2. Государственное регулирование территориального развития.

Региональная экономическая политика государства

Отечественные и зарубежные исследования регионалистов показывают, что

обеспечение территориального развития требует активного государственного

регулирования. Причем, чем больше масштабы государства, тем более

разнородны его регионы по экономическим, экологическим, социальным,

политическим параметрам. Устойчивость, сбалансированность и социальный

прогресс, в конечном счете, целостность государства нереальны при наличии

глубоких региональных диспропорций, при соседстве относительно процветающих и

безнадежно депрессивных регионов. Поэтому региональная политика государства

- это прежде всего средство сглаживания территориальных диспропорций,

приводящих к территориальной дезинтеграции страны.

Территориальные различия естественны, более того, они являются

необходимым условием экономического и социального развития. Формируя условия

межрегиональной конкуренции, территориальные различия способствуют повышению

эффективности размещения производства, оптимизируют структуру расселения и

рынков труда.

Однако, стихийное саморазвитие зачастую приводит к территориальным

различиям, которые приходится признавать аномальными, нежелательными.

Они обусловливают массовую миграцию, политические выступления, порождают

сепаратистские устремления.

Аномально высокая территориальная дифференциация - характерная черта

современной российской действительности. Так, в 1995-1996 годах

существовали следующие различия между отдельными субъектами Федерации:

· продолжительность жизни различалась на 17 лет у мужчин и на 12 лет у

женщин;

· доля пенсионеров в населении различалась в 3,5 раза,

· среднемесячные доходы населения различались в 14,

· средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 1 1,5,

· стоимость набора девятнадцати основных продуктов питания - в 4,2 раза,

· отношение этой стоимости к средней заработной плате - в 7,3 раза,

· разница между покупательной способностью населения (отношения

среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в 1996 году была

шестикратной и продолжает расти,

· более чем в 10 раз различаются показатели официально

зарегистрированной безработицы;

· в «разы» отличаются субъекты Федерации по насыщенности дорогами,

развитию систем связи, энерго-, топливо-, и водоснабжению,

· то же относится и к социальной инфраструктуре, к потреблению

населением социальных услуг.

В условиях отсутствия единого рыночного пространства, слабости всех

государственных институтов идет стихийное рассечение страны на атомарные

образования, нередко с антагонистическими интересами. По большинству

параметров наиболее резко начинает выделяться Москва как уникальный

финансовый и социальный центр.

Традиционно главной движущей силой «самовыравнивания» территориального

развития была социальная мобильность населения. Люди сами снижали

социальную нагрузку на худшие территории, переселяясь в более благоприятные

места. Классическим примером в этом отношении являются США. Но, вопреки

расхожему мнению, русские «всегда были легки на подъем», иначе не состоялось бы

самостоятельное заселение огромных пространств России. В настоящее время

«голосование ногами» теряет свою прежнюю значимость как фактор

«саморегулирования». Основная часть населения неблагополучных регионов не имеет

финансовых возможностей переезда из депрессивных территорий: переезд семьи из

3-х человек на расстояние в 1000 км потребует He менее 500 минимальных зарплат.

Кроме того, ни в одном регионе переселенцев не ждут как необходимую рабочую

силу.

Столь же маловероятно и направление частных инвестиций в депрессивные регионы:

спад экономики в них формирует плохие ожидания прибылей. Отсюда ясна

необходимость государственного регулирования регионального развития. Более

типично сейчас обозначение государственного регулирования территориального

развития как проведение региональной политики государства.

Региональная политика государства в широком смысле слова -

это правовая, экономическая и социальная деятельность центральных и региональных

властей по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для обеспечения

устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития регионов.

С учетом того, что наше государство многоуровневое, регулирующие воздействия

могут быть также многоуровневыми и осуществляться:

· федеральным центром;

· органами субъектов Федерации;

· местными органами.

В силу того что Конституция РФ закрепила самостоятельность местного

самоуправления, государственное регулирование и государственную региональную

политику следует рассматривать в федеральном и субфедеральном уровнях.

Остановимся первоначально на федеральном уровне региональной политики, или,

иначе говоря региональной политике Центра.

Федеральная региональная политика представляет собой систему

намерений и действий, позволяющих реализовать общенациональные интересы в

отношении регионов.

Проведение федеральной региональной политики необходимо осуществлять с учетом

того, что регионы - не только объекты, но и реальные субъекты реформ,

имеющие специфические региональные интересы, далеко не всегда

тождественные общегосударственным. В отличие от последних, региональные

интересы, которые в нормальных условиях, прежде всего, ориентированы на

стабильное воспроизводство и приумножение социального (в том

числе национально-этнического), природноресурсного и экологического,

демографического, хозяйственного потенциала региона.

Поскольку поддержка конкретного субъекта Федерации, с одной стороны, полезна для

всей Федерации, а, с другой, она идет, по крайней мере частично, за счет прочих

субъектов Федерации, федеральная региональная политика должна быть

результатом решений всей Федерации, всех ее субъектов, а не одного лишь

Центра.

