предприниматели, наделенные правом казнить или миловать, разрешать или не разрешать другим заниматься определенными видами предпринимательской деятельности. Все это приводит к тому, что государство, декларируя права и свободы для всех граждан, на деле своими действиями ограничивает эти права, хотя должно бережно их охранять.

Одна из причин негативных результатов экономического реформирования в России заключается в том, что не была подготовлена соответствующая законодательная база для преобразований.

Более двухсот лет назад, в царствование императрицы Екатерины II, по ее указанию и при непосредственном участии работа по проведению ряда реформ началась с составления так называемого "Наказа", философско-юридического руководства для депутатов "Комиссии об уложениях" (1776 г.). В основу данного трактата положены замечательные идеи великого французского философа, правоведа и писателя Шарля Монтескье, сформулированные им в книге "О духе законов"*, и его последователя - итальянского юриста и публициста Чезаре Беккариа. Они, как известно, придавали первостепенное значение нормативным актам, регулирующим общественные отношения.

* Монтескье Ш. Дух законов. СПб., 1890.

"Наказ" касался основных частей государственного устройства, верховной власти и управления, отношения к подданным, прав и обязанностей граждан. Провозглашался важнейший принцип единства законодательства и подчинения ему всех сословий. Правительство, по мнению авторов "Наказа", должно обеспечивать такое состояние общества, при котором "один гражданин не боялся бы другого, но все боялись бы одних законов".

Через четверть века Александр I ознаменовал начало своего царствования манифестом от 30 марта 1801 г., в котором, обращаясь к учрежденному им Совету, писал: "Мы желаем, чтобы Совет никогда не выпускал из виду своего предустановления, которое состоит в том, чтобы соединением государственных познаний и отечественных расположений постановить силу и блаженство Империи Всероссийской на незыблемом основании закона"*.

* Вернадский Г.В. Очерк истории права Российского государства XVIII-XIX вв. (период Империи). Прага, 1924. См.: Русская философия собственности. СПб: Ганза, 1992. С.281.

Императору Николаю I удалось сделать то, что не по силам оказалось Петру I и восьми другим правившим после него царям: создать Свод отечественных законов начиная с царствования Алексея Михайловича. Николай I свою задачу видел не только в том, чтобы собрать воедино русское законодательство, но и в том, чтобы усовершенствовать его. Новое законодательство должно было способствовать экономическому росту Российского государства*.

* Николай I завершил многое из того, что начинал и не успел осуществить до конца Петр I.

Уже в наше время, в 1992 г., когда в России начались процессы перестройки и становления рыночных отношений, австрийский философ Карл Поппер, обращаясь к русским читателям в книге "Открытое общество и его враги", писал: "...Цивилизованное общество позволило развиваться свободному рынку". И далее: "Среди серьезных недостатков западных обществ можно упомянуть преступность, проявляющуюся во многих формах - например, в злоупотреблениях свободой рынка... Свободному рынку нужна защита закона"*.

* Поппер К. Открытое общество и его враги: Пер. с англ. М.: Культурная инициатива, 1992. С. 8-9.

Столь подробно приходится останавливаться на этой теме лишь потому, что у нас никто не относится к законодательству всерьез как к основному инструменту укрепления гражданского согласия и обеспечения общественного благополучия. В США Основной закон - Конституция - принят более двухсот лет назад. С тех пор он тщательно изучается всеми гражданами, совершенствуется сообразно социально-экономическим изменениям, которые происходят в стране. Во Франции законодательство, принятое во времена Наполеона I, применяется до сих пор. Например, уголовный кодекс действовал более 180 лет, новый вступил в действие 1 марта 1994 г. Наши конституции лишь отражали эпоху тех или иных вождей: "ленинская", "сталинская", "брежневская", и вот теперь новая - декабря 1993 г. Уже сейчас она подвергается серьезным испытаниям. Например, статья 75 этой Конституции провозглашает независимость Центрального банка от других государственных органов и его основную цель - обеспечивать устойчивость рубля. Инфляция, как известно, впрямую зависит от денежной массы, и ее эмиссия в условиях большого бюджетного дефицита приводит к новому витку инфляционных процессов.

