Глава 1. Сущность социальной политики
1.1. Подходы к пониманию социальной политики
Вопрос о сущности социальной политики является одним из наиболее дискуссионных в общественной науке и социально-управленческой практике. Это связано с тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства.
Дискуссии о том, что представляет собой социальная политика, продолжаются на протяжении более ста лет. Они связаны с ростом масштабов государственного вмешательства в общественные процессы, происходившем на протяжении XIX-XX веков, и с выделением социальной политики в самостоятельное направление общественного регулирования, охватывающее своим влиянием специфическую сферу человеческой жизнедеятельности. Появление самого понятия «социальная политика» связано с формированием в Европе во второй половине XIX века теории и практики социального государства. Новые функции государства, возникшие в связи с его социализацией и получившие системный и качественно определенный характер, были объединены под термином «социальная политика». С этого времени вопросы определения сущности социальной политики находятся в центре обсуждения ученых, политиков и общественных деятелей разных стран.
Как сфера деятельности государственных и общественных институтов, социальная политика появляется во второй половине XIX века в связи с институциализации экономической и социологической теорий как самостоятельных областей научного знания. Вслед за признанием объективной природы общественных явлений и возможностей их научного изучения встал вопрос о правомерности использования полученного научного знания на практике для управления общественными процессами, то есть вопрос о прикладной направленности данных наук. К примеру, П. Сорокин полагал, что социальная политика должна быть четвертым разделом социологии наряду с учением об обществе, социальной механикой и социальной генетикой. Этот раздел по своему характеру и целям должен являться чисто практическим и прикладным. Его задачей должна служить формулировка рецептов, указание средств, пользуясь которыми можно и должно достигать цели улучшения общественной жизни и человека. Поэтому иначе он называл социальную политику социальной медициной, или учением о счастье, которая может и должна использовать данные теоретической социологии для практического применения в сфере общественной жизни в целях ее улучшения, увеличения культурных ценностей и ускорения общечеловеческого прогресса1.
В 1912 году С. Булгаков в работе “Философия хозяйства” указывал на необходимость официального возведения социальной политики в ранг науки. По его мнению, социальная политика представляет собой социальную науку в момент ее практического действия или социальную технику2. Как и любая научная сфера, социальная политика имеет свою особую область и свой собственный объект: «совокупное социальное тело», который постоянно расширяется, так как «в государственной, социально-экономической, общекультурной области растущее обобществление жизни и осознание этой обобществленности непрерывно расширяют и упрочивают компетенцию социальной политики»3.
В начале XX века В. Зомбарт в работе «Идеалы социальной политики» ставит вопрос о сущности социальной политики в рамках государственной деятельности. В широком смысле он отождествляет социальную политику и внутреннюю политику государства. В узком смысле он противопоставляет социальную политику индивидуальной политике и предлагает понимать под ней «те мероприятия экономической политики, которые имеют целью сохранение, содействие развитию или уничтожению определенной экономической системы или ее составных частей»4, то есть мероприятия, влияющие на характер «социального строя»»5.
Существенный вклад в разработку концептуальных основ социальной политики на стадии ее первоначального формирования внесла группа немецких исследователей - экономистов, государствоведов и социологов, объединившихся в последней четверти XIX века в «Кружок по изучению социальной политики» (Vereinfur Sozialpolitik). Несмотря на то, что в рамках данного Кружка, универсальной трактовки социальной политики выработано не было, труды участников Кружка способствовали привлечению внимания общественности разных стран к проблематике государственного участия в регулировании социальных процессов и решении наиболее острых социальных проблем реформаторскими средствами. В то же время в ходе полемики были выработаны основные подходы к пониманию социальной политики, которые не теряют своей актуальности, сторонников и аргументации и в современных условиях. Как это ни парадоксально, сегодня в нашем обществе в ходе идущих дискуссий воспроизводятся аналогичные точки зрения и подходы к пониманию сущности социальной политики. Эти подходы тесно переплетаются с теорией и практикой нынешнего этапа осуществляемых социально-экономических реформ. Среди них можно выделить следующие интерпретации социальной политики:
Социальная политика как общественная политика и совокупность взаимоотношений между социальными группами общества.