В Правительственных Программах 90-х годов региональная политика занимает

довольно значительное место. Проследим эволюцию их регионального аспекта.

Раздел «Региональный аспект реформы» содержался уже в «Программе углубления

экономических реформ» (1992-1995 гг.). В ней указывалось, что

региональная политика призвана ослабить внутренние социальные напряжения,

сохранить целостность и единство страны. В экономической сфере

ставилась цель рационального использования многообразия экономических

возможностей регионов, объективных преимуществ территориального разделения

труда и экономической кооперации регионов.

Кроме традиционных стратегических задач, таких как:

· реконструкция экономики старопромышленных районов,

· преодоление депрессивного характера АПК Нечерноземья, Южного Урала,

Сибири и Дальнего Востока;

· создание условий для возрождения малочисленных народов;

· развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем и т.п.

были сформулированы новые задачи региональной политики:

· переспециализация новых приграничных районов, создание здесь новых

рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры;

· стимулирование развития экспортных зон, формирование свободных

экономических зон, технополисов и региональных центров внедрения достижений

отечественной и мировой науки;

· осуществление региональных программ создания новых экономических

форм, адаптированных к местным условиям (приватизация, аграрная реформа,

рыночная инфраструктура и т.д.).

В Программе предусматривался перенос центра тяжести с административных

регуляторов на экономические. В качестве форм прямого участия

предусматривались:

1) региональные программы, реализуемые за счет средств

федерального бюджета и федеральных внебюджетных средств;

2) осуществление особо важных структурообразующих

инвестиционных проектов;

3) размещение заказов на поставку продукции для

общегосударственных нужд.

Однако преобладающей формой государственного экономического регулирования

территориального развития должно было стать финансовое, денежно-кредитное,

налоговое регулирование. В примерный перечень экономических регуляторов

были включены:

· создание специального фонда регионального развития (его

источником предполагалась дифференциальная рента, частично изымаемая у

предприятий и регионов, использующих благоприятные природные и географические

факторы, эффект прежних государственных инвестиций);

· стимулирование привлечения частных отечественных и

иностранных инвестиций в регионы за счет налоговых льгот, льготных кредитов и

т.п.;

· введение ускоренной амортизации для предприятий,

расположенных в регионах со сложными условиями и т.д.

Для осуществления региональной политики, согласованной на всех уровнях,

Программа предусматривала разработку Комплексного прогноза развития и

размещения производительных сил Российской Федерации на период до 2000

года.

Программа создавалась в ситуации, когда угроза дезинтеграции России была весьма

реальной, а правовые нормы общероссийского рынка еще отсутствовали. Поэтому

задачей-минимумом ставились:

· сохранение внутреннего рынка, общей денежно-кредитной системы,

единства ключевых инфраструктурных сетей.

· недопущение введения регионами явочным порядком одноканальной

системы налогообложения,

· недопущение полной децентрализации экономического механизма

природопользования,

· содействие снятию ограничений межрегионального движения товаров и

услуг, капиталов и труда,

· недопущение отказа от поставок продукции другим регионам и иных

подобных шагов.

Программа поддержала инициативу «снизу» по созданию региональных и

межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по разработке и

осуществлению совместных программ по возрождению малых городов. заповедных

зон и т.п.

Программа «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» (1995

г.) включала раздел «Региональная экономическая политика»

В программе отмечалось, что общий спад производства, галопирующая инфляция,

кризис неплатежей и др. негативные макроэкономические факторы оказывают

решающее влияние на ухудшение социально-экономического положения регионов.

Вместе с тем, кризисные явления имели значительные региональные

особенности.

Наибольший спад был характерен для трех групп регионов.

· с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно

оборонной промышленности и тяжелого машиностроения),

· не выдержавших конкуренцию внешнего рынка («текстильные» регионы),

· удаленных от основных поставщиков и потребителей (Крайний Север и

Дальний Восток).

Продолжала усиливаться территориальная дезинтеграция.

Из экономического кризиса первыми начали выходить крупные

городские агломерации - центры банковского и торгового капитала, регионы с

развивающейся рыночной инфраструктурой межрегионального значения, регионы,

экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.

В Программе региональная экономическая политика характеризуется как

«часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности

Российского государства, всех жизненно важных направлений развития российского

общества»[45].

В Программе были определены долговременные цели региональной экономической

политики центра:

1) повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно

равных условий социального развития во всех регионах России;

2) укрепление экономического единства страны на основе принципов

федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

Документ содержал конкретизацию этих стратегических целей региональной

политики, подробный список проблем, выделенных в качестве приоритетных на

ближайшие годы.

Программа содержала положения о необходимости государственного регулирования

регионального развития на основе экономических методов: через

бюджетно-финансовые рычаги, государственное финансирование федеральных программ

регионального развития, размещение федеральных заказов.