Еще более короток век текущего законодательства. Кто теперь обращается к нормативным актам 1990-1991 гг., периода становления нового Российского государства: о собственности, о предприятии и предпринимательской деятельности, о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они не были проработаны в достаточной мере, не учитывают серьезных изменений в общественной жизни, много раз дополнялись, уточнялись.

Мало принимать хорошие законы, нужно добиваться их безусловного исполнения, отстаивать принципы, заложенные еще в глубокой древности и оправдывающие себя на протяжении многих столетий. Один из них точно и кратко изложен в соборном послании апостола Иакова: "Кто соблюдает весь закон и согрешит в одном чем-нибудь, тот становится виновным во всем"*.

* Новый завет. М.: Протестант, 1993. С. 170.

В России всегда было мало необходимых законов, а те, что были, отличались несовершенством, поэтому без конца переписывались. Механизм их реализации также был несовершенен, в силу чего нормативные акты часто не исполнялись. От такого положения и мы еще не смогли уйти. Указы, постановления, а также законодательные акты верховных органов власти, по существу, игнорировались. Законы и указы игнорируются и не исполняются и теми, кто их принимает. Это они подают пример пренебрежительного отношения к законам. Назрела потребность в ускоренной подготовке Кодекса государственного регулирования.

Поэтому не случайно, что в своем ежегодном послании Федеральному Собранию в 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин выделил следующие основные направления реформирования исполнительной власти в России: «радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти вместо сохраняющегося директивного управления; повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, принятие упреждающих мер. Это позволит предотвращать негативные явления и процессы либо смягчать их последствия; выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; строгое разделение функций и полномочий этих органов как "по горизонтали", так и "по вертикали"»*.

* Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С.30.

Впрочем, такое положение характерно не только для нашей страны. Академик А.Д. Сахаров еще в 1974 г. в статье "Мир через полвека" писал: "Человечеству угрожает упадок личной и государственной морали, проявляющийся уже сейчас в глубоком распаде во многих странах основных идеалов права и законности..."*. У нас это усугубляется незнанием во многих случаях законодательных актов теми, кто призван их исполнять. Продолжительное время идет активный процесс нормотворческой деятельности новой Российской Республики, третьей по счету с 1917 г., а работа по составлению Свода ее законов, в чем так остро нуждаются не только экономисты, но и правоведы, философы, социологи, историки, литературоведы, да не в меньшей мере все граждане, по существу, еще не начиналась.

* Сахаров А.Д. Мир через полвека // Тревога и надежда. М.: Интер-Версо, 1990.

Создание условий для развития конкуренции и ее защита. Одной из весьма важных функций государства в современных экономических системах является стимулирование конкуренции. Как показывает опыт стран с развитыми экономическими системами, очень часто забота о конкуренции со стороны государства сводится к заботе об индивидуальных интересах отдельных экономических субъектов, а они неравнозначны.

Государство, стремясь оживить конкуренцию, может воспользоваться разными методами. Для вступающих в отрасль оно может понизить первоначальные издержки на организацию производства, предоставляя льготные кредиты, субсидии, налоговые льготы, увеличить ожидаемую выручку, создавая наиболее благоприятные условия для заключения этими фирмами долгосрочных контрактов с потенциальными потребителями их продукции.

Правительство также пытается установить контроль над монополиями.

Экономическая противоположность конкуренции - это монополия, которая в общем виде проявляется в том, что продавцы оказываются в состоянии влиять как на общий объем предложения, так и на цены товаров и услуг. Это, в свою очередь, приводит к ограничению свободы выбора в экономической системе, что недопустимо. В качестве отличительной черты рынка и государства выделяют наличие в первом и отсутствие во втором конкуренции. Правда, если внимательно присмотреться к государственному сектору, то и там можно найти разнообразнейшие проявления конкуренции: выборы и перевыборы между государственными служащими и учреждениями, между различными общественно-политическими течениями, между различными ветвями государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) и т.д.