Социальная политика как деятельность по улучшению положения трудящихся и как область регулирования социально-трудовой сферы.
Социальная политика как система государственной социальной помощи малообеспеченным слоям населения.
Социальная политика как сфера регулирования доходов и преодоления бедности.
Социальная политика как средство регулирования благосостояния населения.
Социальная политика как детерминанта определенной экономической системы и «социального строя»
Поливариативность содержательной интерпретации социальной политики, существовавшая в истории науки и воспроизводящаяся сегодня, свидетельствует о сложности и многоаспектности данного феномена. В силу междисциплинарного характера реальной социальной политики попытки ее теоретического обоснования осуществляются в методологиях различных общественных наук, что также осложняет процесс ее концептуальной унификации и формирует разновекторное пространство экспликаций.
К примеру, в парадигме экономических наук социальная политика определяется как перераспределение финансовых ресурсов общества между различными группами населения и отраслями народного хозяйства посредством использования механизмов налоговой и бюджетной систем. При этом в аспекте финансирования социальная политика в первую очередь анализируется с точки зрения возможностей консолидированного бюджета по обеспечению социальных мероприятий и экономической эффективности социальных затрат. Экономика труда в качестве ядра социальной политики рассматривает социально-трудовую сферу, где в процессе взаимодействия между работниками и работодателями достаточно тесно переплетаются трудовые и социальные отношения.
С точки зрения политических наук социальная политика выступает как один из видов политической деятельности государства и других элементов политической системы общества (партий, движений, объединений и иных ассоциированных групп), которая связана либо с отстаиванием и реализацией интересов определенных социальных групп, либо с обеспечением компромисса между различными группами интересов.
Методология правовых наук в контексте выявления сущности социальной политики акцентирует внимание на вопросах обеспечения всеобщих равных прав человека, реальных гражданских прав и свобод, политического равенства, социальной справедливости. В связи с этим, социальная политика рассматривается как реализация совокупности правовых норм и институтов, посредством которых государство способно обеспечить всем своим членам некий стандарт благосостояния, стабильность и безопасность существования, а также свободу выбора и поведения.
В парадигме управленческих наук, в частности в теории административного управления, социальная политика предстает как функциональная составляющая системы государственного управления и местного самоуправления, имеющая определенное идеологическое, организационное, кадровое, технологическое оформление, распределяемая в плане полномочий между различными уровнями системы управления и предполагающая использование различных способов управленческого воздействия на социальную реальность.
В рамках современной теории социальной работы социальная политика трактуется как общий контекст и система координат, которые определяют направленность профессиональной деятельности социальных работников и содержательное наполнение используемых в ней социальных технологий.
В рамках социологической науки интерпретация социальной политики, осуществляется с точки зрения взаимоотношения социальных групп, регуляторов социального поведения и социальных процессов. К примеру, Ф. Бородкин определяет социальную политику как деятельность определенных общественных групп по установлению, воспроизводству и изменению системы социальных неравенств в обществе для максимально возможного удовлетворения потребностей и в интересах этих групп6. По мнению П. Кулакова «Посредством социальной политики регулируется социальная структура общества и социальные отношения.»7. О. Шкаратан полагает, что «социальная политика в любом обществе – это деятельность по установлению и поддержанию неравного положения социальных групп»8. С точки зрения В. Ярской «реально социальная политика – это наука не только о макро- и микроэкономических процессах, но и об отношениях человека с социальным окружением, о стратегиях ресурсного восполнения ограниченных возможностей»9. По мнению И. Григорьевой «социальная политика – это деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества»10.
Таким образом, дискурсивное пространство социальной политики является насыщенным и разнородным. Современные отечественные подходы к пониманию социальной политики отражают ее наиболее проблемные зоны, свидетельствуют о ее междисциплинарном характере и во многом воспроизводят точки зрения, существовавшие в дискуссионном режиме более века назад за рубежом, что свидетельствует об определенном параллелизме эпох, этапов общественного развития и развития социальной мысли.