Приоритетным направлением региональной политики была выделена

поддержка проблемных регионов, в качестве которых были определены:

- отстающие в

экономическом отношении, имеющие низкий уровень среднедушевых доходов

населения, слабо развитую производственную базу и недостаточный налоговый

потенциал;

- депрессивные

регионы, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но испытывающие

непреодолимый в среднесрочной перспективе спад производства, связанный с

перестройкой структуры национальной экономики;

- кризисные

регионы, в которых проблемы экономического, социально-политического и

экоприродного порядка оказались крайне острыми вследствие чрезвычайных

обстоятельств;

- регионы особого

стратегического значения, к которым отнесены Крайнего Севера, Дальнего

Востока и нового приграничья

[46].

Указывалось, что федеральное содействие развитию проблемных регионов может

осуществляться через финансовую поддержку на основе разработанных

федеральных программ. Большинство проблемных регионов требовало

государственного содействия в кредитовании, привлечении частных инвестиций,

предоставлении налоговых льгот, в переподготовке кадров, техническом

переоснащении производства и в других формах.

Развитие экономического федерализма и межрегиональной интеграции - вторая

важнейшая задача региональной политики, выдвинутая Правительством на 1995 -

1997 гг. Она требовала развития бюджетно-налоговой системы, разделения

государственной собственности и доходов от собственности (включая приватизацию)

между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, уточнения

разграничений предметов ведения и экономической ответственности между

федеральными органами, органами субъектов Федерации и местного самоуправления.

В 1996 году были одобрены Правительством и утверждены Президентом

«Основные положения региональной политики в Российской Федерации»

[47]. Раздел «Основные положения региональной экономической

политики» занимает в них центральное место. В нем очерчены стратегические цели и

задачи региональной политики, методы и формы ее реализации. В особый пункт

выделены вопросы государственного регулирования международной и

внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации.

В полном соответствии с изложенными выше принципами территориального развития

выделен раздел «Основные положения региональной политики в социальной сфере».

Думается, при разработке местных программ социально-экономического развития

необходимо руководствоваться положениями этого важного документа.

В начале 1997 года была опубликована Концепция среднесрочной программы

Правительства РФ на 1997-2000 годы «Структурная перестройка и экономический

рост». Ее 9-й раздел - «Региональная экономическая политика».

Ядро основных стратегических целей региональной политики сохранено и

практически полностью совпадает с соответствующими предыдущими документами

Правительства. И это справедливо. Основные задачи, методы и формы региональной

экономической политики не могут быть краткосрочными и изменяться ежегодно.

Такой подход характерен при подготовке социально-экономических программ на

любом уровне: государственном, региональном, межгосударственном. Непременной их

чертой является повторение стабильной части, обновление и корректировка

разделов и частей, которые требуют модификации.

Итак, в области региональной экономической политики на 1997 - 2000 гг.

федеральное Правительство обозначило следующие цели:

1) обеспечение единства экономического пространства страны.

2) укрепление экономической самостоятельности регионов посредством

разграничения компетенции и ответственности между органами государственной

власти Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления;

3) укрепление финансовой самостоятельности регионов на основе принципов

бюджетного федерализма;

4) '- сглаживание региональных различий (в Программе отмечено, что за

годы реформ региональная дифференциация усилилась) за счет централизованной

финансовой поддержки;

5) стимулирование развития регионов, располагающих мощным научно-

техническим и производственным потенциалом, могущих стать «точками роста»;

6) государственное регулирование социально-экономического развития

регионов Крайнего Севера;

7) поддержка районов экологического бедствия, с демографическими и др.

проблемами;

Оказание финансовой помощи регионам предполагается проводить в целях

реализации конституционных социальных гарантий.

По формам такой поддержки регионы разделены на два типа: «сильные» и «слабые».

Для «сильных» предполагается оказывать содействие их

самостоятельному развитию, укреплению и расширению налогооблагаемой базы.

Для «слабых» регионов активная экономическая политика будет включать

участие центра в программах структурной перестройки экономики регионов,

испытывающих трудности, формирование условий для привлечения в них

инвестиций, осуществления программ создания дополнительных рабочих мест с

минимальными затратами.

Все годы переходного периода были годами усиления региональной дифференциации.

«Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до

2000 года», выполненный Минэкономики РФ в 1996 году, предполагает двукратное

усиление дифференциации уровня социально-экономического развития регионов к

2000-му году. Прогнозируется трехкратное увеличение численности группы регионов

«крайне низкого уровня развития». Это говорит о том, что используемые меры

государственной региональной политики «не работают» и нуждаются в серьезной

модернизации.

В 90-е год социально-экономическое положение ухудшилось в каждом регионе -

субъекте Российской Федерации, усилилась региональная дифференциация,

раскручивалась экономическая дезинтеграция страны. Недостаточная

результативность проводившейся региональной политики, казалось бы,

очевидна. Но, во-первых, отрицательный опыт - тоже результат. Во-вторых,

начинать разработку и реализацию новой региональной политики теперь уже не

приходится «с нуля». Специалисты подчеркивают, как минимум, три положительных

момента, связанных с реализацией федеральной региональной политики 90-х: она

способствовала:

1) формированию достаточно развитой нормативной базы региональной

политики;

2) содействовала пониманию региональных проблем и способов их решения;

3) способствовала координации региональной политики субъектов

Федерации и консолидации усилий регионов России по решению проблем

территориального развития.