Антимонопольное законодательство является средством установления официальных "правил игры" на рынке. За рубежом регулирование взаимодействий конкурентов на товарных рынках осуществляется уже почти около двух столетий. Первые попытки регулирования конкуренции были закреплены в гражданских кодексах Франции и Италии еще в середине 19 в. Они представляли собой положения, которые определяли права потерпевших (продавцов и покупателей) в области предъявления претензий на вознаграждение за убытки. Аналогичные положения, регулирующие рыночное поведение товаропроизводителей, содержались в соответствующих законах, принятых во Франции в 1824, 1857, 1873, 1880, 1890 гг. (Боргт Ван дер. Торговля и торговая политика. СПб., 1905). Первые законы, направленные на защиту свободной конкуренции (против недобросовестной конкуренции) в торговле, на признание незаконности и запрещение трестов в торговле, были приняты в США в 1890 г. (закон Шермана), в Великобритании в 1883, 1887 гг. (законы о фабричных и товарных знаках), в Германии в 1896 г. (закон против недобросовестной конкуренции) и других странах под влиянием широкого антимонопольного движения как реакция на усиление власти монополистических союзов в экономике.

Радикальные подходы, заключающиеся в прямом подавлении монополистических образований, содержатся в положениях так называемого закона о социализации Германии 1919 г. Согласно противоречивым положениям этого закона все фирмы, связанные с добычей угля и калийной соли, должны были в принудительном порядке присоединяться к синдикатам, господствующим к тому времени на этих сегментах рынка. С другой стороны, согласно этому закону управление такими синдикатами должно было осуществляться не только самим персоналом фирм, но и "представителями рабочих и потребителей". Введение в аппарат управления рабочих и потребителей должно было способствовать образованию "общественно-хозяйственных" синдикатов, сводя на нет возникающие противоречия между их участниками. По мнению немецкого экономиста В. Ойкена, в действительности произошли усиление и упрочение монопольной власти этих структур, так как рабочие, получившие возможность участвовать в распределении монопольной прибыли, оказались напрямую заинтересованными сохранять и наращивать последнюю*.

* Ойкен В. Основные принципы экономической политики // Российский экономический журнал. 1993. №4. С.80-81.

Антимонопольные экономические отношения, по сути, направлены и способствуют созданию благоприятной конкурентной среды. А здоровая конкуренция между хозяйствующими субъектами за получение наибольшей прибыли так или иначе является движущей силой прогрессивного развития экономической системы общества. Без государственного регулирования не может быть и речи о действенных и совершенных антимонопольных экономических отношениях. Призывы об ограничении вмешательства государства в экономику являются популистскими, ненаучными. На современном этапе развития отечественной экономики защита конкуренции является основной и приоритетной функцией государства. Следует руководствоваться тем, что без государственного регулирования антимонопольных экономических отношений формирование и эффективное развитие рыночно-конкурентной среды невозможны. Антимонопольные экономические отношения - это реальный действенный механизм, с помощью которого следует научно разработать и осуществить комплекс мер по предотвращению монополизма.

Перераспределение доходов. Проблема перераспределения дохода заключается в том, что современные экономические системы не в состоянии автоматически, только за счет действия механизма спроса и предложения и других рыночных законов и механизмов, без государственного вмешательства обеспечить концентрацию части богатства не в руках немногих граждан, а у основной части населения, которая сегодня пребывает в бедности и нищете. Это чревато очень серьезными социальными потрясениями.

С целью предотвращения разрушительных катаклизмов государство вмешивается в функции перераспределения доходов и богатства от тех, кто обладает их значительным количеством, к тем, кто его не имеет. Несмотря на экономические успехи, достигнутые во многих странах, следует все же признать, что бедность среди всеобщего изобилия продолжает оставаться острой экономической и политической проблемой.

Для реализации этой экономической функции государство применяет ряд инструментов, среди которых можно выделить: трансфертные платежи (различного рода стипендии, пособия, платежи, осуществляемые по программам социального и медицинского обеспечения); вмешательство в рыночный механизм, когда оно устанавливает определенные цены и для производителей, и для покупателей; налоговую систему, в случаях когда более высокие доходы облагаются более высокими налоговыми ставками.

Макроэкономическая стабилизация. Эта функция проявляется в контроле за уровнем занятости и инфляции, в сглаживании экономического цикла, стимулировании экономического роста. Для этого используются такие средства, как монетарная, фискальная политика, политика занятости, экономические реформы и др.

Проблема стабилизации экономики со стороны государства весьма актуальна в современной России.

Экономические реформы - дело непростое. То, что экономика страны уже задыхалась в тисках командно-административной системы, видел еще в 60-е годы руководитель послесталинского периода советской истории Н.С. Хрущев - личность отнюдь не заурядная. Находясь в плену марксистско-ленинской идеологии и политэкономии социализма, он стремился реформировать лишь форму управления народным хозяйством, "изменить методы руководства экономикой на аппаратном уровне - в Госплане, совнархозах, министерствах, но не понимал значения глубоких структурных реформ, которые меняют условия труда и жизни непосредственных производителей - рабочих, крестьян, научно-технической интеллигенции"*. Без изменения оставались отношения собственности. Об этом в то время не могли и подумать. Кроме того, с проведением реформ торопились, чтобы оправдать программные заявления о достижении коммунистических идеалов к 1980 г. По этому поводу У. Черчилль говорил Хрущеву: "Господин Хрущев, вы затеваете большие реформы. И это хорошо. Хотел бы только посоветовать вам не слишком торопиться. Нельзя преодолеть пропасть в два прыжка. Можно упасть в нее"**.

* Бурлацкий Ф. Хрущев. Штрихи к политическому портрету // Никита Сергеевич Хрущев: Материалы к биографии. М : Политиздат, 1989. С. 20

** Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования: Пер с англ./ Под ред. М. Калнантаровой. М., 1994. С. 34.

В период Л.И. Брежнева Председатель Совета Министров А.Н. Косыгин попытался осуществить экономическую реформу, опять же не затрагивая основ отношений собственности. Попытка эта не удалась. Стало формироваться мнение, что все образуется само собой, не предпринималось даже робких поползновений изменить положение. Страна не только не ориентировалась на переход от индустриального к постиндустриальному обществу, но, наоборот, превращалась в сырьевой придаток десятка государств так называемого социалистического лагеря и развивающихся стран, куда вкладывались громадные материальные средства в обмен на клятвы верности принципам марксизма-ленинизма. Это была медвежья услуга, и она в конечном счете не принесла никому пользы.

Перестройка, начатая М.С. Горбачевым и Н.И. Рыжковым, в экономическом плане мало чем отличалась от попыток реформаторов 60-х годов. Это была очередная "оттепель", может быть, несколько более романтическая.

Романтичность сегодняшних реформ заключается в том, что все вдруг поверили в магические возможности частной собственности, способной якобы сразу и в лучшую сторону изменить нашу жизнь, приблизить ее к западным параметрам. Это напоминает настроение, царившее в обществе, когда Н.С. Хрущев заявил, что нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме. Первыми шагами нынешних реформаторов было принятие законов о собственности, приватизации, предпринимательской деятельности. Но не учитывалось, что само по себе право частной собственности не меняет положения ни в экономическом, ни в социальном планах.

Всевозможные экономические эксперименты 60-80-х годов привели экономику страны к диспропорции между производством и распределением, разрыву экономических связей между республиками и регионами, окончательному развалу экономики и распаду когда-то мощной социалистической державы.

В январе 1992 г. Правительство Российской Федерации объявило курс на радикальные экономические реформы. Однако практика показала, что передовой опыт экономически развитых государств (США, Германии, Англии, Франции и др.), взятый за основу, для российского общества оказался неприемлемым.

Основанием для подобного вывода служат данные о масштабах производственного спада в России. Из неизбежности, вызванной экономической реформой, производственный спад трансформируется в фактор, определяющий дальнейший ход экономических и политических преобразований в стране. Общая динамика экономического развития оказывает все большее негативное влияние на формирование рыночной конъюнктуры на микроуровне. Следующий результат спада - это воспроизводство на качественно более высоком уровне утяжеленной структуры производства экономики России, которую преодолеть в начале рыночных преобразований так и не удалось.

Глубокий экономический кризис и вызванные этим социальные проблемы являются следствием не так называемого "застойного периода" и недостатков плановой системы, а неизбежных издержек выбранного курса экономических реформ и недостатков методов ее осуществления.

Основными показателями, характеризующими состояние экономики той или иной страны, выступают валовый внутренний продукт (ВВП) и его динамика.

Таблица 2